基于数字政府建设思路

广东省电信规划设计院有限公司 陈言樑

近年来，我国政务信息化发展在深入推进“互联网+政务服务”、信息资源整合共享等方面取得了积极进展，政府部门运用创新思维，以大数据、云计算、区块链、人工智能等信息通信新技术为支撑，不断探索数据共享和业务协同，在一定程度上实现了政务服务便利化、社会治理精准化、政府决策科学化，提高了政府治理体系和治理能力现代化水平。但仍然存在资金保障不足、数据共享困难、评估机制缺乏等问题，需要运用新理念、新方法来推进政务信息化进一步发展。本文对政务信息化背景下数字政府的建设及发展思路进行研究，以期为数字政府建设提供借鉴。

1 研究背景

信息技术的不断进步，为开展政务信息化提供了便利。建设无纸化、网络化、智能化的数字政务系统对于提高政务工作整体水平、提升工作效率有着重大的意义，可以为基层、为群众提供更为优质的服务[1]。近年来，在我国数字政府建设过程中，各地方政府纷纷发布了数字政府总体规划，根据各自优势和地方特色，积极探索数字政府建设新模式，探索适应数字化发展要求的新型政府运行模式，实现了政务服务便利化，提升了服务效率及决策水平。但目前各政府部门信息化建设水平参差不齐，部分区域存在盲目建设、过度建设等情况，在现有体制机制和技术背景下，数字政府在数据共享、业务协同等方面仍存在很多问题，既懂业务又懂技术的政务信息化人才普遍缺乏。为此，厘清数字政务体系构建的根本出发点，统筹规划，按需建设，完善评估机制，加强数字政府建设的资金及人力资源保障，具有重要意义。

2 数字政府建设存在问题

2.1 数据共享困难

为解决跨部门、跨地区的数据共享问题，各级各地政府部门一直在积极探索，在政务数据共享机制、技术支持、政策法规等方面取得了一定的建设成效。然而，政务数据资源分散在不同的业务系统中，由于管理和运维主体不同，异构和无法互联的系统直接造成了“数据孤岛”。数据共享涉及诸多业务部门，数据共享权责不清的问题普遍存在。数据共享供需方面存在政务数据提供不足、供需不符等问题，垂直结构和条块结构导致共享不畅。数据共享质量方面存在数据准确性、完整性、及时性、规范性、同步性不足等问题，共享数据质量不高，直接影响政务数据共享成效及应用效果。总体来说，跨层级、跨地区、跨部门、跨系统的政务数据资源共享能力及共享机制未完全建立，政务数据资源汇聚能力，以及标准化数据服务能力存在不足，亟需打通各业务部门间的壁垒，实现各业务部门基础信息互通共享。

2.2 评估机制缺乏

数字化改革成为政府公共治理和公共服务发展趋势，信息化投入持续增长。但政府数字化改革是个非常复杂的系统工程，现阶段政务信息化建设还存在建设过程不规范、应用成效不明显等问题。从信息系统的实施情况看，虽然大多数信息系统对政务管理及服务效率的提升起到了重要作用，但同时也看到，由于缺乏对已建信息化项目的评估，无法有效发现信息化建设过程中存在的问题，也不利于指导下一阶段信息化建设。因此，在政务信息化项目大举建设的同时，除了规范项目建设本身，事后的绩效评价也尤为重要。政府亟需对信息化项目的经验教训进行总结，为未来信息化建设的决策和实施提供参照及依据，保障信息化建设效果。

2.3 资金保障不足

数字政府建设是一个长期过程，需要在信息化基础设施、软硬件系统和人力资源等方面持续投入，不断进行优化完善和运营投入，否则很可能会前功尽弃，而这些都将持续消耗大量资金。经济发展作为基础保障条件，财政资源多寡意味着政府在建设电子政务、改进政府服务方面保障资金的多少；总体来说，经济实力强的地区，政务信息化保障资金充足，其政府数字化水平相对较高，对于经济发展相对落后的地区，无论是其数字化转型基础还是后期发展资源支持，都捉襟见肘，亟需外部资金力量支持。

2.4 信息化人才匮乏

数字政府建设过程中缺乏一批信息化技术骨干力量，适应数字政府建设发展要求的新型技能人才以及技术型、管理型、复合型人才严重不足，数字人才需求缺口十分巨大，无论是人才的数量还是质量都有待提升。受区域经济发展和教育水平限制，各地政府信息化基础参差不齐，因为人的问题，信息化建设成效也千差万别，不能很好地实现合理配置资源。然而数字化人才缺乏、数字化水平参差不齐、数字化技术更新迭代迅速、数字化人才建设路径模糊等问题也让数字政务信息化人才战略的落地困难重重。

3 数字政府建设及发展思路

3.1 做好顶层规划设计

数字政府建设是一项长期的复杂的系统工程，做好顶层规划设计是推动政府数字化转型的重要前提条件。只有从全局的角度出发，才能做到统筹兼顾，才能对数字政府整体架构以及各项目相关系统筹进行全面把控。顶层规划设计从架构体系设计的高度，注重各部门、各系统、各元素之间的耦合性和协同性，从而提升数字政府建设的整体性和系统性。

