PPP项目政府付费模式下可用性服务费计算方法探析

常翠萍

一、PPP项目的基本特征

（一）PPP是政府与社会资本方合作模式，是我国基础设施和公共服务设施投资建设中的一种融资模式

目前，我国基础设施和公共服务设施建设基本以政府投资为主要方式，存在融资方式单一、地方财政保障能力不足等问题。为破解基础设施建设活力和动力不足，国家大力鼓励和引导社会资本方积极参与基础设施领域，力推政府与社会资本方合作（PPP）模式,国家和地方政府相续出台一系列政策和办法，为社会资本方参与基础设施和公共服务设施提供了强有力的政策支持和制度保障。

（二）政府与社会资本方合作实施,能够有力缓解政府财政压力，化解政府债务风险

随着新型城镇化建设发展需要，各级政府会不断加大基础设施和公共服务投入力度。达年来，政府债务规模增长过快，收支矛盾突显，单靠政府方竭尽全力参与投资建设的传统方式已不可行了。因此，为有效拓宽融资渠道，政府方改变了传统投资方式，采用PPP合作模式，积极引入社会资本方参与项目建设、运营和维护，形成多元化资金投入机制，从而缓解了政府财政压力，有效遏制政府债务规模增长速度。

（三）保障PPP项目长期合作的机制是特许经营、政府购买服务确立的利益共享、风险分担机制

双方合作是基于平等、自愿、长期、互利合作基础上的，充分实现了各自权利与义务的对等、风险与收益的平衡。

二、PPP项目运作方式

经营性项目，对于具有明确的收费基础，并且通过经营收费能够完全收回投资和收益的项目。在一定合作期限内，政府赋予社会资本方特许经营权，采用投资-运营-移交（BOT）等模式，由社会资本方投资、建设、管理、运营、维护，合作期限结束后，将项目无偿移交给政府。

准经营性项目，对于经营收费不足以收回投资和收益的项目，政府方赋予社会资本方特许经营权并附加部分补助等措施，有效保障社会资本方可收回投资并取得合理回报。

非经营性项目，对于完全不涉及使用者付费，社会资本方依靠政府付费方式收回投资和收益的项目，政府方通过购买服务方式，合理取得基础设施和公共服务。

三、PPP项目收入方式

（一）使用者付费

使用者付费是指由最终消费者直接付费购买公共产品和服务。社会资本方通过直接向最终使用者处收取费用，以回收建设成本并取得合理收益。

（二）可行性缺口补助

可行性缺口补助是指使用者付费不足以完全满足收回投资成本和合理回报时，由政府给予社会资本方一定经济补偿，以弥补其投资超出使用者付费部分的缺口。

（三）政府付费

政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。在政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任，采用按效付费机制，建立较为完善的绩效管理体系，通过在PPP项目全生命周期开展绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等活动，并将绩效评价结果与社会资本方获得的收入相挂钩，不仅有利于提高运营维护的质量，而且也提升公共服务水平。

政府付费方式下，政府依靠项目可用性向社会资本方付费，可用性付费是政府依据投资人所提供的基础设施或服务是否符合合同约定的要求来付费，投资人通过取得可用性服务费收回投资成本并取得合理投资回报。

在PPP项目运营期内，如何确定可用性服务费计费基数，如何选择可用性服务费计算方法，直接影响投资人的投资利益，本文主要针对可用性服务费进行讨论。

四、可用性服务费基数的认定

可用性服务费是政府对社会资本方建设成本在项目运营期间每年的直接付费。可用性服务费应当根据建设成本和利润水平合理来确定。

（一）建设成本的构成

1.工程费用

包括建筑安装工程费、设备及工具、器具购置费，在工程建设过程中，根据社会资本方投标时填报的工程量清单综合单价、计价原则、下浮率以及招标文件约定的变更原则进行计量确认。工程建设完成后以结算审核机构审定的额度为准。

