对新疆农村人居环境整治工作的思考

凌一波，王 婷，王 莹，孟旭疆

(1.新疆维吾尔自治区农村能源工作站，新疆乌鲁木齐 830049；2.新疆农业规划研究院，新疆乌鲁木齐 830049;3.新疆农业信息中心，新疆乌鲁木齐 830049)

十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。城乡区域发展不平衡，农村发展不充分是社会主要矛盾的重要表现形式，实施乡村振兴战略是解决好这个矛盾的必然路径选择。已有学者指出，实施乡村振兴战略是对重农业轻乡村的矫正，而农村人居环境的好坏则是农村人民辛福感最直接的体现，改善农村人居环境是实现乡村振兴的基础。近日，笔者参与了新疆农村人居环境整治相关工作，产生一些思考认识，现分析找出新疆农村人居环境整治工作的不足，提出相应对策，尝试探索下一步工作方向。

1 新疆开展农村人居环境整治工作的背景与意义

习近平在中央第三次新疆工作座谈会上强调：“做好新疆工作，要完整准确贯彻新时代党的治疆方略，牢牢扭住新疆工作总目标，依法治疆、团结稳疆、文化润疆、富民兴疆、长期建疆，以推进治理体系和治理能力现代化为保障，多谋长远之策，多行固本之举，努力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的新时代中国特色社会主义新疆。”新疆问题错综复杂，具有深刻的社会历史文化根源，特殊背景决定了新疆农村工作的重要性、紧迫性，新疆确保社会稳定和长治久安，如期实现全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，推动农村人居环境整治是改善民生、争取人心的工作重要着力点。

改革开放以来，新疆社会经济快速发展，截止2018年，新疆常住人口为2 486.76万人，城镇化率已达50.91%。然而，全区非城镇常住人口仍有1 220.75万人，且城镇化是一个漫长的过程，在未来相当长的一段时间内，新疆还将保持庞大的传统农村和农民群体，这部分人群面临贫困，会产生一系列社会问题隐患，这是不可回避的问题。

新疆农业农村发展不平衡不充分的特征还比较明显，基础弱、底子薄、发展滞后的问题依然突出，尤其是农村人居环境问题颇多，直间接导致了疾病、贫困、生态环境恶化等一系列问题。党的十九大报告强调，要永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。新疆农村人居环境现状与农牧民群众对美好生活向往的期盼不相符，急需用实际行动解决突出问题。

2 农村人居环境整治工作开展现状

新疆出台了《自治区农村人居环境整治三年行动实施方案》，14个地州全部印发了当地实施方案，明确了工作目标和重点任务。各地在推进过程中，始终重视方案引领指导，确保各项工作有序有效开展，如乌鲁木齐市编制了《农村人居环境整治及基础设施建设技术导则》(试行)《农村生活垃圾专项治理工作实施方案》，喀什地区下发了《关于切实加强自建房、临时用房、农业设施等安全管理的紧急通知》等。

新疆成立了农村人居环境整治工作推进协调小组，下设办公室在农业农村厅，各地参照自治区，均已确定了牵头部门，明确了职责分工。巴州、阿勒泰地区、哈密市等地通过将农村人居环境整治工作列入年底综合考核内容、签订责任状、开展专项执法检查、建立奖评机制等方式，将工作层层分解，建立了一级抓一级、层层抓落实的工作机制。

昌吉州、哈密市、阿勒泰、塔城、克拉玛依等地打造了一批农村改厕、垃圾污水整治试点，通过样板村和示范户的典型示范作用和辐射带动能力，有效推动各地农村人居环境整治工作。巴州等地采取广播电视、报刊、发放宣传单等方式，大力宣传农村人居环境整治各项工作的重要性，营造了全社会关注的良好氛围，有效推动了垃圾分类及减资源化利用等工作的开展。

3 现阶段农村人居环境整治工作存在问题

长期以来受城乡二元制影响，我国污染防治存在“重工业轻农业、重城市轻农村”的现象，一直以来都将垃圾污染防治的重点放在城市，还没有一部针对农村人居环境污染防治专门法律，且《中华人民共和国环境法》《环境保护法》等现有法规不能将农业生产、农民生活、农村生态等问题有机结合，不能满足农业农村发展新形势的要求。新疆生态脆弱，经济发展需求与生态环境保护之间矛盾突出，特别是在农村地区过度垦荒、用水问题突出，生态可持续性难以保障，并存在城市污染向农村转移的情况。新疆针对畜禽养殖、生活垃圾、生活污水等农村污染防治法律体系表现出：职责不明确、规定不到位、操作性不强、地州层面立法缺失，部分规定实施细则有待进一步落实等特征。

农村人居环境整治主要涉及垃圾污水治理、农村改厕、村容村貌提升、道路硬化等领域，牵扯住建、环保、交通、卫生等多个领域，推动相关工有序开展，必须打破由上至下“条条专政”的权责结构，实现从“碎片化”到“跨部门协作”的转变。目前，新疆14个地州均成立了专门推进机构，完成地级实施方案编制工作，但部分县市成立推进协调小组、编制实施方案滞后，部分乡镇还存在环境整治管理体制机制不健全或有制度不落实等现象。

全疆各地农村粪污、生活垃圾、污水处置、道路硬化等覆盖率低、处理能力弱、统筹规划不到位、处理方式不规范等现象突出。农村卫生厕所约163.65万户，普及率仅约50%，对于经济条件较好的地区，大部分农村采用双瓮式、三格式等模式对粪污简易收集处理，但各模式在极寒、干旱等不同环境的建设标准及适宜性还需进一步探索；对于经济条件一般的地区，多用“渗坑”等简易方式排污，存在一定的环境隐患。偏远村庄的垃圾收运设施匮乏，进行生活垃圾简单分类减量处理的行政村仅占23%。全区仅约19%的农户拥有污水处理设施，仍有约163.8万农民使用水质安全未达标的水。全区农村交通情况为村道覆盖51%、县道25%、省道5%、国道19%，尚有29 440 km的行政村内道路没有硬化，交通短板急待补齐。

