石渠县国家生态文明建设示范县创建SWOT分析及对策建议

张 鲜，杨丽霞，马飞文

(四川大学工程设计研究院有限公司，成都 610042)

前 言

党的十八大吹响了生态文明建设的嘹亮号角，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局谋划推进。党的十九大指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，并提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。2018年全国生态环境保护大会全面阐述了习近平生态文明思想，强调生态环境为人类生存和发展的根基。

近年来，四川省深刻把握新时代治蜀兴川的生态重任，积极开展生态文明建设试点示范，已先后建成14个国家生态文明建设示范市县。随着甘孜州国家生态文明示范州创建工作的启动，石渠县积极开展生态文明示范县创建。本文结合2019年生态环境部印发的《国家生态文明建设示范市县建设指标》[1]，采用美国学者于20世纪80年代初提出的一种战略分析方法[2]——SWOT分析，对石渠县生态文明建设现状进行初步研判，明确了石渠县生态文明示范县创建的优势(Strengths)与劣势(Weaknesses)、机遇(Opportunities)与挑战(Threats)，提出创建策略及建议，为以石渠县为代表的川西北青藏高原地区创建国家生态文明示范县提供参考。

1 石渠县概况

石渠县位于四川省甘孜藏族自治州西北边陲，地处青藏高原东南缘北段，川、青、藏三省区交汇处，东接色达、甘孜县，南靠德格县，西连青海省玉树县，西南隔金沙江与西藏江达县相望，北与青海省称多、玛多、达日三县毗邻，地理坐标为北纬32°19′28″至34°20′40″、东经97°20′00″至99°15′28″之间。石渠县幅员面积2.238 05万km2，下辖7镇14乡1国营牧场，2019年常住人口10.210 4万人，有藏、汉、彝、回、羌等民族，其藏族人口占总人口数的98.87%。畜牧业为石渠县的基础产业，2019年石渠县地区生产总值完成17.751 1亿元，财政总收入完成7 124万元，城镇居民人均可支配收入完成38 126元，农村居民可支配收入完成11 810元[3]。

石渠境内平均海拔4 526.9m，全境由西北向东南倾斜，呈高原宽谷剥蚀地貌，地势由东南向西北逐渐增高，基面高差620m。石渠县属大陆性季风高原型气候，全年冬长夏短，气温低，日照强烈，昼夜温差大，气候干燥，风大少雨，年平均气温-1.6℃，极端最低气温-46℃，无绝无霜期。常年日照时数为2 410～2 530h，日照百分率达55%～57%，年均降水量569.6mm[4]。境内河流水系呈树枝状展布，水资源十分丰富，其中雅砻江水系流域面积最大，达19 326km2，金沙江水系流域面积2 240 km2，黄河支流查曲河水系流域面积3 375 km2。

石渠县植被类型以草甸、灌丛为主，在特定的地貌和水热条件下则有高山针叶林、流石滩植被和沼泽植被分布[5]，森林植被类型以亚高山暗针叶林带为主[6]，2019年林草覆盖率76.82%。境内有野生药用植物达262种，有维管植物72科185属500余种，其中国家Ⅰ、Ⅱ级重点保护植物6种，我国特有种36种；有国家一级重点保护动物20种，二级重点保护动物28种，珍贵稀有动物12种，珍禽8种[5]。石渠县拥有我国独特的青藏高原高寒湿地，它是以淡水草本沼泽湿地类型为主的高寒湿地，是分布海拔最高的湿地之一，是湖泊众多、密度最大的湿地之一[7]，湿地总面积472 267 hm2[4]。县域内有四川长沙贡玛国家级自然保护区(6 698.00 km2)、洛须白唇鹿省级自然保护区(1 553.50 km2)以及省级湿地公园4处(共计162.81 km2)。

2 生态文明示范县创建SWOT分析

2.1 优势(Strengths)分析

2.1.1 生态地位独特

石渠县是川西北生态安全屏障区的组成部分，属于限制开发的国家层面的重点生态功能区，是国家青藏高原生态屏障和长江、黄河上游生态屏障的重要组成部分，国家重要的水源涵养、水土保持与生物多样性保护区域，在国家生态安全中具有重要的战略地位[8]。

