依法治理非法穿越自然保护地行为的难点与对策——以陕西太白山国家级自然保护区“鳌太线”为例

刘巧娟，薛智龙

(陕西太白山国家级自然保护区管理局，陕西 杨凌 71210)

不健康的户外运动盲目推崇极限挑战[1]，严重背离户外运动“科学、安全、环保”精神，导致部分“驴友”无视法规禁令，随意进入自然保护地开展穿越探险活动，不仅造成野外违规用火、生态环境污染、自然保护地遭受破坏等生态环境保护问题，而且极易造成穿越者受困、迷失甚至于死亡等恶性事件的发生，严重浪费社会公共资源，威胁广大人民群众生命财产安全。近年来，陕西太白山、西藏羌塘、青海三江源、四川卧龙等自然保护地遭遇非法穿越时有发生，既给保护地管理带来较大困难，也给自然保护区生态环境质量和动植物安全构成威胁。因此，如何积极面对，审慎处理这一凸显的社会现象，保护生态文明建设成果，已成为我们当前面临的重要课题。

1 太白山自然保护区及“鳌太线”概况

太白山自然保护区位于陕西中部秦岭山脉中段，东西长45 km，南北宽34.5 km，总面积56 325 hm2，地理坐标东经107°19′～107°58′，北纬33°49′～34°10′，海拔1 060 m(蒿坪寺)～3 771.2 m(拔仙台)；1965年创建，1986年晋升为国家级自然保护区，是我国首批成立的以保护暖温带山地森林生态系统、自然历史遗迹和大熊猫及其栖息地为主的综合性自然保护区。由于该区生物地理属古北界东方落叶林省，处在中国—日本森林亚区和中国—喜马拉雅森林植物亚区的分界线及我国南北气候分界线，华北、华中、青藏高原三区生物交汇过渡地带，物种资源丰富，动植物起源古老，区系成分复杂，植被垂直分布典型。海拔3 000 m以上区域保存有完整的第四纪冰川遗迹，构成了独具特色的冰川地貌景观，面积较大，规模壮观，形态保存完整，备受国内外各界的广泛关注。因此，该区域在生物多样性保护、科学研究、人类文化生活等方面均显示出其独特性和重要价值，被誉为“天然博物馆”[2]。

“鳌太线”是秦岭鳌山(西太白，海拔3 476 m)至秦岭主峰太白山(拔仙台，海拔3 771.2 m)的一条户外徒步穿越线路，也是秦岭山脉海拔最高的一段主脊，东西贯穿太白山国家级自然保护区核心区，翻越十几座海拔3 400 m以上的山峰，直线距离40余千米，实际距离超过170 km，因其海拔高、攀登难度大，气候环境恶劣且变化无常，昼夜温差较大，无人区较长，没有安全设施和标志，是秦岭山区最为原始和最为自虐的顶级穿越线路，也是中国最艰难的五大徒步线路之一，穿越“鳌太线”被誉为“行走在中华龙脊”上的探险，近十多年来深受户外探险者和山地旅游者的推崇，山难频发，因此也被称为中国徒步穿越“死亡线路”[3]。

2 非法穿越鳌太线的危害

2.1 破坏自然资源

该区域海拔较高，大多数已处于秦岭林线以上，属于高山灌丛草甸及第四纪冰川遗迹地貌，森林生态系统脆弱且承载量低。对比近几年环保督查航拍卫片发现，由于穿越者的踩踏，高山植被盖度呈现逐年下降趋势，鳌太之间已显现出一条十分明显的人员活动路径。同时，部分入侵者素质低、环保意识不强，在第四纪冰川遗迹石海区域乱刻乱画，私自采挖兰花、太白韭、凤尾七、太白米、秦岭龙胆、爬地柏等野生珍稀植物，甚至出现了穿越者砍伐林木取暖等破坏自然资源的现象。仅2020年，太白山自然保护区工作人员在该区域开展各种林政执法多达37起。另外，人为活动对野生动物造成惊扰，对其繁衍、栖息也会造成较大影响。

