新型农业经营主体培育对策研究——基于浙江宁波的探索

王 凯，毛杭军，徐志豪，李佳丹，詹 柴

(1.宁波市农业科学研究院所，浙江宁波 315040；2.宁波市奉化区农业技术服务总站，浙江宁波 315500)

“十四五”时期乃至今后比较长的一段时间内，实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化都是我国农业农村发展的重要手段和目标。新型农业经营主体作为我国现代农业发展、经营的主体，培育的效果直接关系到农业农村发展的全局。从全国层面看，各地新型农业经营主体发展水平普遍不高，距离我国农业农村现代化的要求还有较大差距。家庭农场是新型农业经营主体的重要组成部分，而宁波培育家庭农场的做法被列为全国“五大模式”之一，宁波整体上培育新型农业经营主体取得了突出成效，为此，笔者从新型农业经营主体的理论内涵出发，结合现状，找出关键问题和制约，把宁波的探索作为重要经验，为全国新型农业经营主体的培育建言献策。

1 新型农业经营主体理论内涵

概念提出。直接或间接从事农产品生产、经营活动的单位是农业经营主体，而生产经营活动往往包括生产、加工、储运、销售和服务等方面的内容。1978年开始，我国农村确立了以家庭联产承包责任制为主的土地制度，直至今日，农村土地的承包户一直是我国农业的基本经营主体，并得到了包括宪法在内的法律保证，成为我国农业和农村政策的基石。

然而，农村改革以来,不仅有关农业经营主体的争论一直持续, 而且，随着我国农村经济结构调整、劳动力转移，以及工业化和城市化快速发展，一方面，我国农业面临着“谁来种地”“如何种地”的问题；另一方面，农户群体逐渐分化，不仅新形态不断出现，而且功能不断强大，地位不断提高，我国农业经营主体构成已经开始由农户主导格局向包括农户、农业专业(种植与养殖等)大户、家庭农场、农业企业、农民专业合作组织以及社区性或行业性的农业服务组织等多类型经营主体并存格局转变。这一过程中，“新型农业经营主体”的概念作为客观现实在人们观念上的反映，逐步形成，并在越来越多的理论、政策研究和实践应用中受到的重视，不断被理论化和概念化。事实上，2012年以前，“新型农业经营主体”一词只是作为区别于家庭经营农户的概念出现在部分理论和政策研究文献中，但并没有进行规范性的科学界定，有关概念定义至多是仅仅列举了所包括的主要类型。2012年《浙江省人民政府办公厅关于大力培育新型农业经营主体的意见》(浙政办发〔2012〕73号)第一次将“新型农业经营主体”写入了政府文件，并做了明确定义和提出了具体目标、思路和任务。2012年底，“培育新型农业经营主体”的要求在中央农村工作会议上被正式提出。

概念界定。基于上述背景分析可以发现，提出新型农业经营主体存在下面的3个基本事实：一是我国农业的基本经营制度是家庭联产承包责任制，但这种模式存在规模化经营程度比较低、要素利用效率不高等缺陷；二是基于构建新型农业经营体系、实现农业现代化的现实需要；三是基于随着工业化、城镇化进程加快和农村劳动力大量转移，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体应运而生，与传统承包农户共同构成现代农业经营体系的客观事实。理论层面上，新型农业经营主体规模应当相对较大、装备水平应当较高、生产经营能力应当较强、生产效益应当较好，可以是具体的农业生产经营单位、也可以是提供生产经营服务的社会化组织。在现实中，它是一个始终处于不断变化和发展之中的概念，不同时空具有不同形态结构，但不论形态如何，适度规模、专业化生产、集约化经营、市场化运作是基本特征。当前，新型农业经营主体主要包括农业专业大户、家庭农场、农民专业合作社、龙头企业和经营性农业服务组织。

基本目标。新型农业经营主体的基本目标在于促进农业要素投入，提升农业经营管理水平，推动农业规模经营，提高劳动生产率、土地产出率和农产品商品化程度，做到既要不断增加农产品供给，又要不断提高农民收入；既要不断提高自身水平，包括生产装备、设施、技术、经营管理等方面，又要注重适度规模经营，不断提高劳动生产率、土地产出率。

基本功能。首先，通过对农业生产提供前中后全链条的服务，新型农业经营主体与传统农户相比，农业生产的组织化程度、专业化程度、集约化水平都更高，可以说是巩固和完善了农业基本经营制度。可以说，培育壮大新型农业经营主体是对我国以家庭承包经营为基础统分结合双层经营体制的完善。