2.1.2 生态环境本底优良

石渠县多年生态环境状况指数(Ecological Index)始终保持为良，环境空气质量长期保持在优良水平，地表水省控断面及集中式饮用水源地水质长期保持在优良水平，县域内无大型污染性工矿企业，生态环境本底优良。

2.1.3 资源禀赋独具魅力

石渠县的草地资源占县域总面积85%左右，是四川省最大的牧业县，拥有丰富的水能、太阳能、风能、地热能源、矿产、泥炭等自然资源；同时拥有以“世界最美湿地、千年唐蕃古道、石刻艺术王国、吉祥太阳部落”四张名片为代表的高寒特色旅游资源；还有丰富的秦艽、羌活、贝母、虫草、大黄等木本药材类资源与菌类、枸杞、人参果等森林食品类资源，其资源禀赋独具魅力。

2.1.4 生态文明建设基础已奠定

“十二五”期间，石渠县已颁布实施《石渠县生态县建设规划》，洛须镇龙溪卡村等生态新村创建为州级生态村。石渠生态保护与建设工作纳入了《川西藏区生态保护与建设规划(2013-2020年)》，投资5.2亿元，完成退耕还林(草)313 333.33hm2、人工造林33.33 hm2、封山育林333.33 hm2、森林抚育1 266.67 hm2、防沙治沙8 000 hm2、湿地恢复2 333.33 hm2、草原节水灌溉2 033.33 hm2、鼠虫害治理3 366.67 hm2。近年来，石渠县政府相关部门积极开展各类生态治理、城乡环境综合治理、农村环境综合整治并且初见成效，这为生态文明建设奠定了良好基础。

2.2 劣势(Weaknesses)分析

2.2.1 生态环境脆弱

石渠县处于川西北丘状高原山地，气候寒冷，地质构造活动强烈，是典型的生态环境脆弱地区。石渠县气候条件恶劣，干旱、雪灾、地震等自然灾害较突出，同时由于地貌类型多样、地势高亢，受到众多河流的切割，地表比较破碎，高山众多，风化冻融作用强烈，在金沙江流域与雅砻江流域一带崩滑、崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害频发，水土流失严重。水利普查数据显示，2017年石渠县水土流失面积为14 791.63km2，其中水力侵蚀面积1 931.00km2，冻融侵蚀面积12 860.63km2，水力侵蚀主要分布在金沙江和雅砻江流域河谷及其周边区域，冻融侵蚀主要分布在各流域的分水岭地段，一般海拔均在4 500m以上。高寒草甸生态系统的生物多样性较差、食物链比较单一，生态系统易受到破坏，据林草部门调查，2017年全县 “三化”草地达1.89万km2，草地生态系统出现失衡，生态服务功能有下降的趋势。此外，由于全球气候变暖、沟蚀现象等原因，县域内沼泽湿地和湖泊湿地萎缩明显，湿地生态系统有退行演替的趋势。

2.2.2 经济发展质量有待提升

长期以来，石渠县经济增长主要靠政府投资、国家投入，经济增长方式粗放、单一，产业发展缓慢，特色农牧业基础脆弱、竞争力弱，工业经济总量小、工业产品附加值和效益低，服务产业层次低。新兴产业培育难度大，文化旅游、清洁能源、中藏药等优势资源尚未形成支柱产业，资金、人才、技术等关键生产要素高度匮乏，发展质量有待提升。

2.2.3 环保基础设施建设滞后

石渠县建成的生活污水处理厂仅县城1座，但目前因菌存活、仪器设备防冻等问题，处理效果不理想，其它乡镇均无污水处理设施，城镇污水处理率低下。全县建成的生活垃圾无害化处理设施仅县城生活垃圾埋场1座，其服务范围为县城及附近三个乡镇，其它乡镇及农村地区垃圾收运系统尚未完全建立起来，无法实现生活垃圾无害化处理，城镇生活垃圾无害化处理率较低。由于当地居民生活习俗以及高海拔、低温等原因所致的技术问题，农村无害化卫生厕所普及、推广难度较大，农村无害化卫生厕所普及率仅有1.85%。另外，游牧民、居民安全饮水问题(包虫病防治)需持续关注解决，安全饮水工程设施需持续巩固提升。

2.2.4 环境监管能力薄弱

石渠县环境监管能力较为薄弱，环境监察、监测、信息化、宣传以及污染源在线监控、应急管理等综合监管能力尚未形成，环境监管、监测和执法监督体系不够完善，远远不能满足环境保护事业发展的需要。

