乡村振兴视角下农村一二三产业融合用地制度创新研究——以南京市高淳区为例

李世灏，张亚楠，郭莹馨

(南京市规划和自然资源局高淳分局，江苏南京211300)

在国家乡村振兴战略实施的时代背景下，推进农村一二三产业融合发展，既是主动适应经济新常态的必然要求，也是推进农业现代化的现实选择。2021年中央一号文件指出，以乡村振兴为背景加快农村产业融合体系建设。推进农村产业融合是乡村发展的关键和难点，但当前农村在产业融合用地保障方面尚存在诸多瓶颈。在分析南京市高淳区东坝镇改革试点试验的基础上，笔者提出了南京市高淳区农村一二三产业融合发展的用地保障措施及可能的制度创新，以保障农村一二三产业融合的用地需求，助推乡村振兴。

1 加强农村产业融合用地保障的意义

进入21世纪以来，我国农业发展态势良好，但是也隐藏着一些不容忽视的问题。一方面，由于主要农产品价格降低，农民收入增速放缓；另一方面，随着农业生产成本持续上升，农业竞争力连年下降。在这样的背景下，中央提出了要“促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道”，指明要实现乡村产业振兴，关键在于走好产业融合发展的道路。

在当前乡村振兴战略背景下，对于农业农村经济发展提出了新要求，迫切需要加快农业转型升级，进行资源、技术、要素的优化重组，实现产业的跨界融合。因此，农业与二三产业融合是时代发展的需要。一方面，推动农村一二三产业融合，提高农产品的加工率，把传统农业拓展到其他领域，可以提高农业的多功能性，延长产业链，有利于拓宽农民增收渠道，缩小城乡差距；另一方面，农业与二三产业融合发展可以改变整个农业生产经营方式，实现农业产业结构升级，从而增强农业竞争力，有利于农业供给侧结构性改革，构建现代农业体系。同时，通过促进一二三产业融合发展，将产业链布局在农村，使产业和利益留在农村，可以减少劳动力进城务工数量，有利于解决农村空心化、老龄化等问题。当前，农村一二三产业融合发展是实现乡村振兴战略的内在要求和重要途径，农村第一产业和第二、三产业的有序结合，可以为乡村的健康发展与基层社会治理过程中的风险防范提供有力的物质基础保障，是促进农民增收、加快农村振兴的重要举措。

土地是农村一二三产业融合发展的重要载体，健全农村一二三产业融合用地制度，可有效破解农村产业融合发展中的用地瓶颈。加强农村产业融合用地保障，可更为合理地配置农村土地资源要素，提高土地利用效率，为加快农业农村供给侧结构性改革，消除城乡之间、一二三产业之间的界限提供助力，给农业农村发展注入新的生机和活力。

2 高淳区农村产业融合发展用地现状与问题分析

高淳区农村一二三产业融合发展以新型经营主体为引领，以农业为依托来实现农业与各产业紧密联结、协调发展。截至2017年12月，高淳区全区农民合作社发展到683家，农户参合率超过80%。其中，国家级示范社4家，省级示范社13家，市级示范社22家。其他新型经营主体中，家庭农场数量急剧增长，农业龙头企业发展迅速。高淳区农村一二三产业融合发展，一方面体现在农业企业、农村合作经济组织、家庭农场等新型经营主体发展推动农村产业融合方面；另一方面体现在乡村旅游迅速发展，从事休闲旅游和生态农业的农村居民数量增多，农民纯收入增加方面。

此外，高淳区农村一二三产业融合发展还体现在多种农业生产经营方式并存互惠，除传统的种植业外，高淳区还积极发展设施蔬菜、瓜果、花卉种植，新建茶园，栽种早园竹；在水产养殖方面，除固城湖螃蟹外，还发展水草、青虾、蟹苗养殖等配套或相关水产养殖。此外，还将农业生产与服务业相结合，在成立电商物流中心的同时，引入生态养生、农业休闲等产业，让农业生产更紧贴人民实际需求，拓宽农业生产发展路径。