2.工程建设其他费

完成项目的规划选址、环境影响评价及报批、立项及可研报批、测勘、初步设计及审查、施工图审查、工程量清单控制价编制、招标代理、跟踪审计、施工监理、第三方检测（监测）、临时征地、房屋拆迁、管线迁改等工作所需费用。该项费用以实际发生额经审计机构单核后确认为准。需要强调的是，为了加快项目建设进度，在社会资本方未中标之前，由政府方负责本项目的相关前期工作。社会资本方中标组建项目公司后，政府方会将已完成的前期工作取得成果移交给项目公司，项目公司需认可政府方移交的前期工作成果，并由项目公司完成政府方剩余未完成的前期工作。前期工作费用的处理方式由政府方与项目公司协商确定支付方式。一般有两种方式可供选择，一是政府方已支付的前期工作费视同垫付业务，项目公司应偿还给政府方，纳入可用性服务费计费基数。二是政府方已支付的前期工作费不纳入总投资中，无需项目公司偿还，不纳入可用性服务费计费基数。无论采用哪种方式，均需在PPP合同中给予明确。

3.建设期贷款利息

建设期贷款利息是指项目在建期间发生的利息，实际过程中利息计算方式、利率等均以签订的《PPP合同》为准。以温岭至常山公路遂昌湖山至黄沙腰段工程PPP项目为例，建设期利息并未按实际发生金额来确认的，而是采用工程费用及工程建设其他费之和的80%（扣除总投资20%的项目资本金）作为建设期贷款利息计算基数，计息时间按平均投入法进行计算，贷款利率采用建设期4年内人民银行发布的5年期以上贷款基准利率的加权平均值计取。实务中存在特殊情形，建设期贷款利率属于投标竞价指标，由投标人自行报价。

（二）合理利润率

合理利润率在招标时由社会资本自行填报，招标时设置最高控制利率，最终中标利润率随中国人民银行5年以上贷款基准利率的调整而调整。

（三）调价机制

利率变动直接影响可用性服务费金额，可用性服务费仅在利率变化的情况下才予以调整。具体调整一般遵循以下原则：

1.银行贷款利率变化引起的调整：每年度调整一次，按照每年1月1日中国人民银行五年期以上贷款基准利率为基准进行调整下一期的可用性服务费，即：每年1月1日中国人民银行发布的五年期以上贷款基准利率乘以（1+投标时的合理利润率上浮比例），计入可用性服务费计算公式。

2.若中国人民银行取消5年期以上贷款基准利率，按与项目合作期适应期限贷款利率取用计算。

3.当中国人民银行公布的最高贷款期限不多于5年的，按最高利率取用计算。

五、可用性服务费计算方法

（一）计算方法种类

可用性服务费计算方法一般有三种，分别为等额本金法、等额本息法、财金[2015]21号文公式法。

1.等额本金法

计算公式：当年可用性服务费=（社会资本建设成本÷n）+（社会资本建设成本-已支付付费金额）×i。

其中：i=合理利润率。

2.等额本息法

计算公式：当年可用性服务费=社会资本建设成本×i×（1+i）÷[（1+i）-1]。其中：i=投资收益率。

3.财金[2015]21号文公式法

计算公式：当年可用性服务费=社会资本建设成本÷n×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）。其中：n=运营期

合理利润率=在招标时由社会资本自行填报，最终中标利润率随中国人民银行5年以上贷款基准利率的调整而调整折现率=参照同期地方政府债券收益率合理确定，即考虑资金时间成本，将年均建设成本折算成各年终值

（二）计算方法的共同点与不同点

共同点：均以建设总成本为计算基数，按投资收益率计算项目公司在营运期中每年可获得的回报。不同点：营运期内，项目公司每年从政府方取得本息数额不同。

六、可用性服务费绩效考核

（一）绩效考核目的

为贯彻PPP项目以运营为核心、以绩效为导向的理念，确保整个合作期健康稳步发展，财办金[2017]92号文件做了明确规定，要求积极推动项目建立按效付费绩效考核机制，将项目建设期也纳入绩效考范畴，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果。

（二）绩效考核指标和办法

根据项目的产出标准，项目建设期绩效考核标准设置项目产出和项目管理两个一级指标，两个一级指标细化为多个二级和多个三级指标。其中：项目产出绩效主要从项目建设功能目标角度考虑，综合反映项目建设目标的完成程度，重点考察项目预期的产出标准是否按计划完成建设，以及项目整改完成情况，以达标性为主，包括建设任务的完成情况、整改目标完成情况两个二级指标。其中建设任务完成情况是从项目竣工验收达标率以及完成及时率等方面进行考核；整改目标完成情况是依据项目竣工验收意见的整改完成情况进行考核。项目管理主要从项目全过程管理合规性角度，综合反映项目管理的规范性。以合规性指标为主，一般包括人员管理、资金管理、安全生产、环境保护4个二级指标。其中人员管理主要考核人员配置情况和到岗情况；资金管理主要考核建设资金使用合规性、资金节余情况以及融资交割情况；安全生产主要考察安全施工规范性和人员伤亡情况；环境保护主要考察建筑垃圾、粉尘、化学污染等情况。

