德国、日本生活垃圾分类管理经验及启示

杨雨蒙，张 宁，张 岩

(天津市垃圾分类处理中心 天津300221)

0 引 言

随着国内经济快速发展，商品服务供给日益丰富，我国成为全球第二大消费市场，生活垃圾产量也逐年增加。国家统计局数据显示，2020 年我国生活垃圾清运量达到23 512 万t，比2011 年增加约43%。在此背景下，通过实施垃圾分类实现生活垃圾的减量化、资源化和无害化就有了必要性。我国城市生活垃圾分类整体起步较晚，而德国、日本等发达国家20 世纪便开始尝试推行垃圾分类，实现垃圾减量化和资源化，通过完善垃圾分类立法、推动精细化管理、发动社会力量参与等手段，其生活垃圾分类管理体系已趋完善。他们的管理经验能够为国内城市开展垃圾分类带来一定启示，值得学习借鉴。

1 发达国家实施生活垃圾分类的主要措施

1.1 完善法律法规

德国作为发达国家，开展垃圾分类相对较早。1972 年，德国颁布实施了《废弃物处理法》，提出了垃圾减量化和生产者责任制，推动形成了“避免产生—循环利用—末端处理”的垃圾管理思路[1]；1991 年，《包装废弃物管理法》和《避免和利用包装废弃物法》的制定促进德国建立了双轨制回收系统，旨在改善包装废弃物的回收利用情况[2]；《循环经济法》和《循环经济与废弃物管理法》明确了废弃物的优先处理顺序[3]，以减量化和循环利用为指引，推动德国以发展循环经济为导向实现资源节约[4]。在立法推动下，德国2019 年城市垃圾回收利用率达到98%(数据来源于德国联邦统计局，其中能源利用占比31%，材料回收占比67%)。德国垃圾回收处理主要法律法规如图1 所示，这些法律不仅为德国的垃圾分类工作提供了制度保障，而且对形成垃圾分类的行业标准也起到了推动作用，有利于相关政策的推进和实施。

图1 德国垃圾回收处理主要法律法规Fig.1 Main laws and regulations on garbage recycling in Germany

日本城市生活垃圾分类强调精细化管理，并为此建立了完善的垃圾分类法律体系，如图2 所示[5]，该体系由3 个层次组成，包括基本法、综合法和多部专项法。《环境基本法》明确了生活垃圾处理的基本理念和原则；《促进建立循环社会基本法》明确社会全体成员的责任和义务，并提出按照3R 原则进行垃圾处理，贯彻减量化、再使用、再循环的原则，为建立循环型经济社会奠定了立法基础；《废弃物处理法》明确规定了各类废弃物的处理流程和责任分担；《资源有效利用促进法》则规定产品设计和制造环节应注重环境保护，强调垃圾全过程管理和源头减量。此外，日本出台了多部关于生活垃圾资源化利用的法律规范，如《家电回收利用法》《汽车回收法》等，针对不同种类物品均做出了回收规定。《绿色采购法》致力于建设环境低负荷的可持续发展社会，并推进公共机构等政府组织采购环保产品。日本以基本法为框架，综合法和专项法互为支撑，使得生活垃圾精细化管理成为可能。

图2 日本垃圾治理法规体系Fig.2 Waste management legal system in Japan

2017 年，我国住建部等多部门联合发布《生活垃圾分类制度实施方案》，要求北京、上海、天津等46 个重点城市先行先试，在城区范围内实施生活垃圾强制分类。《固体废物污染环境防治法》(2020 年修订版)明确提出国家推行生活垃圾分类制度，我国城市生活垃圾分类工作正式开启，目前北京、上海、深圳、天津等多地制定了《生活垃圾管理条例》，并在不断完善相关配套文件。以天津市为例，在《天津市生活垃圾管理条例》的基础上制定出台了《天津市生活垃圾分类投放、收集、运输、处理全流程监督管理办法》《天津市生活垃圾分类指导目录》等规范性文件，旨在加强城市生活垃圾分类处理全流程监管和建立生活垃圾分类长效机制。然而垃圾分类立法工作的完善目前仅在个别相对发达城市有所进展，地市级城市关于垃圾分类工作的法律相对缺乏。

