执法风险防范角度下的派出所接处警规范化建设

文/曹清旭

2014年10月某日，某地公安机关接到群众报警，某男子在某县一小区人工湖不幸落水。某派出所立即出警。到达现场后，该男子已沉入水底。派出所民警第一时间找到救援工具准备下水。此时，围观群众郭某说他会水，并主动下到水中，用杆子将落水男子挑起，将绳索捆到其腰部，与民警及群众合力把落水男子打捞上岸。但该男子最终经抢救无效死亡。

事后，落水男子的父亲一纸诉状将某县公安局告上法庭，理由是出警民警未尽到救助职责。一审法院作出了被告已尽法定职责的判决。家属不服一审判决，提出上诉。二审法院认为，上诉人之子在某小区人工湖不幸落水，现场群众及时拨打110报警求助。110快速指派某派出所处警。虽然处警民警第一时间赶赴现场，采取措施积极打捞，但未携带救生圈、绳索等救援器材。于是，二审法院撤销了一审判决，确认被上诉人某县公安局未善尽法定救助职责。

在这个案例中，派出所民警在接处警过程中，由于执法不规范最终被问责。这种风险在派出所民警接处警的过程中时有发生。如何避免？答案就是规范化执法。

一、派出所接处警中存在的执法风险

（一）执法风险的含义

执法风险，是指公安机关人民警察在实施法律的过程中，依法履行法定职责或不当履行法定职责而引发的针对公安机关及人民警察人身、财产和生活秩序形成实质性不利影响，对行政相对人和社会造成危害、带来负面影响，而被纪检、司法等部门追究责任的一种现象。简单来说，就是指违法或者不当的执法行为导致公安机关承担不利后果的可能性。

（二）派出所接处警过程中出现的执法风险点

1.民警在接处警过程中违反法律规定，违反法律程序执法，可能被投诉或卷入诉讼。

2.民警在接处警过程中执法手段、执法措施运用不当，可能被投诉或卷入诉讼。

3.民警在处置突发事件过程中不积极、不高效，可能被投诉或卷入诉讼。

4.民警在网络时代与媒体沟通不到位，舆情研判不当，给自身带来不利影响。

5.民警在接处警过程中证据收集不全，导致被问责时缺乏证据支持。

某地公安机关以经济纠纷为由拒绝对违法行为立案，当事人将某公安局起诉。还原处警场景，处警过程为三次报警、三次处警。

第一次：王某、高某因经济纠纷发生揪扭。

处警结果：情节轻微，双方互不追究法律责任。

第二次：高某等人将王某车放气并前后围堵，防止王某将车开走。

处警结果：民警告知双方通过法律途径解决。王某和高某在处警现场处结备案单上签字，对处置结果无异议，后王某派去开车的人离开现场。

第三次：高某将王某车拖走并卸下轮胎，王某以车被抢为由报警。

处警结果：某公安局作出不予立案通知书，对王某提出控告的汽车被抢案，以经审查没有犯罪事实为由，决定不予立案。

一审法院认为，本案应当认定某公安局未依法履行职责，作出了相应判决。某公安局提出上诉，二审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项之规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。王某的申请事项属于某公安局的职责范围，某公安局未能依法履行职责，理由如下：第一，公安机关具有保护公民财产权的法定职责。第二，存在民事纷争，并不构成公安机关履行保护公民财产权这一法定职责的障碍。

通过上述案例，可知公安机关在接处警环节，不仅要考虑警情的性质是否属于公安机关管辖范围，又要考虑矛盾纠纷化解，保障正常的社会秩序。

（三）派出所接处警过程中执法风险产生的原因

1.对法律规定理解不够深入。

上述两起警情属于求助类警情，根据《中华人民共和国人民警察法》第二十一条的规定，“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助”。

公安部《110接处警工作规则》第二十三条规定：“处警民警应当按规定着装，警容严整，携带必要的警械、通讯工具等处警装备；专职处警民警应当掌握基本的救人、救灾及医疗救护技能。”第五十二条规定：“110处警单位应当按照规定配备交通、通讯工具、枪支、警械、防弹背心及绳索、急救包等警用装备和救援器材。”

上面的法律条文明确规定了对于求助类警情，民警在接到具体警情时应该如何做。

显然，案例一中的民警只记住了《人民警察法》的规定，对于群众的危难必须立即救助，然而忽视了公安部《110接处警工作规则》的规定，处警时必须根据法律的要求做好充足的准备。