通过顶层规划设计，实现基础设施、数据中台等共建共享，解决数据孤岛、数据壁垒等问题，实现数据互通和业务协同。

构建集约共享的数字政府技术架构，让各级政府机构尽可能地遵循统一的技术架构，方便后续的整合集成及数据共享，减少异构带来的数据共享问题。在顶层设计中，从架构设计开始就为数字政府建设注入快速适应变化、快速迭代升级的基因和思维方式。各政府部门基于统一的架构和规划开展信息化项目建设，同时通过相应制度、机制加强各部门间的沟通，避免政务信息化项目重复建设。数字政府总体架构如图1所示。

3.2 推动政务数据资源融合

政府部门多年来累积了丰富的政务数据、商务数据、社会数据、产业数据，大数据发展基础好、开发应用潜力大。但政府部门间数据分散、归集开发不足、共享交换不够、应用水平不高，数据价值难以被有效挖掘利用，数据壁垒、信息孤岛仍然存在，造成政务资源的极大浪费。通过建设政务数据共享交换平台，明确各部门、各层级数据共享的范围边界和使用方式，厘清各部门、各层级政务数据共享交换的义务和权利，有利于推动政务数据汇聚融合、互联互通，实现数据资源跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务互通共享，推动政务数据跨部门、多层级共享交换，全面支撑人口库、法人库、社会信用库、电子证照库、空间地理基础信息库等基础数据资源库、主题数据库、专题数据库建设，极大推进大数据综合应用，促进政府大数据应用和大数据挖掘分析。

建设政务数据共享交换保障体系，制定出台政务数据共享交换相关制度体系、标准规范、运行管理机制，推动和指导各级政府单位合理、规范进行政务数据共享交换，推动解决当前政务数据资源条块分割、标准不一、“信息孤岛”突出、开发利用水平低等问题，进一步规范政务数据资源编目、采集、共享、应用和安全管理，促进政务数据资源交换流通和深度开发利用。结合国家和行业相关制度文件，编制政务数据共享交换相关制度文件，建立政务数据共享交换制度体系，包括政务信息资源共享管理办法、公共数据管理办法、数据分类分级指南、数据安全管理办法等制度文件。从组织架构、管理制度、操作规范、IT应用技术、绩效考核支持等维度对数据目录、数据模型、数据元标准、数据质量、数据安全等内容进行标准规范定义，编制政务数据共享交换数据标准、技术标准、安全标准等，并配套相关操作指南。制定政务数据共享交换运行管理保障机制和服务，包括运行管理保障组织架构、工作职责、服务内容等，保障政务数据共享交换持续安全、高效、有序、顺畅运行，持续开展政务数据共享交换运行管理、数据管理等工作，为各政务数据共享交换业务参与方提供高质量政务数据共享交换服务。

3.3 保障政务数据共享交换安全、可信

数据如同一把双刃剑，在带来便利的同时也带来了很多安全隐患，数据泄露可以对国家安全造成极大的威胁。数据安全和隐私保护是各级政府进行政务数据共享交换不可或缺的一部分，政策、技术、意识缺一不可，需严格依照相关规范文件，将安全意识渗透到政府政务数据共享交换体系建设全流程。通过建设数字政府安全运营保障体系，提升电子政务系统的安全保障能力和防护水平，确保信息系统的安全稳定的运行。

安全管理体系方面，建立有效、高效的安全运营管理策略、组织、流程与安全培训机制等，结合数字政府实际情况，建议从管理、技术两个方面构建数字政府安全运营管理保障体系。

安全技术方面，基于身份鉴别、访问控制、内容安全、监控审计、备份与恢复等安全技术手段，从基础安全和新技术安全两方面出发逐层进行安全防护，形成多维度、体系化的纵深防御架构。可综合运用数据沙箱、数据脱敏、安全审计、数据对账等技术手段搭建安全、可信的政务数据共享交换平台，来解决政务数据共享交换全生命周期的数据安全问题。（1）确保政务数据共享交换业务凭证全流程留存、日志可追溯，为政府数据安全的全面保障、增强数据安全预警、溯源能力；（2）全面提升共享交换数据的鲜活度，提升数据质量，改善共享交换数据存在更新不及时、不规范、不齐全、数据价值密度低等问题，保障交换数据的高质量、权威性；（3）保护敏感及涉密隐私数据，各级政府敏感及涉密数据在不出域的前提下，实现数据安全可信计算及流通。基于数据沙箱、数据脱敏、安全审计等技术手段，搭建数据交换安全可信流通平台，按照政务数据分类分级管理办法，供数方可以对共享数据目录进行分类分级管理；能够对敏感、涉密数据进行脱敏或沙箱计算后再进行共享；建立健全政务数据共享交换安全日志体系，对所有交换业务进行日志存证，并能够对异常交换进行识别、预警。