其次，就专业大户和家庭农场这类主体而言，不仅发挥着农业生产的功能，更重要的是能够对小农户起到带动和示范作用。对于农业龙头企业和农民专业合作社而言，具备先进的管理理念、生产技术，这些要素注入农业生产中，会加速现代农业产业体系的完善，提高农业的市场竞争力和抗风险能力。因此，从产业发展层面看，新型农业经营主体是构建现代农业产业体系的依靠力量。

事实上，近年来，通过引导工商企业投资农业、农技人员参与农业产业化经营、农村能人领办农业龙头企业或专业合作组织等方式，不仅在农业区域化、特色化发展中，催生了一批规模经营主体；在农产品加工、流通业发展中，壮大了一批农业龙头企业；在农业市场化发展中，加快了农业规模化进程，提高了农业市场化、产业化和组织化程度。

2 宁波新型农业经营主体的发展状况

培育新型农业经营体系是党的十九大和近年来中央一号文件的具体要求，更是我国现代农业发展的必然选择。宁波作为我国长三角南翼经济中心和东南沿海重要的港口城市和副省级计划单列城市，改革开放以来，经济社会发展始终走在全国前列，现代农业具有坚实基础、独特优势和鲜明特色，2020年宁波农村居民人均可支配收入达到39 132元，是全国的2.28倍、全省的1.23倍，居全国15个副省级城市首位、省内城市第2位。但宁波耕地保有面积仅20万hm左右，人均耕地只有0.036 7 hm，宁波现代农业建设的资源禀赋约束，对新型农业经济主体培育提出了更高和更迫切要求。

宁波着力农业转型升级和新型农业经营体系构建，以培育农业龙头企业、专业合作社、家庭农场、种养大户和新型职业农民为抓手，依靠体制机制创新和政策、资金支持，不断提高农地流转率和规模经营率，破解了农业“小生产与大市场”“小规模与大发展”的矛盾，促进了农业增效和农民增收，基本形成以企业为龙头、合作社为骨干、家庭农场为补充、新型农民为基础的多元化新型农业经营主体结构，基本实现了农业经营主体构成从家庭经营农户主导的单一结构向包括家庭经营农户、农业专业(种植与养殖等)大户、家庭农场、农业企业、农民专业合作组织以及社区性或行业性的农业服务组织等多类型经营主体并存格局转变。

围绕农业转型升级和构建新型农业经营体系，多措并举推进多元化发展。

(1)以农产品加工和流通业为载体，选择经济实力厚，产业关联大，辐射能力强的农业龙头企业，以品牌建设为抓手，以技术改造为支撑，着力扶大扶强，发挥辐射带动作用。截至2019年底，市级以上农业龙头企业294家(其中国家级10家、省级42家)，其中生产加工型254家、市场流通型12家、服务组织型20家、产业融合型8家；市级以上农业龙头企业总资产459亿元，同比增长13.94%，三品一标认证数量197个，直接或间接带动市内外农户数192万户。

(2)以特色产品和优势产业为纽带，选择区位好、专业性强，组织化程度高的农民专业合作社，以制度建设为抓手，以科学管理为支撑，着力机制创新，发挥组织带动作用。截至2019年底，宁波市已有农民专业合作社2 565家，入股社员4.18万户，实现经营收入38.7亿元，平均每家合作社入股会员16.3户、经营收入150.9万元，部、省、市级示范社分别达到31家、65家和154家。

(3)以区域优势和农地流转为依托，选择生产基础条件好，经营规模大、能力强的专业大户，以法人化为抓手，以市场化为支撑，着力家庭农场建设，发挥示范带动作用。20世纪80年代中后期，一批种粮大户通过流转土地开展适度规模经营，宁波家庭农场雏形开始出现。20世纪90年代后期，涌现出一大批从事果蔬、畜禽、水产等生产经营的大户，2001年慈溪市周巷建鸿果蔬农场成为第一家家庭农场诞生，近年来发展速度不断加快，经工商注册登记的家庭农场总数5 196家，土地经营面积3.853万hm，年销售农产品总值33.9亿元，平均每家7.4 hm、65万元，省、市级家庭农场分别达到161家和301家。

(4)以政策引导和财政支持为基础，选择有志有为农民和专业对口高校毕业生，以技能培训为抓手，以绿色证书为标志，提升传统农民，培育职业农民。通过制定《宁波市乡村振兴人才发展规划2019—2022年》《宁波市高素质农民培训工作方案》，建立健全以农民学院、农民学校、农广校为主体，其他高校、职业技术学校以及乡镇(街道)成校等为补充的全市农民教育培训平台，共培训农业农村高素质农民1 411人、完成中高级新型职业农民培训1 686人，为培育一支市场意识强、专业技术高、经营管理能力好的职业农民打下了坚实的基础。

