我国政府投资项目工程总承包计价问题研究★

吕严伟，刘金灿，白 冲，刘 奎

(1.中建新疆建工(集团)有限公司华南分公司，广东 深圳 518000； 2.海南大学，海南 海口 570228)

0 引言

近几年，我国在建设领域加快推进工程总承包模式，并先后发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(以下简称《工程总承包管理办法》)、《建设项目工程总承包合同(示范文本)》(以下简称《工程总承包合同示范文本》)，浙江、福建、广西等省区先后制订了具有地方特色的工程总承包计价计量规则，但关于工程总承包国家层面的计价计量规范至今尚未发布。鉴于计价计量在工程总承包实施中的重要作用，本文拟在总结我国政府投资项目运行特点的基础上，详细解析浙江、福建、广西等省区工程总承包的计价计量规则，并探究政府投资项目工程总承包计价计量的一般规律，为促进我国政府投资项目工程总承包的健康发展提供相关政策建议。

1 我国政府投资项目工程总承包合同价款的约束条件

根据《政府投资条例》，我国政府投资项目特指政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，当采用工程总承包建设组织实施方式时，除因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因可以增加投资概算外，其项目总投资原则上不得超过经核定的投资概算。《工程总承包管理办法》要求政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后进行发包，合理确定合同价格形式，并规定建设单位需要承担的风险包括：1)工程材料、设备、人工价格波动幅度超过合同约定幅度的部分；2)国家法律法规政策变化；3)不可预见的地质条件；4)建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；5)不可抗力。相应的，在《工程总承包合同示范文本》中，建设单位和工程总承包单位需要在合同中约定工程总承包计价计量规则，并对风险进行合理分配，据以形成签约合同价和合同价格。因此，针对影响合同价款的风险，可从能否增加投资概算的视角，将建设单位所需承担的风险划分为“可增加投资概算的风险”和“不可增加投资概算的风险”两类，其对应关系详见表1。

表1 建设单位应承担风险与能否增加投资概算风险之间的对应关系

政府投资项目工程总承包签约合同价是发包人和承包人在合同协议书中确定的总金额，而合同价格是发包人用于支付承包人按照合同约定完成承包范围内全部工作的金额，包括合同履行过程中按合同约定发生的价格变化。政府投资项目工程总承包签约合同价、合同价格与经批复投资概算之间的关系可能存在以下三种情形：1)所形成的合同价格在经批复投资概算范围内，不存在概算调整问题(如图1所示)。2)所形成的合同价格虽然超过经批复投资概算，但签约合同价与不可增加投资概算的风险费用之和没有超过投资概算，而只有部分或全部可增加投资概算的风险费用超出经批复投资概算，建设单位可通过申请投资概算调整来保证合同价格(如图2所示)。3)所形成的合同价格超出经批复投资概算，且签约合同价与不可增加投资概算的风险费用之和也超过了投资概算，该超出投资概算部分因建设单位无法从政府获得增加投资，将致使建设项目陷入履约困境(见图3)。因此，政府投资项目工程总承包合同价格因受投资概算约束，而具有“限定最高价合同”的属性，即合同价格中签约合同价与不可增加投资概算的风险费用之和存在“封顶价格”，如果超过“封顶价格”，工程总承包合同将因建设单位筹资困难而无法继续履行。

2 我国政府投资项目工程总承包典型省(区)计价计量规则解析

2.1 浙江省工程总承包计价计量规则

《浙江省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价规则(2018版)》于2022年1月正式执行，该规则适用于政府投资项目、国有资金控股的房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包的计价活动，其工程总承包项目费用包括工程设计费、设备购置费、建筑安装工程费、工程总承包其他费。政府投资项目工程总承包原则上在初步设计完成后进行发包，发包人须编制并公布项目清单、综合单价分析表、招标控制价，其中项目清单为扩大的分部分项工程项目清单。招标控制价所列清单数量仅作为投标报价参考，不应视为要求承包人实施或准确的工程量。投标人可通过增列项目清单来调整发包人提供的项目清单，并据以进行报价，形成价格清单。工程总承包应采用总价合同，除合同约定可以调整的情形外，合同总价不予调整。工程总承包项目的变更应是对《发包人要求》或工程所做的改变，发承包双方应根据合同约定调整因变更导致的工程价款和工期变化，并严格区分了“合理化建议”和“优化设计”，其中“合理化建议”强调对《发包人要求》的改变，属于变更且合同总价应予以调整；而承包人在满足《发包人要求》、符合设计规范及工程验收标准条件下所进行的“优化设计”，不属于变更且合同总价不予调整。

