我国海洋塑料垃圾治理机制研究

徐东旭

（大连海洋大学海洋法律与人文学院，辽宁 大连 116023）

《2021年中国海洋生态环境状况公报》指出，塑料是我国海洋垃圾的主要类型，海面漂浮垃圾、海滩垃圾和海底垃圾中，塑料垃圾占比分别为92.9%、75.9%和83.3%。新时代，要重视海洋生态环境建设，加强海洋污染治理，为构建海洋命运共同体贡献中国力量。当前，我国海洋塑料垃圾污染问题较为严重，国家高度重视海洋塑料垃圾治理。但是，我国对海洋塑料垃圾的关注明显晚于发达国家，治理过程面临重重阻力，许多工作需要进一步落实。本文结合我国海洋塑料垃圾治理现状，明确其不足之处并提出对策，以期完善我国海洋塑料垃圾治理机制，更好地保护海洋生态环境，促进海洋命运共同体建设。

1 海洋塑料垃圾概述

联合国环境规划署指出，海洋垃圾是指海洋或海岸中长期存在、人为制造、丢弃、倾倒或者排放的固体废弃物。海洋塑料垃圾这一概念并未有明确规定，其可以理解为上述概念的塑料制品范围。海洋塑料垃圾通常可分为3 类。一是宏观塑料，包括渔网或者从船上掉落的塑料制品等。二是微塑料，即直径小于5 mm 的塑料制品，如塑料吸管。三为纳米塑料，通常为肉眼不可见（直径比藻类细胞小1 000倍）的塑料，相对于微塑料而言，纳米塑料更容易穿透生物膜。

2 我国海洋塑料垃圾治理现状

当前，我国海洋塑料垃圾污染问题严重，因此我国对海洋塑料垃圾治理做了诸多有益尝试。我国将塑料污染作为整体环境问题，在相关法律法规中予以规制，以《中华人民共和国环境保护法》作为上层法律，辅以固体废物、空气、水资源等方面的法律。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定了生产经营者的相关责任并规定了公民保护生态环境的法律义务。此外，《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》同样进行了规定。以上述法律为根基，中国环境政策日益成熟，在生态补偿、绿色发展等理念的指导下，防范海洋塑料垃圾污染的相关环境政策接连出台，“限塑令”“禁塑令”从生产经营环节控制塑料垃圾进入海洋生态环境，《废塑料污染控制技术规范》（HJ 364—2022）从消费终端控制海洋塑料垃圾的产生，政策逐渐细化，比如，快递包装行业要求按照国家标准采用生物降解塑料，农业领域的地膜要保障产品质量和可回收性。2018年，国家发展和改革委员会提出调整“限塑令”，针对不同领域、不同行业的塑料垃圾采取不同的政策措施。

新时代，国家高度重视对包括海洋塑料垃圾在内的塑料污染全链条治理。近年来，国家发展和改革委员会、生态环境部等部门协调联动，部署多项举措，深入推进海洋塑料垃圾监管与治理。作为海洋塑料垃圾治理的主力军，我国沿海地区对海洋塑料垃圾治理进行了积极探索，形成一批好的经验做法。较为典型的是浙江省台州市，其启动了海洋塑料垃圾的“蓝色循环”方案，目的是促进海洋塑料垃圾的循环利用。在此种模式下，企业与政府协同发力，组织沿海渔民对海洋塑料垃圾进行回收，回收后的废旧塑料统一运转至企业进行加工再生，然后生产手机壳等高附加值产品，最后将产品利润反哺于渔民。

近些年，我国海洋塑料垃圾治理的跨国合作取得一定成效，其中较为典型的是中、日、韩三国合作。中日韩环境部长会议是三国推进跨国环境治理的一项重要会议，海洋环境污染治理议题一直是该会议的重中之重。其中，第二十一次中日韩环境部长会议强调，三国要从源头上防止塑料垃圾排入海洋，各方应逐步推进削减使用塑料袋等举措。当前，我国海洋塑料垃圾治理已经取得一定成效，从立法体系构建，政策实行、治理模式探索以及跨国、跨区域合作等方面均取得一定进展，但是在取得成绩的同时，我国海洋塑料垃圾治理也存在诸多问题。

3 我国海洋塑料垃圾治理存在的问题

3.1 海洋塑料垃圾治理法律体系不健全

目前，我国在海洋塑料垃圾治理层面尚未出台专门的法律。我国虽然以《中华人民共和国环境保护法》为上层法律，辅以多部专门法律，并出台“限塑令”“禁塑令”等相关政策，但是还不能满足我国海洋塑料垃圾治理需求。现有立法存在诸多不足之处。首先，大部分法律规定过于原则与抽象，有关惩罚措施的条款不够充分，这就导致执行过程存在重重困难，难以对污染者进行惩戒，不能达到震慑效果。其次，对海洋塑料垃圾国际防治新规则和塑料产业环境影响评估的研究不足，尚未形成有效的应对措施与预案。总体来看，我国海洋塑料垃圾治理体系存在诸多不足之处，海洋垃圾治理之路并不平坦，完善相关法律体系是当前海洋塑料垃圾治理的重中之重。

