推动农业高质量发展面临的挑战及启示——以内蒙古阿荣旗为例

永 海，文 明，花 蕊，额尔敦乌日图

(1.内蒙古自治区社会科学院牧区发展研究所，内蒙古呼和浩特 010010；2.内蒙古自治区社会科学院经济研究所，内蒙古呼和浩特 010010)

阿荣旗地处内蒙古自治区东北部，呼伦贝尔市东南部，地理位置为122°02′30″～124°05′40″E、47°56′54″～49°19′35″N，土地总面积为13 641 km。截至2020年，耕地面积为287 533 hm，其中已确权的耕地面积为282 000 hm、占98.08%。总人口为31.98万，其中农业人口为21.94万。近年来，阿荣旗作为国家农村改革试验区、国家现代农业示范区、国家东北黑土地保护利用试点旗、国家新型职业农民培训试点旗、国家农业产业化示范基地、国家绿色食品原料标准化基地、国家农产品质量安全县、内蒙古自治区级“农村土地承包权有偿退出”试点旗等先行试点区，在农村土地流转、培育新型农业经营主体、农村剩余劳动力转移就业等农业规模化经营方面进行有益探索，全力推动农业高质量发展。关于阿荣旗农业农村相关先行研究中，土地流转与耕地轮作制度、专业合作社的成效、剩余劳动力转移就业等问题引起学术界的广泛关注，然而多数文献只对单个问题的讨论，没有系统分析影响农业高质量发展所面临的问题。因此，笔者为了解推动农业高质量发展方面的实践经验，以阿荣旗为例，基于收集资料以及进行实地调查，深入分析了农业高质量发展所面临的挑战问题，为推动当地乃至全区农业高质量发展提供启示和参考。

1 阿荣旗推动农业高质量发展的实践

阿荣旗作为国家农村改革试验区、国家现代农业示范区、国家东北黑土地保护利用试点，在土地流转、农地整治等方面进行诸多改革。借助国家东北黑土地保护利用试点，自2016年起实施耕地轮作制度，截至2021年流转耕地面积达180 000 hm，其中民间流转的面积为52 000 hm，以耕地轮作制度助推的流转面积为128 000 hm(表1)。有效推动了规模化经营、机械化耕作，不仅提高了土地经营效率，也使农民增收。尤其在农地承包经营权有偿退出方面进行试点改革，积极探索农地制度创新。截至2020年末，全旗有46户、152户人通过土地承包经营权有偿退出方式取得了耕地109 hm，使农地在经营主体之间的再承包成为可能。

表1 阿荣旗以耕地轮作制度助推土地流转概况

作为国家新型职业农民培训试点，阿荣旗依托乳业、肉业、玉米、甜菜、高粱、大豆、中草药等七大产业规模化经营，积极培育农民专业合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体。对部分有技术特点、有资金实力、有经营管理能力的种养专业大户、家庭农场、合作社和涉农企业等新型经营主体提供政策支持，解决了“有田无人种、有人无田种”和“多种不能、不种不行”的现实问题，助推农业生产良性循环。截至2021年，全旗注册农民专业合作社1 345家，纳入全国家庭农场名录系统管理的种养大户、专业大户等规模化农业经营户15 515户，间接带动农户68 631户，实现年农产品交易7.5亿元，带动农民年增收1.5亿元。

阿荣旗农村劳动力14.0万人，其中农村剩余劳动力3.2万人，是内蒙古自治区的农村剩余劳动力输出大旗。通过不断创新工作举措，提升服务效能，积极拓宽农村剩余劳动力就业渠道。既解决了部分人不想种地而导致弃耕或撂荒的问题，也拓展了剩余劳动力的稳定就业渠道，进而推进农村社会和谐稳定。例如创建经营性人力资源公司、搭建多部门联合一站式服务平台、建设创业一条街(基地)、建立覆盖148个村的旗、乡、村3级服务机制等方式。即使在新冠肺炎疫情影响下，采取专车“点对点”输送和统一分批次送站等方式，实现了每年农村剩余劳动力转移就业3.2万人，其中永久性转移就业2.0万人、季节性转移就业1.2万人。

2 推动农业高质量发展面临的挑战

当前，阿荣旗农户联合经营、整合土地的比例依然不高，承包者的耕地面积小而零散、形状不规范、位置偏僻等因素不便于导入大型农业机械，导致耕翻、播种、灌溉、喷洒农药、收割等环节作业时间较长、费用较高。据阿荣旗农牧业局的农村土地经营权确权登记数据显示，全旗已确权耕地面积282 000 hm，确权承包农户55 875户，分成391 258块承包地。即：平均每户所承包耕地面积为5.05 hm，且分在7处，每处耕地面积约0.72 hm。假设每块地为正方形，其边长为84.91 m。也就是说在各家各户经营自己承包耕地的前提下，每块农田的平均面积几乎等于一个标准足球场(105 m×68 m=0.71 hm)大小，显然不具备导入大型农业机械条件。

虽然借助耕地轮作制度一定程度上推动了耕地流转、拉动了土地规模化经营和农民增收，但是从流转方式数据看，适于土地整合的承包经营权有偿退出方式和互换方式流转面积不足17%，其余83%以上是通过转包和出租的方式流转的。转包和出租方式拿到的土地经营期限非常短(一般1～5年)，加上耕地的整合与整治投入成本高、回收慢原因，新的经营者投入大量资金进行耕地整合与整治的可能性非常小。因此大部分流转耕地仅仅依靠补贴政策难以实现集中连片的集约化、规模化经营。

