秩序主导、内部纷争与美国联盟体系转型

文/刘丰

二战结束之后，美国通过建立和管理一个地域分布广泛、参与数量众多的联盟体系，为确立和维护其主导的霸权秩序提供了有力支持。但是在不同时期，由于国际安全环境以及国内政治条件的变化，美国与盟友之间的关系又呈现出很强的动态性，近年来表现得尤为明显。本文试图从学理上探讨美国联盟体系转型、联盟内部管理与美国霸权秩序的目标之间的关系。

联盟与国际秩序

在传统意义上，联盟是国家之间基于安全承诺而形成的合作形式，其核心是彼此在面对第三方军事威胁或进攻时提供安全支持。战略协调是联盟功能从军事安全层次向更广泛的外交层次拓展的体现。为了更好地应对威胁，存在联盟义务的国家之间会就彼此的安全和外交政策展开协调，在处理对外关系和国际事务时采取一致或至少不冲突的立场。联盟还会在主要国家的推动下建立或维持一种符合成员预期的国际秩序安排。在建立和维持秩序过程中，联盟的功能既包括分配彼此的政治经济利益，也包括推动联盟成员接受的一套社会规范。从冷战时期开始，美国就高度强调北约在欧洲安全和政治经济秩序中的作用。当前延续下来的联盟主要是美国在冷战时期打造的，这些联盟的突出特征是美国占据绝对主导地位，内部存在显著的非对称性，但是外部并没有强有力的安全威胁，联盟的功能就更不局限于安全互助。冷战结束后，维持美国主导下的欧亚地区秩序是其持续推动北约东扩的主要动力。因此，当今时代的联盟至少包括战略协调、安全互助和秩序维持三种基本功能。

在冷战时期，联盟在安全互助和秩序塑造上至少发挥了同等重要的作用。冷战结束之后，由于共同安全威胁下降，联盟的安全互助功能呈弱化趋势。美国获得了难以匹敌的超强实力，促使其更倾向于追求单极霸权，按照自己的意志塑造国际秩序。为此，美国需要继续推动联盟的转型和升级，这就导致联盟在传统意义上针对特定对手的安全保障功能下降，而战略协调和秩序维持功能凸显。

盟友对于美国维持其主导秩序的重要作用主要体现在四个方面：第一，对美国主导地位的承认和支持；第二，维持美国在全球各个地区的安全存在以及对地区事务的高度介入；第三，联盟成员形成“获胜联合”，对特定体系内的政治经济利益进行分配；第四，为美国采取单边行动提供支持。

联盟转型、内部纷争与美国霸权秩序

美国的联盟体系由实力高度不对称的多边和双边联盟条约构成，其中的安全保障义务并不对等。与传统联盟相比，美国维持的联盟所针对的目标具有变动性。联盟所针对的对象取决于美国全球和地区战略需要。因此，联盟不是一成不变的，而是动态发展的。美国在其中发挥主导者的作用，也将自己的意志强加给盟友。当然，联盟体系能否正常运转，也取决于联盟体系内的中小国家根据自身国内政治条件和需求对美国的支持和配合程度。在这种关系中，盟友在其中有一定的自主选择空间。

进入21世纪以来，美国的全球和地区战略经历了从聚焦“反恐战争”到回归“大国战略竞争”的转变。美国为维持主导秩序而推动联盟转型，而盟友有自己的政策考虑，二者的脱节导致了美国与联盟成员之间的摩擦和纷争。在这一过程中，影响联盟成员支持程度的主要因素是双方围绕国际秩序的维持所产生的立场差异及其后果。第一，联盟成员对于国际秩序的基本内核可能产生分歧。其中包括不同国家在国际秩序中的地位，特别是对主导国在秩序中的权威和合法性的认可程度，围绕重要利益分配展开的博弈，对秩序的基本制度、规则和规范的接受程度。第二，对维持秩序的目标、方式和手段存在不同偏好。第三，联盟成员对待新兴国家或原本处于秩序以外国家的政策立场不一致。第四，联盟中占据主导地位的国家试图将本国的政治经济模式强加给其他成员而引发矛盾。主导国可能会将自己的国内政治偏好扩展到国际层次，对其他国家进行政权更迭和意识形态扩张。