2.应对能力不足。

对于溺水警情，接到群众求助，如何能够有效地尽到法定职责？那就是有职责有能力有可能尽到救助职责。在上述案例中，公安民警快速出警履行了法定职责——立即救助，但如何有能力有可能去救助呢？公安民警接到溺水警情后，要实现救助义务，必须做好充足的人员、装备等准备，但上述案例中的民警并未做好相应的准备，没有应对突发事件的思想准备：派去的警察不会游泳，人员准备不到位；未携带任何救生装备，装备准备不到位，这样的救助显然是不符合法律规定的。赤手空拳地开着警车去救助溺水群众跟围观者有何区别呢？虽然公安机关在案例一的出警中采取了积极救助的方式方法，但由于准备不足导致救助能力受限，救助可能性降低，最终导致救助失败，出现执法风险。

3.预判能力不足。

随着群众法治意识的提高，当发生纠纷时，他们更希望通过执法机关的介入来很好地解决问题，防止不必要的问题出现。

对于不属于公安机关管辖的一些民间纠纷，比如经济纠纷，接处警民警又该如何做呢？派出所民警出警后，对于一些民间纠纷，一般会通过治安调解的方式解决，这是非常正确的做法。治安调解作为派出所案件处理的方式之一，对于及时化解社会矛盾、维护社会稳定发挥了不可低估的作用。对于根据法律规定符合治安调解范围的案件，派出所接处警调解成功后，为行为人避免了行政处罚，也符合矛盾纠纷化解的机制要求。

但根据法律的相关规定，公安机关不管辖经济纠纷类警情。这就导致一些派出所民警在处置这些纠纷时缺乏预判能力，对于涉及经济纠纷的案例往往“一刀切”，认为经济纠纷不属于公安机关管辖，但没有预判到经济纠纷可能会引发的治安案件乃至刑事案件，同时也忽略了法律规定的不属于公安机关管辖但需要采取紧急措施去处置的情况，导致小摩擦发展为恶性案件，公安机关被问责。

法律知识掌握不足、应对能力不足、预判能力不足，这三大不足会加大派出所民警执法的风险。

二、派出所接处警的规范化要求

公安机关接处警规范化，是指公安机关依据法律法规和内部规章接警出警、处警所形成的基本体系。它是公安民警必须遵循的行为准则，是依法行政、依法治警在公安工作中的具体体现，也是现代警务机制和公安队伍正规化建设的重要组成部分。

（一）派出所民警接处警着装携装规范

根据《人民警察法》《110接处警工作规则》《公安机关执法细则》的规定，人民警察应当按照规定着装，佩戴人民警察标志或者持有人民警察证件，保持警容严整、举止端庄、语言规范。在处置现场时，处警民警应当按照规定携带必要的警械、通信工具等处警装备；专职处警民警应当掌握基本的救人、救灾及医疗救护技能。

这些法律规定为派出所民警顺利开展接处警工作给予了规范化指引，同时也为成功处置现场提供了规划化指引。

（二）派出所民警接处警程序规范

规范受理警情。相关法律法规规章规定对警情的受理过程作出了明确要求，如规定对110指令的警情，由值班民警持《110接处警信息单》和《110处警现场情况登记表》、《110处警现场处置备案单》现场处警，处警返回后填写《110接处警登记簿》，并通过二级接警系统向市局反馈。

规范处置警情。相关法律法规规章规定明确了治安案件、刑事案件、民间纠纷、重大案事件以及现场取证等工作的规范和要求及其应对措施和处置程序。

规范取证归档。相关法律法规规章规定对接处警中的取证作出了规范，如要求每个处警单位建立110现场证据管理登记簿、110接处警档案、物证室，开发现场证据管理系统，同110接处警系统和执法办案监督系统相连相通。

三、派出所接处警规范化建设的内容

（一）提高民警的法律素养和专业素养

公安机关的执法行为是在聚光灯下进行的，这就要求公安执法人员要有依法行政的能力。派出所民警就必须全面、准确地掌握法律知识和专业知识。只有这样，在接到具体警情时才能知道根据不同的警情如何规范地、科学地执好法、用好法，减少执法风险的产生。

尤其是在自由裁量的幅度内，对事实的认定是正确适用法律的基础。那么，事实的认定也需要派出所民警具有专业知识和专业素养。可以通过定期的学习、培训、激励奖励机制促使派出所民警掌握专业知识、法律法规、国家方针政策，派出所民警专业素质和业务素质的提升对于执法风险的防范具有重要意义。

