市场监管改革研究动态及展望

何得桂 李泽元

人民日益增长的美好生活需要亟需现代化的治理体系和治理能力，市场监管改革是我国政府职能转变的重要议题。伴随着社会进步、政府发展以及市场监管的改革创新，市场监管的中国道路已基本形成。市场从大变强对市场监管能力提出了新的要求。2022年3月出台的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》对于如何加强和优化市场监管做出相应部署。因此，有必要对现有研究成果进行梳理，呈现和把握市场监管改革研究的整体概貌及其未来趋势。

CiteSpace能以可视化方式呈现某个研究问题的发展状况和演化趋势，也可以说明热点关注的预测潜力。本文主要采用知识图谱CiteSpace技术对市场监管改革研究成果展开文献计量和可视化分析，直观展现我国市场监管改革研究的主题变迁、演化路径、热点领域及发展趋势，助力今后研究的进一步深化。本文以CNKI(中国知网)作为文献索引数据库，时段界定为1998—2021年，检索主题为“市场监管改革”“市场监管”“国务院机构改革”“综合执法改革”，主题条件用“OR”连接，检索条件为“精确”，以“学术期刊”为数据库共得到27422条文献记录。为保证样本质量，本文将来源类别设置为“CSSCI”，剔出无关文献，最终保留1383篇样本文献。将文献时段限定从1998年开始，是因为该年是我国在工商、质量技术监督、药品监督管理等部门开始推行省以下垂直管理改革的重要节点；国务院以“监督管理”为名的一批机构逐渐代替旧工业部门对行业的监管行为，《国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案》随即出台，从省级和地方层面加快构建简约高效的监管体系，市场监管改革不断推进。有鉴于此，选取1998年作为研究起点以呈现市场监管研究的主要历程及发展动态，呈现研究热点并预测未来研究趋势，试图深化市场监管改革研究。

一、研究过程及发现

1.年度发文量和核心作者统计

年度发文量一定程度上能反映该领域的学术发展速度和变化趋势，统计年度发文量绘制市场监管改革研究的历史文献状况。统计发现，市场监管改革研究成果在2007—2021年呈现增长趋势，分别在1998年、2008年、2013年和2018年达到阶段性小高峰，这在一定程度上表明市场监管改革是在国务院5年一次的机构调整背景下推进的，2018年(119篇)和2020年(138篇)分别达到阶段性最高点。究其原因，2018年国务院机构改革将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合〔1〕，组建作为国务院直属机构的国家市场监督管理总局，“大监管”体系初步建成。同以往历次机构改革相比，这次改革力度大，影响面广，触及利益关系复杂，堪称一场系统性、整体性、重构性变革〔2〕，因而学术界掀起研究高潮。2020年，市场监管改革研究成果数量达到最高点，一方面，“放管服”改革要求处理好有为政府与有效市场的关系，将行政资源从事前审批转到事中事后监管，如何进一步优化营商环境引发学界关注；另一方面，不同于发达国家的监管是对市场的补充，“中国式”监管侧重于行政逻辑对市场机制的全面渗透〔3〕，数字时代下如何完善市场监管模式引起学界兴趣。

通过对发文作者及机构数量的统计可展现市场监管改革研究领域具有较高学术影响力的机构及作者。中国政法大学、清华大学、中国人民大学、中国行政管理学会、中国人民大学、国家行政学院等构成该领域的核心研究机构群。通过对在期刊发表的1383篇论文797名作者统计分析发现，胡颖廉发文数量最多(13篇)，根据普赖斯理论N1=0.747(Nmax)1/2可得N1=2.693，取整为3，即72名作者构成核心作者群，发文高被引文献信息如表1所示。

表1 市场监管改革研究领域近年来前10位高被引文献信息表

2.关键词共现分析

通过关键词共现分析，能清晰呈现1998—2021年市场监管改革研究的热点。其中，市场监管、机构改革、国务院、综合执法、政府监管、监管、改革、政府职能、职能转变等勾勒出颜色较深、环形较大的共现图谱，构成市场监管改革研究的核心关键词，大部制、信用监管、政企分开、简政放权等也成为该研究的热点主题。上述这些关键词均与国家治理体系和治理能力现代化密切相关。