2.2 广西工程总承包计价计量规则

《广西壮族自治区房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价指导意见(试行)》于2020年6月正式执行。工程总承包项目费用包括设计费和建筑安装工程费，其中建筑安装工程费包含固定总价、暂估价、暂列金额三部分，除设计阶段难以提出具体建设标准或功能需求的专业工程、材料设备可设置暂估价外，地下工程也可作为暂估价，实施阶段将按照暂估价进行限额设计并据实结算。初步设计完成后的工程总承包项目采用总价合同，计价方式既可以采用工程量清单法也可以采用工料单价法，但一个工程的招标控制价和投标报价须采用统一的计价方式。招标人应编制招标控制价，但发布招标文件时无需提供统一的工程量清单，投标人根据深化设计情况，按照广西统一的计量计价规则自行编制工程量清单或设置分部分项工程子目。在工程总承包合同实施阶段，无论设计费还是建筑安装工程费，其固定总价部分除合同约定允许调整因素外总价不变，其中建筑安装工程费固定总价部分允许调整的因素与《工程总承包管理办法》的规定相一致。

2.3 福建省工程总承包计价计量规则

《福建省房屋建筑和市政基础设施工程总承包模拟清单计价与计量规则(2020年版)》于2020年4月正式执行。工程总承包费由工程勘察设计费、建筑安装工程费、设备及工器具购置费、工程建设其他费组成，实行模拟清单计价方式。政府投资项目在初步设计及概算审批完成后招标，其合同计价方式包括固定总价、固定单价和按实结算三种方式，其中采用固定总价的部分为有限固定总价，对于深化设计后出现工程量较大变化部分可以适当调整；地基基础分部工程费用被列为暂定金额，采用限额设计、模拟清单固定单价计价；难以提出具体建设标准或功能需求的特殊专业工程费用(如供水、电、气等)被列为暂定金额，采用限额设计、据实结算。招标人应组织编制模拟清单和最高投标限价，并在发布招标文件时公布最高投标限价及其组成内容，但招标人提供的工程量仅供参考。投标人应自行计算模拟清单工程量并填报单价，也可适当增加投标人提供的模拟清单数量。未组成投标总价和暂定金额的模拟清单，投标人无需报价，实施中将招标人提供的综合单价下浮后作为合同单价。

2.4 三省(区)工程总承包计价计量规则评析

浙江、广西、福建等省(区)已分别在政府投资项目工程总承包计价计量方面作出了探索，并形成了各具特色的工程总承包计价计量规则。通过分析其设计思路及设计要点，三省(区)政府投资项目工程总承包计价计量特点具体可归纳为以下几个方面：

1)均规定最高投标限价不得直接以设计概算金额或设计概算下浮一定比率确定。与设计概算的编制方法不同，发包人应根据《发包人要求》、初步设计概算编制工程总承包招标控制价的费用构成清单明细和综合单价，并据以确定招标控制价，且招标控制价的各项费用组成应与招标文件中承包人所需承担的工作内容和范围相一致。

2)均明确规定发包方需要承担的风险范围，并与《工程总承包管理办法》规定的风险分配原则相一致，突破了将工程总承包合同计价等同于固定总价合同的局限性，通过将工程总承包实施阶段的风险进行较为合理的分配，有利于改善工程总承包合同的履约效率。

3)不再拘泥于总价合同或单价合同等单一合同计价类型。一个工程总承包合同可同时包含多种计价形式，其中针对“不可预见的地质条件”类风险，广西规定可以将地下工程设定为暂估价并进行限额设计，由总承包方组织实施，在施工阶段按实结算；福建则将地基基础分部工程费用列为暂定金额并进行限额设计，在施工阶段按模拟清单固定单价计价。

4)均要求在招投标阶段将工程总承包发包内容清单化。三个省(区)均要求编制清单项目，但具体做法存在差异。浙江要求发包人提供项目清单及综合单价分析表，但仅作为投标报价的参考，投标人具有增列清单项目的权利，并根据项目清单进行报价。广西规定工程总承包发包人不需要提供统一的工程量清单，承包人根据工程量清单计价计量规范要求自行编制工程量清单及投标报价。福建规定固定总价部分，招标人提供模拟清单，但工程量仅供参考，投标人应自行编制模拟清单工程量并填报单价。

3 我国政府投资项目工程总承包计价计量模式的设计要点

根据我国政府投资项目工程总承包实施的规制要求，借鉴上述省(区)工程总承包计价计量经验，可将我国政府投资项目工程总承包计价计量过程划分三个关键影响阶段：1)工程总承包费用确定阶段；2)工程总承包采购阶段；3)工程总承包实施阶段，具体阶段划分及内容详见图4。这三个阶段相互影响、相互制约，共同影响着工程总承包的计价计量过程。由于合同计价方式的应用随工程的不确定性而变化[1](工程合同计价方式谱如图5所示)，总价合同一般适用于确定性高的项目，而成本类合同一般适用于不确定性高的项目。因此，我国政府投资项目工程总承包，应根据其“限定最高价合同”的属性，具体分析工程总承包发包范围内工程实体建设过程中的不确定性程度，综合考虑初步设计概算、招标控制价、投标报价、签约合同价、施工图设计预算、变更计价、合同价格之间的互动影响机理，从系统性视角设计其计价计量模式。