2.2 污染生态环境

根据太白山自然保护区2018年鳌太线环境治理情况统计，该局2018年投入力160人次仅对鳌太线9处主要宿营地、水源地及其周边区域进行清理，就清理各类罐体4 097个，可燃物垃圾552 kg。不但增加了保护区管理成本，降低了管理效能，而且由于金属类、塑料类垃圾难以自然降解，对自然景观环境造成了严重污染，形成了垃圾满山的困境。另外，废弃物中的重金属元素、各类罐体内的气体残留等，极易污染大气环境，破坏土壤本底环境与平衡，污染水源涵养地，甚至引发野生动物误食而造成病变、死亡等严重危害事件。

2.3 造成人员伤亡

“鳌太线”很少有安全设施和安全标志，加之广袤的高海拔无人区、异常曲折的行走路线、极其复杂的地形地貌、变幻莫测的极地气候和穿越者的盲目自信，导致驴友伤亡事件时有发生。据《中国鳌太穿越事故调查报告》显示，2012-2017年5 a间，鳌太穿越途中累计失踪、遇难户外运动者多达46人。近年来，虽然有关部门加强了管理，发布禁止“鳌太穿越”公告，但非法穿越活动依旧屡禁不止，仍然发生2020年度死亡2人，2021年度死亡3人的惨痛教训，“鳌太线”已成为国内死亡率最高的户外线路。

2.4 浪费社会资源

非法穿越防范和治理、户外运动者意外受伤救治、失踪人员搜救、遇难人员遗体搬运都要投入大量人力、财力、物力。太白山区域，每一次救援，太白县、周至县、眉县人民政府相关部门，森林公安、户外救援组织机构以及毗邻区域的各林业单位都要协同行动。据不完全统计，仅太白山自然保护区2017-2021年投入“禁穿”和搜救的人数就达1 100人次，直接费用支出230余万元，给事业经费紧张的保护区带来极大困难，也给保护区正常保护管理造成极大影响。

3 鳌太非法穿越治理难点

针对这一新型破坏生态空间的人为活动，近年来，太白山自然保华区管理局、眉县人民政府等通过宣传教育、巡护检查、林政执法以及节假日重点区域拦截劝返等多种方式对非法入区行为进行整治，但收效甚微，主要存在以下几方面问题：

表1 2018年“鳌太线”垃圾清理概况

3.1 认识不足

由于存在社会认知偏差，大多数非法穿越者对擅自穿越行为的违法性、危害性及危险性认识不足，对划定自然保护地开展生物多样性保护的重要性缺乏认同，从而在思想上漠视国家法律法规，在行动上抵制部门管理。经常出现逃避管理，甚至消极对抗的行为。另外，违法成本低，救援费用个人承担体制不完善，存在侥幸心理和自我放任行为，危险来临或出现后，报警、求救于政府、保护区或村民等，完全漠视大量的社会公共资源的消耗。

3.2 管理难度大

受自然地理环境、管理体制机制以及穿越行为的随机性、不确定性等影响，管理难度增大。一是鳌太线为秦岭主脊，南北坡呈鱼刺状分布的上百条主支道路均可进入穿越地带，这种开放式的格局不但在很大程度增加了穿越人员迷失的几率，而且对有效管理与阻止造成很大困难；二是该区域为高山无人区，受国家政策制约，区内一直保持原始状态，无交通条件和通信信号，难以采用现代化手段实施管理；三是主体单位——太白山自然保护区成立较早，人员编制少，经费严重不足，局、站、卡三级管护机构正常运转困难，很难适应户外运动、旅游、探险等行为极度扩张的新形势；四是穿越费用少、门槛低，盲从者多，大多数人缺乏最基本的户外运动常识，造成穿越风险和管理难度大；五是穿越人员通过网络平台相约，来自全国各地，组织管理机构与人员涣散，团队凝聚力不强，个人自律意识较差，内部管理混乱；六是作为人气持续高涨的户外线路，穿越行为的发生已由有规律转为无规律，由重点节日转为全天候，给精准布控、有效劝返带来困难。

3.3 舆情管控难

丰富活跃的网信资源以及自媒体的快速发展，导致包括不准确的各种信息、攻略传播迅速和广泛，致使部分错误观点、信息，甚至错误地形图充斥网络，误导公众。加之一些成功穿越者在网上发帖只谈风景不谈风险，只谈成功不谈灾难，只谈惊险不谈危害，盲目跟风者众，客观思考者寡，不断推高线路热度，以至于出现有些人将穿越事故看作“致命诱惑”，引发更多非法穿越和人员安全灾难。