二、市场监管改革研究的热点主题

关键词聚类分析有助于清晰展现1998—2021年市场监管改革研究的主题。经Keyword聚类分析，共生成11个关键词，包括#0：市场监管(2012年)、#1:机构改革(2011年)、#2:国务院(2002年)、#3:监管(2008年)、#4:市场经济(2000年)、#5:本土化(2019年)、#6:市场准入(2012年)、#7政府监管(2011年)、#8:信用监管(2015年)、#9:综合执法(2011年)、#10:价格监管(2009年)。上述11条聚类标签较好地描绘了市场监管改革研究内容的范畴和各聚类的详细节点(详见表2)。

表2 1998-2021年市场监管改革研究关键词聚类节点

基于文献库中关键词共现图谱、聚类分析、节点信息等绘制图1，以揭示市场监管改革热点研究的内在逻辑关系。国务院机构改革、政府职能转变是该领域研究重点，政府、市场和社会等主体通过行政干预、资源配置、市场准入等方式为市场监管改革提供动力。一方面，政府主要采取行政手段聚合国家市场监管部门，包括市场监管体系机制。市场资源配置则体现在随着社会主义市场经济发展，政府由“扶持人”角色逐步转向“监管人”角色，一些不规范的市场行为促使市场监管制度体系完善以及监管能力提升。社会力量是促使政府职能转变的重要驱动力，中国融入世界贸易组织以后社会主义市场经济体制建设得到进一步完善，市场监管职能相应地由严准入向宽准入严监管转变。另一方面，服务型政府的构建，全面深化改革的推进都对市场监管职能在简政放权、综合执法、信用监管等方面也提出更高要求，其目的旨在实现现代化的国家治理体系和治理能力。

图1 市场监管改革研究热点主题逻辑

1.机构改革受到关注

该聚类主要包括国家治理、治理体系、中国特色、公共选择、职责序构、政府职能、中央地方关系、公共行政等关键词。它在聚类图谱中与各聚类交集最多，表明政府以及学界长期关注通过机构改革来解决“市场失灵”问题，推进有为政府、有效市场和活力社会。其主要关注以下主题：

(1)国家治理。改革是综合政治需求、社会现实和政策可行性等因素的结果〔4〕。作为国家治理体系优化重要组成部分的政府机构改革要适应经济社会发展的要求。有研究成果对改革开放后我国机构改革的评价不高，一些根本性的问题没有得到解决〔5〕。食品安全领域多部门监管的格局仍未改变，如何走出多部门监管的困境依然是提高食品安全监管绩效不可回避的课题〔6〕。中央机构改革没有与地方政府机构改革、政府过程完善和行政区划调整很好结合〔7〕。2013年以来，在“放管服”改革大背景下，机构改革的发展方向致力于如何更好实现跨越机构界限的综合覆盖与专业监管，主要矛盾在于如何更好协调与平衡综合覆盖与专业监管之间的关系〔8〕。

(2)职责序构。机构改革不仅仅在于组织机构变化，更为核心的内容是涉及公共组织履职尽责问题。我国机构改革存在一定限度：在内容设计层面，是任务型而非结构型改革，表现为选择性完成阶段性工作；在改革工具层面，是精简型而非调适型改革，表现为对量化工具的过度偏好；在驱动机制层面，是计划型而非回应型改革，表现为作为改革符号的周期性呈现〔9〕。党的十八届三中全会后成立了全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，这意味着变革管理被提上重要议事日程〔10〕。改革开放以来的行政体制改革呈现出“从以精简机构人员为重点转向以科学配置政府职能为核心，从主导经济发展转向注重社会管理，从管制转向服务，从结构调整转向机制建构”发展趋势，这与我国的经济社会发展现实相契合。地方监管任务增多但监管资源保障不足，监管专业化趋势强但基层监管能力不配套，监管责权一致的要求与监管部门职责不明依然有矛盾，监管的优化服务需求高但监管服务品质不够，监管更需要协同共治，但是监管力量依然分散，地方复制中央机构设置但编制、资源、能力无法与之相匹配〔11〕。

2.市场监管逐步改革

行政监管是政府职能的一项核心内容。该聚类主要包括政府监管、市场准入、公平竞争、宏观调控、“双随机一公开”、综合执法改革、大部制改革、商事制度改革、“放管服”改革等关键词。其中综合执法改革、大部制改革、“放管服”改革成为学界关注的焦点。