建设期绩效考核指标的评分细则由政府方与社会资本方在PPP项目合同谈判阶段协商确定。项目施工阶段，政府方代表、行业主管部门等相关部门根据建设期绩效考核指标评分细则，每半年对社会资本方考核项目管理指标，包含人员管理、资金管理、环境保护、安全生产等指标，一般分值设定为40分，项目管理指标的平均分值作为该指标的最终得分。项目建设完工后，政府方代表、行业主管部门等相关部门根据建设期绩效考核指标评分细则，对社会资本方考核建设产出指标，包含建设任务完成情况、整改完成情况等指标，一般分值设定为60分。

施工期间的项目管理指标的考核平均分+建设产出指标考核得分=建设期绩效考核得分。

（三）绩效考核结果运用

绩效考核结果与社会资本方取得的收入相挂钩，PPP项目一般以不低于30%的建设成本（可用性服务费计费基数）参与建设期绩效考核，建设期绩效考核系数（r）与考核分数(s)对应关系在PPP合同中应作明确约定，譬如：S≥90时，r=1；90＞S≥80时，r=0.99；80＞S≥70时，r=0.98；70＞S≥60时，r=0.96；60＞S≥50时，r=0.94；S＜50时，r=0.9。假定30%的建设成本参与绩效考核时，则可用性服务费计费基数=30%建设成本×r+70%建设成本。

七、可用性服务费计算分析

（一）案例计算

浙江丽水市遂昌县新建一条二级公路，静态投资150000万元，合作期限16年（建设期4年，运营期12年），每年养护费用暂按500万元，不包括大中修。社会资本方独立成立项目公司，项目投资内部收益率设定为4.9%，三种方法比较分析（为计算简便，暂不考虑其他因素）。

方法一：等额本金法

根据条件设定投资收益率为4.9%。假定绩效考核系数达标100%，当年运营补贴支出数额足额支付。运营补贴支出数额如下表（单位：万元）：

?

方法二：等额本息法

根据条件设定投资收益率为4.9%。假定绩效考核系数达标100%，当年运营补贴支出数额足额支付。运营补贴支出数额如下表（单位：万元）：

?

方法三：财金[2015]21号文公式法

?

根据条件设定合理利润率为4.9%，折现率为4.4%（结合考虑同期遂昌县、丽水市、浙江省等地方政府收益率及财政运营补贴发生在2021年及以后的影响因素，本项目折现率采用4.4%计算。），假定绩效考核系数达标100%，当年运营补贴支出数额足额支付。运营补贴支出数额如上表（单位：万元）：

（二）结果分析

1.可用性服务费对比

通过计算得出，不同方法下可用性付费对比图：

2.对比分析

（1）采取等额本金计算方法，运营期内每年取得可用性服务费呈逐年递减，运营前期可以取得较多的投资回报，相较于等额本息法和21号文公式法可缓解投资人投资压力，能够提前收回投资，减少投资风险，但该方法可获得投资回报总额最少。

（2）采用等额本息计算方法，运营期内每年取得可用性服务费呈逐年均等，运营前期与后期是一致的，相较于等额本金法前期回报多，较于21号文公式前期回报少，该方法可获得投资回报总额居中。

（3）采用《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）计算方法，运营期前期取得运营补贴支出数额最小，投资人前期投资回报较低，运营期内每年取得可用性服务费呈逐年递增，相较于等额本金法和等额本息法投资回报慢，投资压力最大，但该方法可获得投资回报总额最高。

八、结论

不同的PPP项目有着各自行业特点，实施方案也均存在差异，投资人要结合企业实际情况，分析当地财政一般公共预算支出情况，选取对应的方法进行计算，切不可以偏概全，同时欢迎大家共同交流学习。