高淳区在推进农村一二三产业融合发展工作上已取得了一系列显著成效，但仍然存在着一些用地问题制约着其发展融合与乡村振兴。

乡镇发展用地紧张，乡村发展土地空间受限。当前高淳区乡镇发展普遍反映出村庄发展建设用地指标不足，甚至部分村庄无地发展的问题。虽然当前强调城乡协调发展，但在实际发展情况中，建设用地指标仍然向城市倾斜，甚至有城市挤占乡村发展空间的现象。此外，重点项目耕地占补平衡的任务也落在地方上。种种原因导致当前乡村发展意愿强烈，却又苦于缺少发展用地空间，难以满足当前农村一二三产业融合发展用地综合、多样化的需求。虽然目前国家有支持农村产业融合发展用地的政策，但仍存在政策落实较难的问题。

土地流转现状不利于农村产业融合发展。当前高淳区宅基地流转仅限于组内流转，且不可自行流转，因此催生了宅基地隐形市场。部分宅基地几经易手，甚至发生村民和城镇居民之间的房产交易。宅基地私下流转不仅扰乱了土地市场的正常秩序，造成“一户多宅”等现象，也加剧了土地权属混乱和产权纠纷，给调查确权和登记发证带来困难，增加了管理的难度。同时，土地承包经营权流转较为零散，制约了农业机械化水平及专业化种养程度的提高。并且部分农民依然受传统观念的影响，将土地视为生活保障，不愿轻易流转自己承包的土地。当前，农村一二三产业深度融合迫切需要解决土地流转问题，以扩大适度规模经营。

农村承包土地经营权抵押贷款试点推进进度较慢。高淳区目前采取的是类似整村流转抵押的“太仓模式”，即主要面向大农户、大项目进行承包土地经营权抵押贷款的评估与发放，但目前面临着“大农户贷不着，小农户不需要”的困境。虽然采取了一系列鼓励措施，但总体来讲，各涉及部门积极性不高，各银行发放农村承包土地经营权抵押贷款的意愿也普遍较弱。试点工作推行以来，高淳区尚未推出具体的试点暂行办法，对于农用地的评估也缺乏专业的评估机构和相对统一科学的评价标准，并且对于贷款贴息上也尚未提出优惠政策。

3 高淳区农村产业融合发展的用地制度创新研究

高淳区以东坝镇为试点，进行产业融合发展的探索。东坝镇地处苏皖交界，位于高淳区东南部，是南京市新型示范小城镇。东坝镇农业资源丰富，农业生产活跃，又有良好的山水田园环境以发展民宿等乡村旅游业，因此，可以将东坝镇作为高淳区农村一二三产业融合发展取得成果的缩影。

发展“一村一品”。东坝镇依托村庄特色资源，规划并制定实施《东坝镇“一村一品”实施方案》，打造“一村一特色”集体经济品牌，探索盘活闲置资产新路径，拓宽村民增收致富新渠道。发展“一村一品”有利于发挥资源优势、实现错位发展，有利于培育主导产业、实现规模经营，有利于培养新型农民、激发内生动力，有利于壮大集体经济，增强发展活力，是农村地区立足资源禀赋、挖掘资源优势，因地制宜发展特色产业、促进农村一二三产业融合发展的重要途径。

将试点工程建设与促进乡村振兴、推进农村一二三产业融合有机结合。东坝镇作为特色田园乡村的试点区，在工程推进之初，就制定了科学细致、具有可操作性的规划，坚持城乡融合、一体设计、多规合一、全面覆盖，以规划引领乡村发展。规划中以小茅山脚自然村、大仁凹自然村以及垄上自然村为东坝镇组团，组团编制三条垄—青山片区建设规划，积极打造特色田园乡村建设的试验田和样板区。

开展不动产权籍调查和登记发证工作。以小茅山脚试点村为例，在开展了不动产权籍调查和登记发证工作的基础上，该村将大面积的存量集体经营性建设用地和农民闲置宅基地与社会资本合作开发精品民宿，并将所得收入再投入到镇级投资公司，形成持续收益。这种因地制宜开展闲置宅基地、农村空关房、存量集体经营性建设用地的收储租赁，积极推动集体资产股权“量化到人，固化到户，户内继承，社内流转”的做法，能够有效激活市场、激活要素、激活主体。