2.3 机遇(Opportunities)分析

2.3.1 国家乡村振兴战略

实施乡村振兴战略是党中央在新时代的重大战略部署，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，提升农业农村工作，改善农民生产生活面貌，推进农业农村现代化。这些安排部署正是生态文明建设的重要内容，也是加快生态文明建设的方法要领，为石渠生态文明建设提供了有效路径。

2.3.2 长江经济带发展战略

长江经济带战略作为中国新一轮改革开放转型实施新区域开放开发战略，是沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带，也是生态文明建设的先行示范带。长江经济带是重要的战略平台，对推动区域经济更有效率、更加公平、更可持续发展，对更好实现区域经济、人口、生态空间均衡具有重要意义。石渠县作为长江上游生态屏障的重要组成部分，长江经济带发展战略的实施为石渠县生态文明建设奠定了坚实基础。

2.3.3 黄河流域生态保护和高质量发展部署

黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带，是打赢脱贫攻坚战的重要区域。加强黄河治理保护，推动黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。石渠县作为四川省少有的5个涉及黄河流域的县之一，积极融入黄河流域生态保护和高质量发展，既是一份重要的历史使命，也是一次重要的发展机遇。

2.3.4 《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021-2035年)》

经中央全面深化改革委员会第十三次会议审议通过，由国家发展改革委、自然资源部印发的《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021-2035年)》是当前和今后一段时期推进全国重要生态系统保护和修复重大工程的指导性规划，是编制和实施有关重大工程建设规划的主要依据，其主要目标、重点内容、重大工程和政策举措等规划为石渠县的生态环境保护和修复指明了方向，为石渠县生态文明建设提供了支撑。

2.4 挑战(Threats)分析

2.4.1 如何落实新时代涉藏地区面临的新任务

在2020年8月召开的中央第七次西藏工作座谈会上习近平总书记指出，保护好青藏高原生态就是对中华民族生存和发展的最大贡献。要牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚持对历史负责、对人民负责、对世界负责的态度，把生态文明建设摆在更加突出的位置，守护好高原的生灵草木、万水千山，把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地[9]。站在新的历史起点，石渠县如何积极参与和推动青藏高原生态保护，如何落实生态保护任务，这将是石渠县生态文明建设面临的挑战。

2.4.2 如何正确处理保护与发展的关系，实现“两山”价值转换

石渠县作为国家重点生态功能区，生态环境保护是最重要的任务，但是全面奔小康又是石渠群众最强烈的愿望，促发展、保稳定、惠民生将是全县社会经济发展各项工作的主线，保护与发展将成为石渠县域未来产业和各项设施建设的重要考虑所在。结合甘孜州“三线一单”成果，甘孜州生态保护红线和一般生态空间均为生态环境优先保护区，生态保护红线以禁止开发为原则，一般生态空间以限制开发为原则。石渠县生态空间总面积约占全县面积的60%，其中生态保护红线面积约占全县面积的57%，一般生态空间面积约占全县面积的3%，大面积禁止开发区、限制开发区在一定程度上限制了石渠县的发展，如何正确处理保护与发展的关系，如何实现“绿水青山”与“金山银山”的价值转换，是石渠县生态文明建设面临的巨大挑战。

2.4.3 如何完善生态文明体制机制

《生态文明体制总体改革方案》为我国生态文明体制改革指明了新方向，提出要通过深化生态文明体制改革来解决生态环境问题，用制度来保护生态环境。目前，石渠县生态文明体制机制尚有待健全完善，如：生态补偿机制构建尚有待探索，损害赔偿与责任追究等相关制度有待完善，公众参与生态文明建设的机制尚未建立，生态文明建设监督机制不完善，相关部门对自身生态文明建设的任务和要求仍不明确，现行领导干部政绩考核体系中生态环保指标权重低等。如何建立符合石渠县实际情况且行之有效的生态文明体制机制，如何调动社会各方面的积极力量和因素，形成政府主导、全社会参与的良性互动局面，这是石渠县生态文明建设面临的又一挑战。