新疆农村人口分散，单村人口规模低于1 000人行政村占比52.54%，集中处置成本高，大多数地区尚未形成农村生活污水、垃圾处理市场化运行制度。全农村生活垃圾和污水处理设施缺少运转费用保障，且以上方面均具有体现“村民主体”不强的特征，农村人居环境整治是一种典型的“集体行动”，具有很强的“非排他性”，即使村民不付出任何成本也能享受环境治理带来的好处，“搭便车”的思维极易产生。

地州工作机制手段有限，自筹资金能力弱，农村道路、垃圾治理、卫生厕所、污水管网等的建设维护存在较大资金缺口。目前主要除政府投入外，还没有真正形成市场资本、民间资本参与，且一些地、县无力提供专项经费，多元化、多形式的共建机制还未形成。目前，国家和自治区资金主要支持农村环境综合整治、农村生活垃圾治理、乡村绿化建设、美丽乡村建设试点等，资金支持以“村内户外”为主，投入较为分散、覆盖面不广，特别是在农村改厕方面缺乏项目支持，目前仅918个村庄安排“以奖促治”，相对于全区8 770个行政村来说，资金覆盖仍显不足。

现有专项规划与农村人居环境整治新要求衔接性差，有的村镇规划编制早，不能适应性新的工作要求，在前瞻性、连贯性、集中连片性、发挥资金效益性等方面缺乏长远统筹考虑；新疆地域跨度大、气候特征差异大，厕所粪污、生活污水处理所需要的技术模式地域特征差异非常明显，且相较于城市，农村污水的进水水质、变化规律、处理设施规模、都存在较大差异，而新疆农村人居环境整治相关工作现处起步阶段，相关技术标准体系尚不健全，缺乏典型样板示范，地州层面工作开展缺乏科学依据，如一些企业厂家先入为主，推广建设的技术模式是否具有地区适宜性还有待商榷。

部分基层干部对农村人居环境整治新要求理解不深刻，宣传引导工作不到位，工作氛围不浓厚，影响了工作的推进力度。与农村物质文明建设快速发展所不相符的是，农牧民参与农村人居环境整治主动性不高，内生动力不足。在实地走访中发现，一些地区还存在较为严重的生产生活陋习，“睡觉不上床、吃饭不上桌、如厕不进房”等现象普遍存在。

4 进一步推进农村人居环境整治工作的建议

农村人居环境保护立法是农业农村环境保护立法工作的重点，也是重要切入点，此项工作的落实将有效推动农业生产、农民生活、农村生态“三生”水平同步提高。在立法过程中要充分考虑农村环境污染防治相较城镇污染防治的特殊性，积极探索符合新疆农村实际的立法规划、环境监管制度、环境纠纷救济制度等，推动农村人居环境保护工作有章可循，有法可依。

尽快建立区、地、县3级评估考评工作机制，将农村人居环境整治纳入各相关单位年度绩效考评范围，定期调度各地任务落实情况，全面压严压实责任。健全自治区和各地州的上下联动机制，及时掌握和沟通各地州农村人居环境整治有关情况，确保自治区及时掌握工作中的新情况、新问题，以便进一步强化统筹，整合资源，形成合力。

村庄规划修编完善要适时征询村民意见，注重规划的针对性，使得规划更接地气，更易落地。地州层面做好调查论证，结合区域实际，科学合理地确定重点任务、整治标准，明确综合整治的路线图、时间表，充分发挥专项规划在建设实践中的指导作用。自治区农村人居环境整治各相关部门，结合职责分工，针对全疆不同地区典型自然气候特征、经济承受能力、人文社会因素等，就农村改厕、垃圾治理、污水治理等主攻方向，开展调查研究、论证评价等，形成专项工作实施意见，加快出台相应规范标准，加快组装配套完善已有成熟技术。强化相关技术方案整合，大力推广已有成熟技术。同时，研发出一批区域适应性强、简单实用的新技术新产品。在南疆、北疆、东疆等不同区域选择不同类型情况、不同基础条件的县市开展试点。在选定的试点县市选择城郊、远郊、和偏远乡镇中的乡镇附近村和偏远村，通过试点建设，探索形成适合不同类型、区域的农村人居环境整治标准、政策、措施和方法，形成农区、牧区，城郊、远郊等不同类型区域改厕、垃圾污水治理和村容村貌整治的可复制、易推广的经验和做法，在全疆范围逐步进行复制推广。

加大宣传教育力度，不断提高村民自我服务、自我管理、自我约束的意识，全面营造“政府主导、村民参与”的良好氛围。通过协商对话等途径，将农村人居环境管护相关工作列入村规民约，让村民切实参与到环境治理之中。一些条件好的地区可试点村民付费制度，通过协商、制度等方式向村民收缴垃圾、污水处理等费用，让村民认可并深度参与农村人居环境整治过程，增强其主人翁责任感。采取政府购买服务等多种扶持措施，培育发展各种形式的农村垃圾污水等处理市场主体。

厘清现有农村人居环境整治相关资金来源渠道与结构，全面摸清底数，地州层面根据各专项规划，充分考虑农村人居环境整治所需设施建设、运营管护等各种要素，对辖域内农村人居环境整治所需要的资金规模进行科学、精准核算，根据资金需求规模，在自治区层面再统筹具体投入方案。鼓励社会团体、企业和个人等其他形势资金积极参与到农村人居环境整治之中，建立“政府投入为主，村民支持为辅，积极争取社会支持”的多元化投资机制。