着力新型农业经营主体发展环境和体制机制创新，采取综合措施，不断增强新型农业经营主体活力。

(1)完善土地流转机制，推进适度规模经营，为不断增强新型农业经营主体活力创造制度条件。市财政统筹中央资金，按照375元/hm的标准，依据实测面积，对区县(市)进行经费补助。各区县(市)和乡镇也积极落实确权工作经费，兜底保障，确保不增加农民和村级负担。到2018年6月底，全市农村承包土地经营权流转面积达到10.107万hm，占农户家庭承包面积的69.3%；耕地规模经营面积达到10.647万hm，占耕地总面积的69.2%。全市农村承包土地经营权流转面积达到10.107万hm，占农户家庭承包面积的69.3%；耕地规模经营面积达到10.647万hm，占耕地总面积的69.2%。

(2)完善产业化经营机制，大力实施绿色都市农业示范区“152211”工程。以推进农业供给侧结构性改革为主线，聚力建设一批融生产、生活和生态于一体的绿色都市农业示范区，累计创建15个省级及以上现代农业园区，20个特色农业强镇，20条示范性农业全产业链，100个多彩农业美丽田园示范基地、现代农业庄园及一批田园综合体。

(3)完善科技强农机制，推广科技成果转化应用快捷模式，为增强新型农业经营主体活力提供科技支撑。2011年开始推广“专家组科技团队+试验示范基地+科技示范户+辐射带动户”的农业科技成果转化机制。农业主导产业设置了首席专家，全面落实责任农技制度，并组建了蔬菜瓜果、畜牧生产、重大动物疫病防控、农产品质量安全等科技创新团队，深入企业、农场、田头、地头为企业和农户服务。

着力组织保障、政策保障、设施保障和技术保障，创新体制机制，不断改进新型农业经营主体发展环境。

(1)着力组织保障。首先，市委、市政府坚持把“扶持新型农业经营主体就是扶持农业、扶持农民、扶持农业经济发展”的理念贯穿到发展现代农业的全过程，新型农业经营主体培育被列入工作日程和绩效考核范畴。其次，深入开展“干部进村入户一线破解难题”活动，推行领导联企业包项目，机关干部、农技、农机人员联企业、联基地、联大户等组织方式。

(2)强化政策保障。首先，市委、市政府及其相关部门先后出台了一系列政策文件，加大了社会化服务组织和现代农民培育力度，加快了农业社会化服务体系建设步伐。再次，不断创新金融支持政策，积极开展农户与集体共有产权抵押贷款，大力推进全面推进农业政策性保险。2019年全年参保农户8.5万户(次)，农险赔款3亿元，简单赔付率为116%。

(3)强化设施保障。农业设施是影响新型农业经营主体发展的重要原因。近年来，通过大力开展以“两区”建设、耕地质量提升、物质装备为主的农业基础建设，为主体发展提供设施保障。2019年共安排中央和市级农业发展专项资金14.6亿元，其中涉及经营主体培育扶持及各类补贴资金3.32亿元。

3 宁波新型农业经营主体发展不足及障碍

结构功能单一，规范化运行及盈利能力不强。一些农民专业合作社还没有建立起完善的管理制度，随意性管理经常出现；一些农业龙头企业不注重共建共享，与小农户的利益联结机制不畅通。一部分是名存实亡的“空壳社”，有些是企业为套取财政补贴的“挂牌社”或“翻牌社”，或是缺乏农产品定价 “话语权”，或是定价“话语权”掌握在牵头办社的政府部门和龙头企业手中，缺少有效合理的利润返还机制，农民受益极其有限，不少新型农业经营主体资产规模小，担保抵押能力有限，商业银行提供金融服务的主动性不高，融资难问题比较突出，赢利能力较弱，示范带动能力不强。

产业化、组织化程度较低，经营人才匮乏。首先，农业产业化经营覆盖面还不全。龙头企业经营规模还不够大,经济实力不够强。一些工商企业长期大面积租种农户耕地,较少与农户发生经济联系,推动农业产业化发展不足，甚至借产业化之名,从事非农产业。分散的农户经营规模小,农户兼业化倾向明显,劳动生产率低下，面对竞争激烈的市场,缺乏做大做强、增效致富的内生动力。其次，利益机制不够完善。不少龙头企业、农业合作社与农户没有结成利益共享、风险共担的关系,因而不能形成长久的、互惠互利的合作关系。再次，农业社会化服务体系不够健全。农业产业化服务不少尚处于“服务体系不健全,服务力度不到位,服务效果不明显”的状态。最后，人力资源短缺，人才严重缺乏，大专及以上学历人才从事农业生产经营活动的意愿不强。