东坝镇在农村一二三产业融合上的探索实践，完全契合近几年中央一号文件关于“拓宽农民增收渠道、构建现代农业产业体系”“推进农村产业融合发展，健全产业融合发展机制”等战略部署，试点工作产生了良好的经济和社会效益，为高淳区农村一二三产业融合的后续开展提供了借鉴。

以规划引领农村一二三产业融合发展。乡村振兴的起点，就是建立统一、协调、科学、精细的规划，以规划引领各项发展计划，统筹兼顾城乡各种发展需求。对于高淳区乡村发展用地指标不足的困境，可对农村一二三产业融合发展项目用地给予倾斜，从规划开始为农村发展用地预留规划空间，对于增减挂钩产生的建设用地指标也应向农村适当倾斜；与此同时，实行差别化、精细化、个性化的供地政策，对农村一二三产业融合发展项目等新产业新业态项目给予支持，对产能过剩行业减少批地；对于农村产业融合发展示范区以及具有引领作用的重大项目的建设用地，建立报批绿色通道，实行优先供地和审批政策，并在适当的情况下，降低新产业新业态用地成本。最后，供地后应规范用地行为，建立土地利用监管机制及农村土地节约集约利用和环境友好利用的约束机制。

集成应用国土政策促进农村一二三产业融合发展。实施乡村振兴战略，用好土地是基础，用足用好土地政策是关键。在加强国土空间规划管理相关政策研究的基础上，充分发挥规划的管控和引领作用，在符合总体规划的前提下，细化乡村土地利用空间布局规划，保障乡村未来发展用地合理需求；集成应用土地整治项目、补充耕地占补平衡项目、城乡建设用地增减挂钩项目、工矿废弃地复垦项目等支持政策，整合涉土项目相关资金，对“山水林田湖村”实施综合整治，将土地综合整治与规划设计新产业新业态相结合，在提升用地保障能力，推进农业农村现代化。

积极盘活农村闲置土地，支持和引导土地经营权有序流转。在当前高淳区部分宅基地空置导致资源浪费的背景下，除了探索宅基地自愿有偿退出机制外，更应积极盘活农村闲置土地，以出租、合作等方式盘活空闲农房、宅基地，以入股、联营、自办等方式盘活农村集体经营性建设用地。在征得农村集体经济组织同意和不改变土地性质的前提下，新型农业经营主体也可依法使用农村工矿、学校废弃用地、闲置宅基地等农村集体建设用地和四荒地，发展农村产业融合发展项目，促进农村一二三产业融合发展。

紧抓土地经营权抵押贷款试点，拓宽农村一二三产业融合发展用地融资渠道。针对当前高淳区农村承包土地经营权抵押贷款试点推进较慢的情况，第一要完善价值评估机制，应由政府部门主导培养专业资质评估人员，科学量化评估指标，建立科学评估体系；第二要健全风险分担机制，可设立与农地经营权抵押贷款相匹配的专业担保机构提供担保，加大保险支持力度，探索增设农业保险险种，缓释贷款风险；第三应完善信用体系建设，要加快推进征信系统建设及配套信息电子化数据库建设，逐步建立数据库共享机制；第四应加大财政支持力度，健全风险补偿基金运行机制，建立专门的贷款损失保障或补偿机制，加大财税支持力度，对农地经营权抵押贷款业务在税收方面给予优惠，减轻农户生产经营的成本。

4 结语

促进农村一二三产业融合发展对于乡村振兴战略的实施意义重大。通过研究南京市高淳区农村产业融合发展现状，提出了乡村发展用地空间制约、政策落实困难、土地流转受限和融资渠道不畅等问题，针对性地从规划引领产业融合发展、集成应用国土政策、支持和引导土地有序流转以及拓宽土地融资渠道等方面提出了高淳区农村一二三产业融合发展的用地保障措施，这对于南京市高淳区推进农村产业融合发展具有借鉴意义。进一步的研究应在国土空间规划实施的背景下，针对当前产业融合发展用地的特点和问题，在充分尊重农民意愿的基础上，推进一二三产业融合用地制度创新，推动实现乡村振兴。