3.2 治理主体责任不明晰

通常而言，海洋塑料垃圾治理需要多方主体进行合作，治理主体主要包括政府、社会组织、企业和公众等。但就目前而言，企业、公众对海洋塑料垃圾治理的潜力尚未激发，存在治理主体责任不明晰的问题。企业通常追求片面的经济效益，社会责任感较低，未能将海洋环境利益与自身利益很好地结合，部分企业甚至不顾国家法律法规的有关规定，片面地生产、销售有毒有害的塑料制品，致使有些塑料垃圾流入海洋，对海洋生态环境造成严重破坏。公众对海洋塑料垃圾治理的关注度往往不够，认为其是国家或者社会的任务，与自身无关，参与感不强；有些公众想积极参与，但是参与渠道较少，这往往降低其参与的积极性。总之，海洋塑料垃圾治理是一项系统性工程，需要各治理主体明确其责任，并充分调动自身的积极性和能动性，形成政府、社会组织、企业和公众参与的合力，提升整体决策能力和资源配置效率。

3.3 国际合作开展效率较低

当前，国家、地区间主要依据国际公约开展海洋塑料垃圾治理合作。从20世纪开始，海洋塑料垃圾治理就受到国际社会的高度重视，国际社会相继签署了诸多全球性公约和区域性公约，前者有《联合国海洋法公约》《国际防止船舶造成污染公约》《伦敦公约》等，后者有《保护东北大西洋环境公约》《赫尔辛基公约》等。国际公约明确国际社会应对海洋塑料垃圾进行治理，对促进国际交流合作有一定作用，但是公约通常都为一些原则性规定，实际可操作性不强，各国治理能力、治理意识也有较大的差异，因此国际合作开展效率较低。

在海洋塑料垃圾治理过程中，各国存在互相推诿责任、各自治理的现象。我国处于海洋塑料垃圾污染的高发地带，周边发展中国家通常注重自身的经济发展，海洋生态环境保护意识不够，合作治理难度较大；发达国家又只顾及自身海洋生态环境的优劣程度，往往不愿支持发展中国家对海洋生态环境进行治理。另外，各国海洋塑料垃圾治理政策也不尽相同。这些都为国际间开展深度合作带来挑战，使得国际合作开展效率较低，难以达成共识。

4 我国海洋塑料垃圾治理的对策

4.1 完善海洋塑料垃圾治理法律体系

我国海洋塑料垃圾治理相关法律存在多原则性规定、可操作性不强等问题，包括《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，“限塑令”“禁塑令”等政策也存在诸多不足之处。对此，在中央立法层面，可在《中华人民共和国环境保护法》的现有框架下单独设立一章，详细规定海洋塑料垃圾治理的各项法条。此外，应对海洋塑料垃圾国际防治新规则和塑料产业环境影响进行评估，形成应对新举措和预案，进而通过立法形式促进我国海洋塑料垃圾的治理。

4.2 建立多元参与的海洋生态环境治理模式

目前，海洋塑料垃圾治理主体责任不明晰，有必要探索建立多元参与的海洋生态环境治理模式。在此种模式下，政府、社会组织、企业和公众共同参与海洋生态环境治理，最终建立市场化、多元化的生态补偿机制。政府要发挥自身在海洋生态环境治理中的主导作用，社会组织要发挥自身的优势，企业要增强社会责任感，公众要树立绿色消费理念，协同参与海洋塑料垃圾治理。当前，要落实企业生产责任延伸制，促进海洋塑料垃圾的循环利用，拓宽海洋塑料垃圾的治理资金来源，提高海洋塑料垃圾的循环利用率。同时，要强化治理主体的责任意识，切实促进海洋塑料垃圾治理，保护海洋生态环境。

4.3 加强国际交流与合作

目前，海洋塑料垃圾治理相关国际公约尚不完善，我国应积极推动国际间新公约的建立，促进国际法的完善并率先遵守。我国曾参与多个国际公约的建立，并作为缔约方，参与多项软法的出台。我国应加强与其他国家的交流与合作，吸取他国意见，并结合本国情况，完善当前的国际公约，建立新的国际公约。同时，要促进海洋命运共同体的形成，强调海洋塑料垃圾治理是各国的责任，各国不应只顾及自身利益，倡导发达国家扶持发展中国家，发展中国家在发展经济的同时，应注重环境保护，树立绿色发展理念。唯有这样，才能保护好海洋生态环境。

5 结语

海洋是人类共同的家园，是人类赖以生存的重要保障。目前，我国海洋塑料垃圾治理法律体系尚不健全，治理主体责任尚不明晰，国际合作开展效率较低。因此，有必要完善海洋塑料垃圾治理法律体系，明确治理主体责任，加强国际交流与合作，优化海洋塑料垃圾治理机制，促进海洋生态环境保护。