2.4.4 如何提升全民生态文明意识

目前，石渠县公众的生态文明意识相对薄弱，生态文化教育宣传仍有不足，例如：石渠县生态文明教育体系尚未建立，生态文化载体建设的形式相对单一，对普通民众的吸引力不足；生态文化宣传渠道仍需拓宽，单纯的生态文明知识宣传普及已不能满足公众的生态文化需求等。如何提升全民生态文明意识，使生态文明价值观和生态道德文化深入人心，为生态文明建设打下坚实的群众基础和文化根基[10]，是石渠县生态文明建设面临的挑战。

3 对策与建议

3.1 落实国土空间规划，优化区域发展布局

落实国家、省、州、县国土空间规划及管制要求，合理划分生态、农业、城镇三类空间，加强生态空间管控。结合“三类空间”的布局确定不同区域生态文明建设的重点任务，从而引导区域生态环保建设、城镇建设、产业发展，以期达到优化国土空间开发格局，共建山水林田湖草“生命共同体”，促进人与自然的和谐，实现人口、资源、环境与经济、社会的协调发展。

3.2 构建生态经济体系，推进经济转型绿色发展

按照优先发展高寒特色生态旅游业，加快发展生态农牧业、文化产业和中藏医药产业的“一优先三加快”的产业发展思路，积极参与构建甘孜州“三环一带两湿地”全域旅游发展格局，深化旅游与相关产业融合发展，强化支柱产业对经济发展的支撑作用，加快发展高原特色农牧业，培育发展清洁能源等新兴产业，增强自我发展能力，加强农业、工业废弃物综合利用，推动绿色低碳发展，切实将资源禀赋优势转化为产业优势、经济优势和富民优势。

3.3 持续改善生态环境，巩固区域生态安全

加强农村面源污染防治，统筹抓好大气、水、土壤污染防治，深入打好污染防治攻坚战，持续改善生态环境质量。统筹山水林田湖草系统保护，加强生物多样性保护与监管，重点加强自然保护区、湿地公园的保护建设与管理；加强水土流失治理和地质灾害防治，实行以小流域为单元的水土流失综合治理，以预防为主、避让与治理相结合，分重点、分区推进地质灾害治理。提升环境监管能力建设，加强环境应急能力建设。

3.4 积极倡导生态生活，改善城乡人居环境

通过垃圾治理体系建设、污水治理体系建设、厕所革命等手段强化城乡人居环境整治，同时提升配套基础设施、公共服务设施水平，倡导绿色生活方式。提升重点城镇、乡垃圾处理能力和转运能力，建立科学的垃圾收运及治理模式；因地制宜、分阶段、有计划地实施污水处理设施建设，充分考虑高原地区低温、低压、缺氧的影响；推行建设适用于高原缺氧、低温环境的无害化卫生厕所，扎实推进农村户用厕所改造，引导农村新建住房配套建设无害化卫生厕所，补齐生态文明建设短板。提升配套基础设施、公共服务设施水平，健全公共交通系统，强化乡镇公共出行方式；实施村级包虫病综合防治安全饮水工程，用健康文明的生活方式引导群众养成良好的卫生和行为习惯，全面防止环境污染和阻断传播链形成。

3.5 弘扬生态文明理念，健全生态文化体系

深入挖掘石渠游牧文化等传统文化中对生态文明建设有积极影响的因素，积极发掘藏族地区传统生态环境保护观念的现代价值，建立传统与现代相结合、具有地方特色的生态文化体系。通过完善党政机关、校园、社区、农村的生态文明教育体系，建设天然生态博物馆、基层文化服务阵地等生态文化载体，多方式宣传生态文化，提升全民生态文明意识。通过拓展公众参与渠道、提升环境信息公开水平等方式提升生态文明共建共享水平。

3.6 健全完善生态文明制度

健全生态文明的环境经济政策，健全自然资源产权制度和资源有偿使用制度，通过建立生态补偿基金和基础制度建设等方式强化完善生态补偿机制。全面落实生态文明体制改革举措，加强环保能力建设，强化各部门生态环境保护事权划分。积极推进公众参与和多元治理体系建设，推进环境信息共享平台建设，强化环境信息公开制度，保障和拓宽公众参与渠道，完善生态环境社会监督举报机制。健全生态文明目标责任体系，加快建立生态文明绩效考核机制，开展领导干部自然资源资产离任(任中)审计，建立生态环境保护责任追究和环境损害赔偿制度。