目前，该旗的多数新型农业经营主体规模偏小，经济实力较弱，同类主体之间缺乏必要的再联合，参与市场竞争和抵御市场风险能力弱，带动作用不强，合作社与农民之间缺乏科学合理的利益联结机制。且在实施新型农业经营主体扶持政策中，项目资金、用电用地、税收优惠等配套政策难以落实，且缺乏内在的连续性。例如，按照耕地轮作制度试点中的“谁轮作谁受益”原则，给整合200 hm以上经营者发放2 250元/(hm·a)的补助，一定程度上促使新型经营主体通过土地流转实现了规模化经营和农民增收，也促进了新型经营主体的蓬勃发展。但这种依靠补贴[轮作补贴+农业综合补贴=3 313.8元/(hm·a)]就能收回土地流转成本费[4 500元/(hm·a)]73.64%的买卖，很容易引发寻求短期利益的外来投资者打着“新型农业”“互联网+农业”等幌子参与农业生产。如果补贴政策结束，部分投资者可能会撤出，很难预测对农业发展的影响。这将对农业生产的连续性、稳定性造成一定影响。

据阿荣旗农牧业局的统计，以耕地轮作制度助推流转耕(128 000 hm、占总流转面积的71.11%)耕地基本集中在140个新型经营主体手中(表1)。这表明更多的农业发展相关扶持政策偏向于这些农业专业大户、家庭农场、合作社和涉农企业等规模化经营者，而传统意义上的中小农户的关注度和扶持力度远远不够。

调查发现，阿荣旗“故土难离、旧业难弃”型中小农户具有以下两种特征：首先，农户耕地面积小且零散、家中有老人或重症病人需要有人照料、子女异地入学难、外出务工转移就业难或收入不稳定等原因不愿将承包地流转给新型经营主体；其次，阿荣旗仍有不少种养结合经营型的中小农户，即玉米秸秆喂牛的“以农养牧，以牧促农”循环经济模式。这部分“故土难离、旧业难弃”的农户，既有继续经营农业的意愿，又有持续推进农业发展的能力，然而各种农业补贴、基础设施建设项目等扶持政策偏向于规模化经营者的现象，挫伤了中小农户持续经营农业的积极性。

3 推动农业高质量发展的几点启示

有规划的培养和引进地理科学相关技术人才，做好规模化经营的前提工作。培养和引进熟练地理科学相关规划与管理软件(如GIS、ENVI等3S技术)、土地资源管理等相关专业的急需实用人才。为农地的“化零为整”、集约化、逐步有序推进规模化经营做好坚实的前提工作。

加快农村土地信息数字化、建立农村土地数据库，掌控耕地与承包者的信息。首先，分类、统计和归纳每块耕地的位置、面积、形状、类型、质量等耕地数据信息，实现“空间位置明确、面积准确、权属清晰”；其次，旗县级农业经营管理站相关负责人要与村委、乡镇农业经营管理站的工作人员协调沟通，掌握承包者的年龄、健康状况以及子女的营农意愿等土地承包者的动态信息，并实时更新。

建立农村土地承包者之间的“换地”机制，逐步实现农田的高标准化。首先，推进承包经营权有偿退出以及土地流转的同时，需要政府农业相关部门出面协调近邻农户之间的农地整合、整治以及互换耕地等工作，使农户的耕地集中连片、便于机械化作业；其次，在我国农村土地管理制度框架下，可借鉴国外推进农地规模化经营中的“地籍调查”“换地”机制等经验。

谨防投机者参与农业生产、发展以本土人才为主体的经营者。对新型农业经营主体进行核查、规范，注销空壳社，农业相关部门加强外地先进经验做法及管理模式的推广，为新型农业经营主体创新发展机制提供正确引导。谨防投机者参与农业生产的同时，鼓励当地种植能手、回乡青壮年农民、返乡大学生、退伍军人等以本土人才为主体的经营者务农。重点培育一批内部管理规范、联结机制紧密、辐射带动明显的农业经营者发展，为新型农业经营主体的建立及成长营造健康良好的社会环境。

推动培育新型农业经营主体相关配套扶持政策落实。以开展土地经营权入股方式发展农业产业化经营，促进中小农户与现代农业有机衔接，加快推进农业集约化、规模化经营。积极落实财税、信贷、保险、农业生产资料经营和农产品绿色通道等方面的政策，并确保其连续性。

保障有经营农业意愿、有劳动力、有继承者等有能力中小农户的权益。对于有长远经营农业意愿，且具备有经营农业的劳动力、有经营农业的继承者等条件的中小农户，保障土地承包经营权有偿退出、互换耕地、入股合作等方式合理流转的权益。鼓励他们以农地整合、整治、“换地”等方法逐步实现适度规模化经营。破解中小农户融入现代农业发展的诸多困境，促进中小农户与现代农业发展有机衔接。

鼓励发展中小农户传统的“以农养牧，以牧促农”模式。应通过加强技术指导、推广生态养殖等方法鼓励中小农户现有的种养结合、产出高效、资源节约型“以农养牧，以牧促农”模式发展，发挥中小农户在推动农业高质量发展中的积极作用。

4 结论

总之，作为连续14次被评为“全国粮食生产先进县”，阿荣旗在推动农业高质量发展中所面临的问题以及解决方案，对内蒙古自治区的农业高质量发展乃至全国的粮食安全、全面推动乡村振兴战略的顺利实施等具有深远的现实意义。

在推动农业高质量发展所需要的农地制度改革工作中，农村土地流转、培育新型农业经营主体以及农村剩余劳动力转移就业等关系到关广大农民切身利益。要以长远的眼光科学规划农地、优化新型农业经营主体的发展环境、切实保障中小农户的权益等，稳慎有序推进农地制度改革。同时，借助乡村振兴战略，需要对农村居住环境、教育、医疗、道路、水利、防灾能力等社会公共事业的不断完善与维持管理，推动农业高质量发展，全面推动乡村振兴战略的实施。