河湖管理范围划定标准研究

邓沐平，吴涛，罗斌

（中铁水利水电规划设计集团有限公司，江西南昌 330029）

0 引言

河湖管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河湖管理范围为历史最高洪水位或设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。为保障堤防工程安全和正常运行，根据堤防工程的重要程度、堤基土质条件等因素，可以在河道管理范围的相连地域划定堤防安全保护区［1］。河湖管理与保护范围划定是加强河湖管理与保护的基础性工作，是依法保护河湖，严格涉河建设项目审批、水政执法的依据，是维护河湖健康生命的重要措施，事关经济社会发展和生态文明建设大局。2014年，水利部发布《关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知》（水建管［2014］285号），部署开展河湖和水利工程划界工作。为加快推进河湖划界工作，水利部发布《关于加快推进河湖管理范围划定工作的通知》（水建管［2018］314 号）。各地结合河（湖）长制工作，陆续划定河湖管理和保护范围，不同学者从多角度多方面对河湖划界开展了分析研究。王海龙［2］介绍了江西省河湖划界主要工作流程、划界技术要求，从资料收集、技术人员工作要点、技术准入方面进行总结。付杰［3］等系统介绍了贵州省河湖划界开展情况，结合地方河湖特点，分析了引用的法律法规和技术标准在实际划界工作的考量。徐玲玲［4］等介绍了江苏省河湖和水利工程管理范围划定思路和过程，分析划界实践过程中出现的典型问题，并提出具体的解决方法。王思如［5］等在界定水生态空间的基础上，以河流为例，分别提出天然河流、堤防河流和渠化河流的划界方法，并参照现有法律法规及文件中有关土地权属的规定，提出确权方法。徐军［6］等基于湖南省河湖管理现状，提出了一套河湖划界技术方案和工作组织模式，探讨了不同情况的河湖划界标准。朱锐等［7］对国内10 个省份典型河湖的管理范围划定情况开展了系统调查研究，发现大部分省份划界在质量控制、信息化管理及成果应用等方面存在问题，并给出了相关政策建议。陈学彬［8］探讨了利用Omap 和ArcGIS软件对河湖和水利工程管理范围划界进行辅助作业，提高工作质量和效率。覃江林［9］等利用Python+GDAL/OGR 开源地理空间信息技术，研究并设计了河湖管理范围矢量数据自动审核程序，并将其应用于广西河湖管理范围矢量数据成果审核中。

目前，国内河湖划界研究主要集中在工作组织、技术要求、审核方法等方面，对于具体划界标准的研究极少。本文在研究总结部分省份划界标准的基础上，采用演绎分析法、归纳分析法，提出适用于江西省省情的河湖管理范围划定技术标准，研究结果为江西省河湖划界奠定了工作基础，对于国内开展河湖划界工作具有一定的参考意义。

1 河湖管理和保护范围划定标准分析

河湖划界标准主要依据国家法律、行政法规、地方性法规、省部级规章及规范标准等相关要求，结合工作基础、河湖特点等确定。大部分省份分别确定河流和湖泊管理保护范围。

根据河湖管理保护范围定义，参考相关法律法规，基于科学合理性、可操作性和实际需要，国内河流管理范围划定一般区分有无堤防，以及有无经批复的规划或初步设计文件，对于有堤防河流，部分省份要求划定保护范围。湖泊管理范围主要依据设计洪水位确定。

1.1 河流管理和保护范围划定

1.1.1 有堤防河流

国内大部分省份结合地方河湖管理条例、水利工程条例，基本都编制了划界指南、技术指引或地方标准用于指导省内开展河湖划界。按照管理范围明确程度分类，有堤防河道管理和保护范围划定大致可分为3类。

（1）对于管理范围边界具有相对明确的规定。这类河道管理范围相对比较明确，覆盖各类河流，操作性强。代表省份主要有四川省，河流管理范围划定主要根据堤防达标情况和级别，对于已达到设计防洪标准的河道，根据堤防级别和设计标准，以护堤地边界线作为河道管理范围划定依据。现状有堤防，但未达到设计防洪标准的河道，按照达标断面确定堤脚线，再依据堤防级别以护堤地外缘边界线作为河道管理范围背水侧边界线。对于河道走向、堤防不连续或市政等部门对堤防有特殊要求的，以及与城市规划蓝线协调等，均有比较详细的规定。

（2）明确主要河流的管理范围，其他河流参照执行。此类划界主要根据地方河湖或者水利工程管理条例确定主要河流管理范围，其他河流参照取值，操作性相对第1类偏弱。代表省份有江苏省、陕西省。