1.2 明确分类标准

垃圾分类要想取得明显成效，不仅需要完善的法律法规制度作为基础支撑，还需要明确具体、可操作性强的垃圾分类标准。在多年的发展探索过程中，不同发达国家形成了宽松有异、当地居民可接受度高的分类标准，其中日本分类标准最为细致，基本各类可回收物都进行单独的回收处置。日本生活垃圾一般先分大类，再分小类，各地可根据地区情况自行细分。日本琦玉市在将生活垃圾分为六大类的基础上又细分为15 个小类[5]，并明确规定了每类垃圾的投放方式、回收频次、回收场所等，以方便市民执行规定、分类投放。爱知县丰桥市则将生活垃圾分为七大类18 个小类[6]。德国的分类标准相对宽松，对于报纸、废纸箱、旧玻璃等产生量大、再生利用价值高的可回收物进行单独收集、转运和回收；变质食品、剩余饭菜、果蔬皮核等生物垃圾一般进行堆肥处理，但目前只在柏林等城市核心区域内覆盖率较高(约90%)，在城外区域覆盖率较低(约15%)[7]；此外，德国对大件垃圾的回收利用也做出了规定，居民需进行申报，由环卫公司上门回收。

与发达国家相比，我国各城市依据《生活垃圾分类标志》，将城市生活垃圾分类可回收物、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾四大类，家具、家电等大件垃圾和装修垃圾单独分类，分类标准较为统一。但在实际推广过程中，居民往往能够将回收利用价值高的可回收物和产生量少、容易识别的有害垃圾单独分类进行投放，厨余垃圾和其他垃圾分类效果较差，原因可能是大部分居民对垃圾分类的思想认识和知识储备不足，无法准确区分厨余垃圾和其他垃圾，这需要政府有关部门和媒体不断宣传、教育和引导。

1.3 发动全民参与

完善法律法规体系和明确分类标准是开展垃圾分类的前提，但确保垃圾分类效果更关键的在于执行标准、落实要求，而这离不开全社会的广泛参与。日本和德国一方面发动主流媒体常态化宣传垃圾分类的重要意义，普及垃圾分类常识；另一方面重视学校教育，将生活垃圾分类纳入国民教育体系，使孩子从小养成垃圾分类习惯。此外，社会力量的参与也为垃圾分类提供了助力，环保组织和志愿者协会经常性开展垃圾分类宣传活动，促进垃圾分类观念深入人心[8]。日本和德国垃圾分类之所以能成为民众的日常生活习惯和自觉行为，与全方位、多角度的宣传教育不无关系。

2 经验借鉴

2.1 完善法律法规，增强执法力度

完善的法律法规体系是城市生活垃圾分类工作有效推进的前提。要制定覆盖全国范围的生活垃圾分类法律，推动各地市出台地方性法规，形成国家、省、市三级层面的法律法规体系，明确生活垃圾强制分类要求，通过法的强制性来约束公众行为。同时应明确奖惩措施，对于实施垃圾分类工作中表现较好的单位或个人适当予以奖励；对于违反法律法规的人依法严格处罚，做到有法必依、执法必严。

2.2 建立合理的垃圾分类标准

根据住建部发布的文件要求，国内各城市应以“有害垃圾、其他垃圾、厨余垃圾和可回收物”作为本地生活垃圾分类的基本标准。在此基础上，应允许不同纬度地区根据气候、地理条件的不同进行差异化的细分。各地也可制定垃圾分类指导目录和分类指南，对4 类垃圾的定义及包含的垃圾种类进行详细阐述和举例，以期为居民提供参考。

2.3 构建多元主体共同参与机制

结合党建引领基层治理体制机制创新工作，把垃圾分类纳入基层党建，实施社区网格化管理，鼓励社区居民、居委会、物业参与垃圾分类工作，推动形成党建引领、居民自治、志愿服务、居委协调、物业参与的工作格局。还可以引入社会力量共同参与，积极探索特许经营、承包经营等方式，鼓励社会资本参与生活垃圾处理设施的建设和运营，实现投资主体社会化、多元化。

2.4 强化宣传教育工作

通过多角度、多途径的宣传教育推动提高社会公众对垃圾分类的知晓率和参与度。从学校教育入手，将垃圾分类纳入国民教育体系，持续发挥“小手拉大手”效应，并在此基础上建设一批生活垃圾分类示范教育基地，如天津市生活垃圾分类处理展示培训中心就发挥了宣传教育阵地的作用。建立垃圾分类志愿者队伍，定期开展志愿服务活动。有效利用主流媒体和新媒体等资源宣传生活垃圾分类理念和知识，通过多层面、常态化的宣传促进垃圾分类内化成为广大居民群众的自觉行为。

3 结 语

实施垃圾分类、推动形成绿色发展方式和生活方式不是哪一方面的事，更不是能够一蹴而就的事，需要政府、企业、社区、居民等多方主体协同合作、久久为功。因此，有必要借鉴学习发达国家生活垃圾分类经验，总结不足，少走弯路，尽快构建适合我国国情的生活垃圾分类制度。