(1)综合执法改革。1996年，《行政处罚法》的颁布及各省级政府相对集中行政处罚试点工作的推行标志着综合执法改革拉开帷幕，是以事后管制为中心的强政府思维的延续，但在源头防范和长效机制形成方面存在明显的不足〔12〕。随着综合执法工作的推进，执法主体的法律地位不明确，法律依据不统一，执法程序不规范，职权划转的关系尚未理顺、部门间配合协调不够，基层执法力量不足、执法队伍编制不统一〔13〕。特别是综合执法机构与职能部门的关系等问题尚未理顺。面临着管理与治理、条与块、整体与部分、综合与专业、改革与法治的价值冲突〔14〕，就权限配置而言，横向上单一机构体系虽然实现从分散设置到整体性治理的跃升，但内部运行仍存在碎片化问题〔15〕；部分机构沿用传统“管理”方式执法问题〔16〕，影响改革的深化发展。职责划分、机构整合、法规完善、权力清理、资源统筹等市场监管职责问题〔17〕也成为研究热点。近年来，我国综合行政执法改革模式已基本形成，在集中解决多头执法、重复执法等遗留问题的同时，又出现执法理念缺位、法律法规滞后、人员配备不足、运行机制不畅等新难点〔18〕。构建简约高效的基层管理体制是省以下地方政府纵向职责配置的重点和难点〔19〕。行业机构监管存在规范体系滞后、社会参与不足、监管流程与标准粗放、监管程序与手段有待创新等问题〔20〕。

(2)大部制改革。推行大部制是深化政府改革的突破点。在市场化、信息化和全球化背景下，大部门制改革是大势所趋。但因部门利益掣肘和多种因素干扰，尚存在职能交叉现象、权利有效监督制约、新型上下级关系如何处理的难点〔21〕。相关中央政策目标多元、各地自发探索多种机构改革模式，“下改上不改”与“左右不同样”引发混乱，学术研究方兴未艾但缺乏系统全面的实证分析〔22〕。大部门体制是大责任制、大职能制、大服务制和小政府制“四位一体”的有效制度安排，其改革能否取得成效，有赖于改革的性质、主体、对象、决策机制、成果的保证等方面的突破〔23〕。

(3)“放管服”改革。“放管服”改革的核心要处理好政府与市场的关系，激发市场和社会活力，增强人民群众的获得感和幸福感。法律法规等制度安排有待完善，监管主体还过多强调政府行政手段，监管部门在行政执法时还缺乏协作意识〔24〕。“放管服”改革以商事制度改革破除市场发展桎梏，但仍面临来自改革自身和外部环境的双重障碍〔25〕。商事制度改革是简政放权的“先手棋”，商事登记制度改革旨在于“前端”放活、激发市场活力，是市场监管转型的切入点和催化剂，经历了从“宽进”初期探索向“宽进+严管”一体化提升的过程〔26〕，但存在简政放权质量需要提升、市场监管转型相对滞后、政务服务工作亟待优化等现实问题〔27〕。

3.职能转变成为焦点

市场监管是国家市场监管部门在实施监督管理活动中作用于管理客体的客观功能，涉及消费品市场、文化旅游市场、金融市场、交通运输市场、能源市场等众多领域。加入世界贸易组织之后，我国各级政府进一步加强市场监管，积极转变政府职能。2004年以来有关职能转变的目标和措施等方面存在局限性〔28〕。从市场监管权制度设计看，存在定位模糊、设立缺乏合理考量、配置分散、监管者非专业性等缺陷，实质上是“政企不分”、行政主导的立法模式以及权力文化等体制痼疾在监管法制架构上的一种表象〔29〕。有研究认为，大市场监管体制的框架形成并不必然带来市场监管体系的制度化、科学化与有序化〔30〕。政府职能转变与市场质量的提高是一个相互促进、协调发展的过程。市场监管机构改革的探索经历了行业主管、独立监管和统筹监管三个阶段，监管理念从最初的限制市场，到有序竞争，再到宽准入严监管的变迁，但是监管职能交叉问题难以简单依靠机构撤并予以解决，还需要持续优化机制〔31〕。

三、市场监管改革研究的演化路径

1.探索期(1998-2002年)

1998年机构改革的背景是市场经济体制已经初步建立起来，市场在资源配置中的基础性作用日益增强，机构设置同社会主义经济发展需要之间的矛盾日益突出，改革势在必行〔32〕。1998年11月，《国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案》标志着工商部门省以下机关实行垂直管理，目的是破除分级管理体制限制，充分发挥工商管理职能、建立高效有权威的执法部门。2001年国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫局合并，组建国家质量监督检验检疫总局。2001年8月，国家工商行政管理局调整为中华人民共和国国家工商行政管理总局，升格为正部级，一定程度上是为应对入世对工商级别的升级处理。