江苏省针对境内里运河、二河等主要河流，明确了堤防管理范围，一般在10～50 m，城镇段堤防背水侧管理范围为堤脚线外不少于5 m［10］。对于其他有堤防河流区分有无规划，提出划定要求。在划定管理范围时，在堤防背水侧管理范围线以外划定一定的区域，作为堤防工程保护范围，但未明确范围大小。陕西省提出黄河、渭河不同河段背水侧护堤地宽度不同，黄河背水侧护堤地范围一般在50～100 m，渭河背水侧护堤地宽度一般在10～50 m。对于其他河流，背水侧护堤地宽度一般不少于10 m［11］。

（3）给出范围指引，主要由地方自主决定。这类划界明确主要河流或堤防的管理范围，其他河流或堤防由地方政府根据实际情况自行确定管理范围。地方划界自主性最大，操作性不强，省内类似河流管理范围可能相差很大。

代表省份主要有湖南、广东、贵州等。以湖南省［12］为例，有堤防河道管理范围依据背水侧坡脚线向外延伸30～50 m 确定，经过城镇堤段不得少于10 m，管理范围外缘边界线基本按照堤防设计标准护堤地宽度的上限取值，其中城镇段按照20年一遇设计防洪标准（4级堤防）护堤地宽度作为下限确定。有当地政府文件的，以文件为准。堤防保护范围则按照堤防级别1级、2～3级、4～5级等三个档次确定。

1.1.2 无堤防河流

对于无堤防河道，一般区分有无经批复的河道治理规划，是否明确设计断面。

以四川省［13］为例，对于有规划无堤防河道，依据规划确定的堤防级别和护堤地边界线划定河道管理范围；对于无规划的天然河道，以设计洪水位与岸线交界线作为河道背水侧管理范围边界，当河岸线高程低于设计洪水位，则以河岸线向外延伸一定距离作为管理范围。

在确定外缘控制线时，大部分省份采用历史最高洪水位或者设计洪水位确定河道管理范围，少部分只采用设计洪水位确定。设计洪水主要根据国家防洪标准确定，个别省份例如贵州省［14］，则结合自身省情，提出具体的防洪标准，城市河段防洪标准不低于20 年一遇，城镇河段不低于10 年一遇，农田保护段不低于5年一遇。处理平原河道划界，不同省份也有所区别，湖南省以河口向外延伸30～50 m 确定，广东省［15］则以设计洪水位或历史最高洪水位与岸线交界线外延一定距离确定。

1.2 湖泊管理和保护范围划定

湖泊管理范围依据设计洪水位确定，包括湖泊水体、湖盆、湖洲、湖滩、湖心岛屿、湖水出入口，湖堤及其护堤地，湖水出入的涵闸、泵站等工程设施及其管理范围。部分省份，例如四川省，考虑湖泊可能无防洪任务，提出根据实际情况选择湖泊常水位和历史最高水位之间的某一水位作为设计洪水位。有堤防湖泊参考有堤防河道划定管理范围，其余要求，各省大体相同。陕西省提出在具体划界过程中，注意考虑湖泊附近分蓄洪区、自然保护区、水源地分布情况，尽量列入管理保护范围；湖州及湖心岛屿一律划入管理保护范围内。

从上述分析可知，对于有堤防河道，按照堤防等级和护堤地宽度确定管理范围和保护范围，地方的操作性比较强，后期成果复核、汇总、管理的工作难度和要求相对较小。通过确定主要河流、堤防的管理范围，或给定一个范围指引，由地方自主进行划界，地方的自主性最大，但后期成果不容易管理，类似河流范围边界可能相差很大。湖泊和无堤防河流管理范围则主要依据历史最高洪水位或设计洪水位确定，各省相差不大，但对于不同大小或不同等级的河流，未从河湖重要性的角度考虑管理范围，缺乏尺度指引。

2 江西省河湖与管理保护现状

2.1 河湖现状

江西是整个地势南高北低，由周边向中心缓缓倾斜，形成一个以鄱阳湖平原为底部的不对称巨大盆地。境内水系发达，以山区性河流为主，共有流域面积10 km2以上的大小河流3 700多条。赣江、抚河、信江、饶河、修河五大河流为省内主要河流，纵贯全境，五河来水汇入鄱阳湖经调蓄后在湖口注入长江。

全省河湖划界范围为水利普查名录内流域面积50 km2以上的河流、水面面积1 km2以上的湖泊，水利普查名录外省市党政领导担任河（湖）长的河流、湖泊，以及地方上报的水利普查名录外的河流和湖泊。共涉及河流999条，湖泊113 个。流域面积10 000 km2以上河流8条，为长江、赣江、抚河、信江、饶河、修河、北江和东江；流域面积3 000～10 000 km2的河流14 条；流域面积200～3 000 km2的河流211 条；流域面积50～200 km2的河流737 条；流域面积50 km2以下河流29 条。水面面积1 000 km2以上湖泊1个，为鄱阳湖；水面面积100～500 km2的湖泊1个，为军山湖；水面面积1～100 km2的湖泊91个，水面面积1 km2以下湖泊20个。