土地管理制度不完善。客观上，农业生产性建设用地亩均产生的税收远远小于其他产业，在现实中，因建设用地指标紧张等多种因素，往往导致农业经营主体的用地需求难以得到满足。此外，虽然当前承包地、宅基地“三权分置”改革在有序推进，但总体上，经营主体获得抵押贷款的便利度还很低，获得融资的能力不高。

城乡分割体制未打破。近年来，户籍管理制度和城镇教育、医疗、养老、住房等社会保障制度改革不断深化，但农民进城落户门槛较高，再加上生活成本较高，大部分进城务工农民难以在城市落户。导致部分地区的农民不愿意流转土地，有些地方甚至抛荒或者仅小规模种植一些农作物，对适度规模经营有负面影响。

财政资金投入缺口大。宁波大多数财政支持政策主要用于民生事业、农村基础设施建设和重点新型经营主体的支持，对于大部分综合实力不强、还处在成长期的经营主体，更加需要资金的补助、项目的扶持，但这部分需求还没有得到很好的满足。此外，有些支农政策的宣传力度不够，很多主体不知道当前有哪些政策、能够得到什么样的帮助，政策实施的有效性也缺乏科学的评估。

4 对策建议

宁波创建家庭农场的做法被列为全国“五大”典型模式之一，从宁波的经验来看，与其他新型农业经营主体相比，家庭农场往往能够在投入、回报之间找到很好的平衡点，成为能够有效开展适度规模经营的代表。宁波家庭农场之所以发展得好，并不是一蹴而就的，而是经历了长期的积累，再加上政策的支持，触发家庭农场成为优秀代表。从全国层面看，农业生产所需要的路沟渠等基础设施还不够完善，地区之间不平衡问题突出，部分地区高标准农田的比例还很低，农业生产可能在收种环节实施了机械化，但因水利不便，在一些譬如灌溉用水等环节仍然需要耗费大量的劳动力。此外，资金要素、人才资源、生产服务、改革创新等方面的也存在类似的情况。从宁波市实践看，要培育发展好新型农业经营主体，就要为其发展创造良好的条件，需要为优质生产要素的投入畅通渠道。

新型农业经营主体与传统的农业经营主体相比，主要就在于一个“新”字。“新”就要求要有新配套制度、新扶持政策，最重要的是要看培育新型农业经营主体的目标是什么，不能像扶持传统经营主体一样，更多地要注重农业现代化的要求，也就是说培育新型农业经营主体，最重要的是合理化地将最优资源投入到农业中，实现生产的集约、高效，推进农业高质量发展，避免所出台的扶持政策过于泛化。从宁波的经验看，要坚持“一不、三化、六个一”， “一不”即不允许耕地非农化、粮功区非粮化；“三化”即专业化、标准化、生态化生产；“六个一”即一张工商执照、一处管理用房、一本农事操作记录、一份委托流转合同、一个农产品质量安全承诺及培育一个品牌。

当前，我国农业生产普遍存在“谁来种地”之忧。宁波非常注重新型职业农民的培育，近年来吸引了一大批大学生、年轻劳动力成为新型主体。从全国来看，也应当把培育新型职业农民作为重要突破口。从培养方式上，打造一个全国性的、区域性的农民学校十分必要，宁波市奉化区滕头村的乡村振兴学院已经输出了不少农业专业人才，是很好的案例；对于一些农业龙头企业、农民专业合作社等新型农业经营主体，本身就可以成为培育新型职业农民的主体，而且教学更注重理论和实践的结合，建议在全国层面倡导、支持开展新型农业经营主体联合培育新型职业农民的行动。另外，还需要进一步加强改革创新，包括新型职业农民的职称制度、农业劳动者的社会保障制度、贷款融资等，新型职业农民有什么困扰就应当配套出台、实施什么样的针对性扶持政策，为农业注入新鲜血液。

新型农业经营主体要发展，首先面临的就是流转土地问题，而土地流转率的高低，最重要的还是取决于农民的流转意愿。从全国层面看，经济越发达的地区，土地流转率越高。土地承包经营权是农民最大的权益，只有聚焦最大程度地发挥农民土地承包经营权的效益，才能充分保障农民的收入，才能推进适度规模经营，才能更好地维护农民的利益。对于宁波，之所以能有较高的土地流转率，主要还是做到了能够从农民的根本利益出发，实现利益共享机制。下一步，建议重点围绕建立科学高效的小农户利益联结机制做文章，支持发展订单农业，支持农民以土地入股的形势与新型农业经营主体签订合同，帮助小农户实现“保底+分红”的收益；有劳动能力的小农户可以在家门口选择为农业龙头企业等新型主体务工，并逐步形成共建共享、风险共担的机制。