3.4 执法困难多

林业行政执法是林业治理的主要法治形式，在保护森林资源，实现生态文明建设等方面发挥着重要的作用。但在现实工作实践中不具有强制权，加之森林公安转隶后无权办理林政案件以及基层人员缺乏系统培训而导致执法力量薄弱、执法手段欠缺、调查取证困难等现象广泛存在[4]。

3.5 存在法律法规空白

查处非法穿越等违法行为目前只能局限于非法入区、野外违规用火等事项，处罚依据主要是《中华人民共和国自然保护区条例》第34条第二款：“未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的单位和个人，由自然保护区管理机构责令其改正，并可以根据不同情节处以100元以上5 000元以下的罚款。”但该条款对利用网络煽动、组织以及为取得商业利益而给穿越者提供帮助，但未进入自然保护区的违规、违法行为没有设置处理办法和标准，即无权限依法处理这些行为。

4 自然保护地非法穿越治理对策

当前，我国正在实施以国家公园为主体的自然保护地建设，2021年10月25日秦岭国家公园获国家公园管理局正式批复，至此，秦岭保护越发受到关注，任务也会更加繁重，秦岭核心资源将得到完整原真保护[5]。“鳌太线”作为秦岭国家公园核心地带，非法穿越行为必须得到全面治理。

4.1 开展广泛宣传，大力营造良好的整治氛围

一是追踪和关注社会公众最关心的环境问题，如空气、水源、生态环境质量等，大力宣传自然资源保护在生态文明建设，乃至中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中的重要地位，唤醒公众的生态忧患意识；二是开展《森林法》《野生动物保护条例》《自然保护区管理条例》《秦岭生态保护条例》等自然保护法规普法教育，消除公众认识偏差，形成非法进入自然保护地就是违法行为的共识，为知法于心，守法于行奠定基础；三是通过新闻媒介宣传、政府网站公告、张贴散发宣传单等形式全方位、多层次开展禁止非法穿越行为及禁止区域宣传，为依法管理和保护自然保护地创造条件。

4.2 加强警示教育，筑牢拒绝非法穿越思想防线

通过科学监测及影像资料对比分析，就穿越行为对自然保护地造成垃圾污染、植被破坏以及野生动物种群被迫迁移的负面影响进行评价，并就有关情况予以公布。同时，总结分析近几年“鳌太整治”林业行政执法经典案例，公布造成人员迷失、死亡的成因以及动用大量社会资源搜救的曲折过程，以案为鉴，倡导珍爱生命、敬畏自然、远离非法穿越的健康生活方式。

4.3 严格网信治理，净化网络生态环境

组建信息宣传中心，关注网络舆情动态并及时发声，让可信、权威的信息占据舆论高地；正确引导、合理处置自然保护热点事件，倡导网友正能量跟帖，理性客观评述；积极联系政府网监部门，不断落实平台监管责任，建立协调一致的内外合作机制，不定期对鼓动宣传、散布各种攻略，及时删除违法组织穿越自然保护地的网贴，清理网络环境。

4.4 适应保护需要, 完善法律法规体系

立法机构应依据新形势下自然保护工作的现实需求，及时立法或对现有法条进行修订，做到有法可依。建议尽快颁布实施《自然保护地法》，将所有直接或间接对自然保护地构成威胁破坏的违法行为均纳入惩处范围。

4.5 加大执法力度，严格惩处非法入区行为

积极制止与联合执法相结合，抽调精干力量在主要出入口不定期开展堵截、劝返工作，对屡教不改，逃避打击，执意进入自然保护地穿越的人员，依据法律法规从严惩处；各保护点要不断加大区内重点区域巡护巡查力度，对违反规定私自进入保护地人员及其破坏行为，依法处理。

4.6 整合资源，构建联防联护体系

非法穿越治理涉及不同属地和部门，需要多方广泛参与。整合与科学合理利用现有社会资源，构建信息网和管理机构，相关单位之间互联互通、信息共享，及时掌握保护地周边山情、林情、人情动态；构建监管网，充分利用农家乐、交通运输、社区群众、各林业单位等资源，形成全社会齐抓共管工作模式；探索和落实将违法穿越行为纳入社会信用惩戒体系的可行性及办法，增大违法成本，使违规者产生敬畏之心，阻滞随意进入自然保护地穿越的行为。