按照国家河道项目治理口径划分，以3 000 km2为界限，以上为大江大河治理，以下为中小河流治理。参考水利部和省内河流划分惯例，省内划界河道划分为3 000 km2以下、3 000～10 000 km2、10 000 km2以上3个等级。依据《中国湖泊志》，按照水面面积统计，国内湖泊分为1～10、10～100、100～500、500～1 000、1 000 km2以上5个等级［16］。根据省内湖泊水面面积分布情况，湖泊划分为100 km2以下、100～500 km2、500 km2以上3 个等级。

2.2 河湖管理保护现状

由于历史原因，江西省一些河湖管理范围边界不清，导致一些开发建设项目、生产经营活动随意侵占河湖管理范围，违法建设、违法耕种、违法设障等现象时有发生，不仅干扰了正常的水事管理秩序，影响了水利工程安全，也破坏了河湖水生态环境，导致水事矛盾纠纷多发。

各地需划界河湖治理情况复杂，管理主体不一，涉及省、市、县（区）等管理主体。在全国划界工作未部署前，已划界河段占比不足1%。江西省河湖划界标准需要综合考虑河湖管理保护、划界现状，便于各级实施主体操作、管理划界成果。

3 江西省河湖管理和保护范围划定标准

江西省河道管理条例［17］提出，“赣东大堤、抚西大堤、富大有堤、九江长江大堤（九江市区至瑞昌市码头镇）其管理范围为迎水面和背水面堤脚外不少于50 m（水平距离，下同）；保护耕地五万亩以上的其他重点堤防，其管理范围为迎水面和背水面堤脚外不少于30 m；其他堤防的管理范围，迎水面和背水面堤脚外不少于20 m。其中险段自压浸台脚起算。”江西省水利工程管理条例［18］提出，“保护农田5 万亩以上的圩堤，其管理范围为迎水面堤脚外30～50 m，背水面距堤脚外不少于30 m，在在堤内外的管理范围边缘各延伸80～200 m为保护范围，其他圩堤参照执行。”江西省湖泊保护条例［19］要求划定湖泊管理和保护范围，管理范围区分有无堤防分别确定，保护范围为管理范围外缘线向外延伸一定距离，具体范围根据湖泊面积、功能、地形地貌、生态环境。汇水状况等确定。根据统计，赣东大堤、抚西大堤、富大有堤、九江长江大堤（九江市区至瑞昌市码头镇）主要为1～2 级堤防，5 万亩以上重点堤防3～4 级堤防居多，其他堤防大部分为5级。

根据堤防工程管理设计规范［20］，堤防分为1级、2～3级、4～5级，背水侧护堤地宽度、保护范围宽度见表1。考虑江西省管理条例要求、河湖特点、规划编制及堤防建设情况，河湖管理范围划定分为有无堤防两类，有堤防指现状有堤防或现状无堤防但规划有堤防，无堤防表示现状和规划均无堤防。有堤防河（湖）段管理范围和保护范围根据不同堤防等级，参考堤防管理设计标准确定。

表1 堤防背水侧护堤地和保护范围宽度 m

（1）有堤防河（湖）段。对于有堤防河（湖）段，根据省河道管理条例和堤防设计规范，以堤防级别为依据确定管理和保护范围外缘控制线，保护范围线为管理范围外缘控制线向外延伸一定距离，见表2。

表2 有堤防河（湖）段管理和保护范围 m

（2）无堤防河（湖）段。对于无堤防河（湖）段，以河道历史最高洪水位或设计洪水位与河（湖）岸交线作为河湖管理范围线确定的依据。历史最高洪水位或设计洪水位不超过河（湖）岸顶高程的，以历史最高洪水位或设计洪水位与河（湖）岸线交线作为河道管理范围线；历史最高洪水位或设计洪水位超过河岸顶高程的，河（湖）管理范围线按河（湖）岸线往陆域水平延伸一定距离控制。依据前述，河流按照流域面积划分为10 000 km2以上、3 000～10 000 km2、3 000 km2以下3 个等级，湖泊按照水面面积统计，划分为500 km2以上、100～500 km2、100 km2以下3 个等级，不同河流流域面积或湖泊水面面积河（湖）段管理范围见表3。列入湖泊保护名录的无堤段湖泊保护范围依据湖泊管理范围外缘控制线向陆域水平延伸一定距离控制，分别为200、150、100 m。

表3 无堤防河（湖）段管理范围

4 结论

本文通过对国内部分省份划界标准的研究分析，总结划界标准确定的主要思路，结合江西省内河湖、堤防工程情况及河湖管理条例，提出江西省河湖划界标准。划界标准的研究分析可为划界工作开展和其他类似研究提供参考，具备重要的实践意义；确定的江西省划界技术标准充分考虑省内河湖治理现状和特点，具备较强的操作性，是指导省内河湖河湖划界工作的基础。