3.4 完善项目绩效评估体系

国内政务信息化项目绩效评估工作刚刚起步，尚未建立统一的政务信息化项目绩效评价体系，政务信息资源管理也刚刚起步，项目预算缺乏严格的约束机制，导致各地的政务信息化项目缺少统一的评估标准和指标体系，评估方法各不相同，多为自发评估行为且流于形式，在全国范围内很难开展全面的政务信息化项目绩效评估工作。

目前政务信息化系统绩效评估缺少统一制度，数字政府建设要切实加强对政务信息化系统评估的制度基础建设，建立对政府财政预算的制约和监督机制，逐步制定和完善政务信息化相关的法律法规，使政务信息化项目绩效评估规范化、法制化。政务信息化系统的绩效评估需要与政府部门得到的财政拨款、项目支持等直接挂钩，需要充分发挥评估结果的约束、规范和指导作用，以评估结果为依据，决定基层政府和各部门政务信息化系统的后期资金投入与改进方向。政府部门需要运用科学、规范的评价方法，构建统一的可量化的数字政府信息化建设项目绩效评价体系，对信息化项目的协同服务、共建共享、应用效果、安全保密等方面进行综合评价，促使项目建设流程更规范、建设成效更明显、成本效益更合理。

3.5 探索新型融资建设模式

为了保证建设成效及后续应用效果，政务信息化建设是长期和持续性的投入，对于经济发展相对落后的地区，数字政府建设同样迫在眉睫，但信息化建设靠财政资金远远不够，亟需外部资金和力量支持。

相关部门在制定地区数字政府建设发展规划时，需要统筹规划，通过增设专项资金、合理引导社会资本等方式解决数字政府建设过程中由于资金不足导致的转型能力不足等问题，缩小地区之间的“数字鸿沟”，整体提升我国政府数字治理能力。政府在数字化转型过程中沉淀下来的数据资产，是一项宝贵的资产，在政策允许的条件下和在可共享的范围内，以及在保证数据安全的前提下，可与其他政府部门甚至外部企业合作，通过数据交换获取相关的资金或力量支持，充分挖掘数据潜在价值，解决数字政府建设资金短缺的难题。

数字政府建设需要重构传统的政务信息化建设模式，提升数字政府建设及运维运营的灵活性，有效降低总体建设成本。例如采用PPP模式引入社会资本参与政务信息化建设，不仅可以直接引入社会资本分担建设成本，还可以将一次性的投资转化为长期的服务购买，从而化解政务信息化建设前期的财政负担，节约建设成本，让政府敢于进行政务信息化的顶层设计，而不必受制于短期预算进行零散项目建设。

3.6 加强信息化人才培养力度

（1）政务信息化建设离不开坚强有力的人才队伍。数字政府建设要加大信息化专业人员的培训培养使用力度，认真开展各项信息化业务培训，积极引进高端信息化技术人才，造就一支既懂信息技术、又懂政务业务的复合型人才队伍，组建数字政府信息化专家团队，为政务信息化可持续发展提供人才支撑和智力支持。

（2）加强信息化人才培养和引进力度。人才队伍包括两个方面，即管理层人才和技术层人才。管理层就是单位主管信息化的领导，当前较为紧迫的是要把管理层作为信息化人才队伍建设的重点。政务信息化建设三分技术、七分管理早已是共识，通过提高管理层的信息化意识，能使信息化更受重视和理解，激发信息化的更多需求。政府部门还应采取积极的措施，把引进人才作为政务信息化发展的战略决策之一，特别是高层次的人才，通过引进优秀的信息化技术型人才可以让政府的信息化建设少走弯路，改变过分依赖外部技术力量的现状，实现“跟随型”向“自主型”转变，同时也要激励高素质人才发挥创新潜质，鼓励思想创新、管理创新、技术创新，通过创新更好地为政务信息化建设服务。只有通过多方面的人才引进和多层次、多渠道的信息化人才培训模式，才能解决政府部门信息化建设过程中人才短缺的问题，构建健全的信息化人才层次体系，建立结构合理的信息化人才队伍，保证政务信息化建设的长期、稳定、高速发展。

4 结语

综上所述，各区域数字政府建设如火如荼，但建设水平参差不齐，数字政府建设过程中资金短缺、数据共享不足、绩效评估机制缺乏等问题不同程度存在，政务信息化建设任重道远。本文结合顶层规划、融资模式、绩效评估、人才培养提出数字政府建设思路，建议数字政府建设应以顶层规划设计为最主要导向，整体进行谋篇布局，通过创新融资建设模式，解决信息化建设资金短缺问题，通过制定合理的绩效评估机制，对政务信息化建设项目进行全流程监督、考核、评估，有效提升政务信息化建设及应用成效。同时，积极开展政务信息化人才队伍建设，打造一支复合型政务信息化人才队伍，做好信息化建设人力资源保障，积极推进政务信息化建设。