2.成长期(2003-2012年)

伴随市场经济深入发展，权利意识、法治意识对传统的政府管理理念提出挑战，服务型政府建设全面启动，服务行政、服务型监管成为政府改革的核心内容。2008年，我国经济社会发展经受了重大考验。关系民生的市场监管领域红灯频闪，特别是“毒奶粉”“福寿螺”“毒猪油”“瘦肉精”“陈化粮”等食品安全问题〔33〕。当时的食品安全管理职能分布在卫生部、农业部、国家质检总局、工商总局等部委，形式上是“齐抓共管”，但是很大程度存在“八个部委管不好一头猪”的现象，监管成效并不明显〔34〕。究其原因，“谁都管、谁都不管”导致部门“不担责、不尽责”，职责事权不够清晰、部门协同不足以及存在部门“管的着，看不见”，基层“看得见，管不着”现象。政府职能转变有待加强，2008年开始，食药监系统取消省以下垂直管理；2009年实施的《中华人民共和国食品安全法》实行严格的市场准入制度和产品质量追溯制度、召回制度。有研究认为，地方政府统一市场监管并不必然提升食品安全保障水平〔35〕。2011年开始，工商和质监管理体制由省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理。

地方政府在经历了大市场监管体制“自主创新——中央政府布置试点——中央政府引领改革”的过程中，基层政府因隶属的上级政府层级不同，造成新的条块分割问题〔36〕。党的十七大报告指出，要加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，探索统一的大部门体制〔37〕。2008年起，地方政府开始积极探索市场监管领域的改革，例如，广东省佛山市顺德区、深圳市、浙江省舟山市和安徽省广德县在政府组织中成立含有市场监督管理局字样的部门。这些市场监管体制改革的价值取向是通过机构整合，力图改变由“碎片化”的机构设置而带来的政府监管失灵现象〔38〕。我国既有市场监管模式形成于无限政府与小市场背景之下。市场主体守法主要依靠外部约束与控制，市场监管依靠政府“唱独角戏”，在当今大市场环境下，亟需进行根本转型〔39〕。

3.深化期(2013-2022年)

党的十八大以来，市场监管着力服务改革发展大局。《中共中央关于全面深化改革的决定》提出，“改革监管体系，实行统一的市场监管”。但我国市场监管呈现分散化、碎片式、强干预、低效率的特征，监管效能低下〔40〕。2014年，国务院印发《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的意见》，在全国实施商事制度改革。2016年，我国全面推行“双随机、一公开”监管。国务院印发的第一部全国市场监管中长期规划《“十三五”市场监管规划》提出，“市场监管是政府职能转变的重要方向，是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务”〔41〕。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》推动新一轮党和国家机构改革，市场监管综合行政执法改革步入新阶段。将国家食品药品监督管理总局职能并入市场监督管理总局，这标志着自1998年以来我国以美国FDA为效仿对象建构的监管模式的中止〔42〕。此次机构改革是监管方式的重要转变和监管深度广度的延伸，体现出“市场监管一盘棋、监管领域全覆盖”的理念。改革后的市场监管涵盖生产、流通、消费全过程，监管内容大幅增加，集聚了原诸多职能部门的市场监管职能〔43〕。

我国于2018年制定《中华人民共和国电子商务法》、2019年中办、国办印发《关于强化知识产权保护的意见》、2020年《优化营商环境条例》正式施行，进一步彰显国家“强化反垄断和防止资本无序扩张”的态度。综合执法改革的深化要以推动政府职能转变、政府事权划分改革、整体性治理、数字政府建设、良法善治作为实现价值整合的主要着力点和进路〔44〕。国务院《“十四五”市场监管现代化规划》提出“坚持有效市场、有为政府，营商环境持续优化、市场运行更加规范、市场循环充分畅通、消费安全保障有力、质量水平显著提升、监管效能全面提高等目标”，进一步强调市场监管现代化是国家治理现代化的应有之义。《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确指出强化市场基础制度规则统一、推进市场监管公平统一、进一步规范不正当市场竞争和市场干预行为，构建与全国统一大市场适配的“服务型”监管以更好地应对国内外百年未有之大变局。