1)政府投资项目工程总承包费用的合理确定。我国政府投资项目工程总承包的发包时点在初步设计及概算审批完成之后，从初步设计概算费用中分离出的工程总承包费用一般包括设计费、设备购置费、建筑安装工程费和总承包其他费，而其中最有争议的是工程总承包其他费的构成与计取[2]。在工程总承包其他费计取时，应根据工程总承包的发包范围、内容及《发包人要求》，理清工程总承包其他费与施工管理措施费、工程建设其他费的关系，在计价中按工程实际发生的费用列出。

2)政府投资项目工程总承包采购内容的清单化。政府投资项目工程总承包初步设计概算通常采用概算定额法编制，但为便于工程计价的市场化，需要将工程总承包计费内容进行清单化。根据工程总承包项目费用构成，应首先编制工程设计费清单、建筑安装工程费清单、设备购置费清单、工程总承包其他费清单等大类清单，然后再重点编制建筑安装工程费的具体项目清单。在政府投资项目工程总承包计费清单化过程中，招标人通过编制项目清单确定招标控制价，投标人通过编制项目清单确定投标报价，但招标人的项目清单可供投标人参考并完善投标项目清单，投标人应对其所编制的项目清单及报价负责。由于分部分项工程量清单与施工图设计文件相适应，招标人和投标人应结合《发包人要求》及初步设计文件，尽量采用与扩大分项工程相适应的项目清单，且双方编制的项目清单类型最好具有一致性，以便核查投标人报价的合理性，并为后续的变更计价提供参照。

3)政府投资项目工程总承包合同计价方式的选择。根据《工程总承包管理办法》规定，建设内容明确、技术方案成熟的项目才适宜采用工程总承包方式，并明确了建设单位应承担的风险范围，其中不可预见的地质条件是工程建造过程中的常见风险，会直接影响地基基础分部工程实体。因此，工程总承包合同的计价方式应根据计价对象特点进行设计，针对地基基础分部工程，由于建设内容存在不确定性，可采用单价方式进行计价；针对除地基基础以外的其他分部分项工程，由于建设内容明确较为明确，则可采用总价方式进行计价，从而形成单价方式和总价方式并存并考虑风险合理分配的合同计价模式。

4)政府投资项目工程总承包激励约束机制设计。政府投资项目建设投资受经审批初步设计概算的刚性约束，除个别风险可增加投资概算外，原则上不得超过经核定的投资概算。受政府投资项目工程总承包合同“限定最高价合同”属性制约，针对采用单价方式计价的工程，应根据该部分招标控制价设置最高限额，要求总承包单位进行限额设计，该部分建设投资非必要不允许超过最高限额。采用总价方式计价的工程，既要鼓励总承包单位优化设计的积极性，又要限制其“极致简化”行为，并同时考虑地基基础分部工程单价计价部分与上部结构工程等总价计价部分的互动影响，如通过尽可能提高单价计价部分设计，为总价计价部分的设计优化创造更大空间。因此，总价计价部分应以总承包人投标报价为基准，当施工图预算低于投标报价的比率在一定范围内时，发包人与总承包人以约定的比例共享利润分成；当超过一定范围时，则总承包人将不能参与利润分成，从而使合同计价具有激励与约束的双重机制。

5)政府投资项目工程总承包的变更估价。与施工总承包“按图施工”不同，工程总承包属于“按约实施”，此处的“约”为以《发包人要求》为中心的系列合同文件，《发包人要求》是约定合同标的物、判断变更是否发生的基准。针对变更估价，《工程总承包合同示范文本》约定合同中“未包含价格清单”和“包含价格清单”两种情形，前者遵循成本加利润的估价原则，后者则遵循“尽量维持投标报价水平”的估价原则，即确定变更价格时应尽可能以投标报价时的价格或价格要素值作为参照基准。鉴于项目清单报价在变更估价中的重要作用，因此，在招投标过程中需要通过评标机制设计限制投标人的不均衡报价行为，形成相对合理的项目清单报价，为快速合理的处理变更估价奠定良好的基础。

4 研究结论

政府投资项目是我国固定资产投资的主要形式，遵循特定的运作规制，其中投资概算在一定条件下具有“封顶价格”的刚性约束作用，因此，我国政府投资项目工程总承包合同具有“限定最高价合同”的属性，并由此形成了政府投资项目工程总承包合同计价计量方式设计的基本要求。尽管我国工程总承包国家层面的计价计量规范至今尚未发布，但浙江、广西、福建等省(区)已分别在工程总承包计价计量方面作出探索，并在最高投标限价编制、风险合理分配、合同计价方式、发包内容清单化等方面形成了一定的共识。借鉴三省(区)工程总承包计量计价的经验做法，根据政府投资项目投资概约束条件，综合考虑初步设计概算、招标控制价、投标报价、签约合同价、施工图设计预算、变更计价、合同价格之间的互动影响机理，分别从工程总承包费用的合理确定、采购内容清单化、合同计价方式选择、激励约束机制设计、变更估价等几个方面，提出了我国政府投资项目工程总承包计价计量的关键环节和设计要点，从而为合理设计工程总承包合同计价计量方式提供有益的参考。