（二）提升民警警情预判和评估能力

根据相关法律规定，公安机关接处警的报警范围主要包括刑事警情、治安警情、求助类警情、咨询类警情和其他类警情等，又可分为警务警情和非警务警情。

例如，求助类的警情主要包括需要公安机关紧急救助的溺水、坠楼、自杀；需要公安机关在一定范围内帮助查找的老人、儿童及精神残疾等人员走失的；需要立即救助的险情等。

这些警情虽然是非警务类警情，但公安机关必须处置。这些看似简单的警情又呈现着多样的状态。比如，醉酒警情，醉酒的状态可能是昏迷，不省人事；又可能是寻衅滋事；再可能是妨碍公务，拒不配合公安机关调查；更有可能会袭警，等等。相同的警情在处置中会出现各种各样的状况，派出所民警在处警前必须要有一定的警情评估和预判能力，评估处置的警情存在哪些风险，这些风险存在的概率，为防范这些风险，付出的执法成本以及风险防范的效果，等等。只有做到了这些，派出所接处警的过程中才能做出相应的准备。

（三）做好相应的处警准备

1.思想准备。

派出所民警在接到警情后需要分析此警情可能出现哪些突发事件，可能出现的突发事件会引发什么样的影响，这些影响对公安机关是否会带来不利，等等，只有分析到位，才会有充分的安全、果断、及时地处置具体警情的思想准备。

比如，求助类警情中的进山游客失踪，需要派出所民警前往寻找救助。派出所接到警情后，首先要考虑这次警情可能会出现哪些突发事件：游客找不到？民警进山可能会迷路？可能遇到野兽？可能信号中断？可能遇到极端天气？可能出现自然灾害？等等。有针对性地做好足够的思想准备，才能有针对性地进行人员、装备方面的准备，保证安全并且快速地寻找到失踪人员。

2.人员准备。

派出所民警在接到具体警情时，要认真分析此警情可能出现哪些突发事件，做好充足的思想准备，同时要有一定的预判能力，做好一定的人员准备。例如，处置溺水警情时，要作出一定的警情评估和风险评估：对于溺水警情需要调配多少警力？在这些警力中具有专业救助能力的警力有多少？只有这样，才可以真正实现《人民警察法》第二十一条所规定的，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助。“立即救助”不仅是法律意义上的救助，更是实质意义上的真正有能力的救助。

3.装备准备。

派出所民警处警所携带的装备必须要结合具体的现场情况。同样的警情，不同的现场，处置的装备是有区别的，因此，必须根据《人民警察使用警械和武器条例》的要求和现场的具体情况来携带。对于治安类警情可能需要携带单警装备，但对于求助类警情可能需要携带一些救助类的专业设备，等等。

四、执法风险防范下接处警规范化建设的意义

（一）保障执法权的行使

随着法治社会建设进程的加快，国家颁布了一系列公安机关人民警察执法的规范，这些规范不仅是要求民警提高执法水平和素质，同时也是在无形中保护公安民警，如果在接处警过程中民警都能严格按照规范去进行，被问责的可能性就会大大降低。这在一定程度上保障了民警执法权力的行使，同时也有助于树立民警执法的权威。

（二）节约执法成本

在接处警过程中，规范化操作非常重要，意义重大，一旦接处警环节出现违规处置，可能导致执法时间过长、时间成本增加。另外，如果执法不规范，必然导致执法受阻，一旦被投诉或诉讼，执法机关必然要进行调查取证、抽样检验、行政告知、行政复议等程序，这些程序都需要大量经济和精力的投入。

（三）法治建设的需要

执法的过程是将法律运用到具体的警情处置的一个过程，执法的过程会真实地反映法律带来的社会效果，但如果在执法中，执法民警并未将法律真正运用，那么法律是否可行、是否有积极的社会效果就会被隐藏，此时凸显的是随性执法，这与我们法治社会的要求是相背离的。只有严格规范化执法，才能用执法去验证法律规定的可行性、科学性、合理性，同时将法律宣传出去，让执法对象清楚法律的规定。循环往复，法律会深入人心，双向提高执法人员和执法对象的法律素质，推进法治社会建设。

（四）预防风险再次发生

派出所接到警情后，前往处置，不论遇到的警情是治安警情、求助警情还是灾害警情，必须清楚处置的目的。对于治安警情，处置的目的之一是为了更好地预防此类治安事件或案件的发生；对于求助警情，处置的目的之一是为了预防此类危险再次发生；对于灾害警情，处置的目的之一是为了预防下次此类灾害警情的危害增大。故处置的目的之一是为了实现各种警情能够同比降低或减少。怎样能达到预防的效果？答案是规范化处置。

派出所接处警规范化建设是一项系统的任务，只谈法律法规的接处警规范化建设是不科学的，同样避开法律法规的接处警规范化建设更是不长久和不可取的，只有将法律法规和具体警情结合在一起，规范化建设才有生命，派出所民警的执法才符合法治社会的要求。