四、未来研究展望

通过共现分析和聚类分析对市场监管改革研究主题及其演化路径的系统梳理可发现，学界围绕如何推进市场监管现代化展开多维度研究。基于国家治理现代化的衡量标准，未来市场监管研究的深入推进，需要在以下方面着力。

1.“服务型”监管

中国市场监管建立在以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济背景下，具有以人民为中心、与时俱进的“服务型”监管特征。“服务型监管”是以党的全面有效领导为前提，以为人民服务为宗旨，以服务建设高标准市场体系为目标，以不同阶段的市场监督目的为要求采取各种有效手段建设有效市场的有为政府的市场监管行为。首先是市场监管法治化建设。法治化建设是“服务型”监管的基本要求。党的全面领导是确保市场监管法治化建设的决定性因素；在党的领导下如何建构具有中国化与国际化的法律法规规范国内外市场监管领域存在的“顽疾”与“新病”仍是一项艰巨的任务。随着社会主义经济建设的不断深入发展，问题趋向短期化、复杂化、综合化，传统从发现问题到立法解决问题间隔过长，法治化建设落后于市场乱象，导致乱象滋生干扰市场正常秩序、破坏良好的营商环境。新时代亟需探讨具有鲜明特色、时效性的市场监管法治化建设，应对市场乱象及时立法，新时代法治化建设相较于追求长效性、能针对问题根源及时出台相关法律条文约束不法行为的短期化制度更有助于有为政府的定义。其次是市场监管现代化建设。市场监管现代化建设是国家治理体系和治理能力现代化建设中必不可少的一环，也是“服务型监管”建设进程中的阶段性目标要求。一方面，市场监管现代化主体的变化。传统单一的政府行政干预手段已经不能满足“大市场、大质量、大监管”一体推进市场监管体系完善和效能提升的要求，推进市场监管现代化监管主体要多元化，如何建构政府、市场、社会一体化的多元监管主体参与机制建设和协同监管模式有待进一步思考。另一方面，市场监管现代化客体的变化。随着党建势能的发挥和社会主义市场经济建设的高质量发展，市场监管的市场已然由小市场变成了超大规模市场、由国内市场变成国内外市场、由实体经济市场变成实体虚拟经济市场。一系列的变化彰显“中国模式”的正确，市场监管客体的变化冲击着现有的监管模式，迫切需要构建市场监管现代化模式，监管模式要由最初的简单式行政干预逐渐丰富完善，朝着网格化治理、精细化服务、数字化治理等方向转变。

2.网格化治理

网格化治理是“服务型”监管的有效方式。随着党和国家对基层治理的不断重视，基层治理体系和治理能力不断完善，扁平化的市场监管网格编织治理大网拓展了基层触角、在摸排风险隐患方面发挥重要作用。但是“网格化”运行的精准性、高效性尚有待提升。市场监管网格化治理是回应权责对等，保证“人人有事干、事事有人干”、破解“看得见的管不着、管的着的看不见”这一综合问题的关键。实际运行中，上报问题、流转处置、监督管理三大环节存在三大“不足”，基层治理从“建网”“成网”到“通网”，还存在巨大的提升空间。“分区域、划职能、定责任、到个人”借助数字化治理倒逼监管执法做好精细化服务是市场监管网格化治理的关键，如何通过网格化治理以实现有效的精准监管、科学治理仍需进一步探索和总结。

3.精细化服务

精细化服务是“服务型”监管理念的宗旨。由政府、市场、社会共同发力，逐渐完善事前审批、事中监管、事后执法全流程的精细化、人性化服务。应落实好服务理念、做好监管服务、办好执法服务，通过整体布局、科学规范制度规制引导，架构“行政+服务”有机融合，以政府职能转变为契机将精细化服务落实到行政执法的细则中，以制度建设为准绳对依法行政、服务化行政进行有效引导。如何通过“双随机一公开”机制及科学技术的利用建立移动终端监管系统，以最大限度减少管理所占用的资源和降低管理成本仍是制约大部分地区市场监管精细化建设的关键。

4.数字化治理

数字化治理是“服务型”监管的有效手段。“有效市场+有为政府”是我国高质量发展的强大动力，同时也驱动市场监管建构全过程、全链条以智慧支撑的有效监管模式。宏观监管如何构建部门间的监管信息共享平台、识别虚拟经济逃避监管的手段、智能化监管系统的搭建及运用等；基层监管主要问题在于运用数字化治理支撑监管效率的提高，综合执法过程中依法依规高效执法的落地是基层数字化治理建构的重难点之一。