考察美国及其盟友围绕国际秩序安排产生矛盾的历史经验可以发现，联盟内部纷争在很大程度上会影响美国主导国际秩序的稳定性，特别是影响美国盟友对其秩序的支持程度，这主要取决于美国自身对待国际秩序的政策行为能否兼容盟友的利益诉求。概言之，盟友对美国为维持主导秩序而推动联盟转型的支持程度取决于三个因素。

第一，美国对现有秩序的修正程度。在主导—从属关系中，弱势一方之所以接受强势一方的主导地位，是因为它们一方面在美国主导的秩序下有利可图，能够获得搭便车的机会，另一方面认为自己是维持秩序中的伙伴，具有相对于其他国家的平等地位。这两个方面决定了盟友对美国权威的认可程度。当美国政府对待国际秩序持较强的修正主义态度，追求绝对主导和霸权至上，难以反映国际力量对比的动态变化和秩序内成员的利益诉求时，盟友对其主导秩序的排斥和疏远倾向就会上升。相反，当美国回归多边主义和国际制度，在较大程度上包容盟友的利益诉求时，盟友对其主导秩序会表现出较强的支持和追随倾向。

第二，美国对盟友的收益补偿。在安全威胁比较明确的环境中，盟友在应对共同威胁这一主要利益上的共识构成了强有力的黏合剂，让它们可以克服在次要利益方面的分歧。在当前的国际环境下，美国及其盟友受到的安全威胁相对薄弱，由此导致了利益的分散化和多元性。利益不一致增加了主导国管理联盟的难度。为了增强盟友的获益预期，美国需要对它们做出相应的收益补偿，以弥补盟友为配合美国所遭受的实际或潜在损失。由此，获得较多收益补充的国家在配合美国战略议程时会更加积极。相反，如果获得收益补充较少，进而导致自身利益的净损失，盟友的支持意愿就会大大降低。

第三，盟友的战略自主需求。尽管存在安全保护关系，但如果未面临紧迫的安全威胁，盟友在安全政策上不必完全依赖美国的保护，它们可以紧密追随美国的战略议程，也可以保持一定的自由度。已有研究表明，不对称联盟中的安全与自主性存在一定程度的矛盾。不过，自主性是一个程度概念。尽管在安全上依靠一个更强大的盟友意味着较弱的盟友必然会牺牲战略上的行动自由，但每个较弱盟友的自主性仍会在一个较大范围内波动。整体上，欧洲国家的安全程度较高，这是德国和法国敢于在一些重要问题上叫板美国的原因。

美国联盟体系转型的张力与限度

2008年全球金融危机后，国际权力结构的变化使得亚太地区成为大国战略竞争的焦点。与之相应，美国战略界也开始将关注焦点从反恐转向大国竞争，试图在中东地区进行战略收缩，在亚太地区投入更多力量。实际上，2010年后美国奥巴马政府的“亚太再平衡”，以及2017年特朗普开始推动并且在拜登政府得以延续的“印太战略”，都以应对大国战略竞争、维持美国主导地位作为核心目标。

在“印太战略”背景下，美国推动联盟转型包括四个方面内容：一是强化与盟友之间的双边安全合作，让盟友承担更大的防务成本和责任；二是推动盟友间安全合作，主要是在韩国、日本和澳大利亚等盟友之间建立三边对话与合作；三是推动地区安全架构朝着“联盟＋安全伙伴”的网络化方向发展，日本、韩国、菲律宾、澳大利亚等亚太地区盟友承担较大责任，但也强化了印度、越南和新加坡等安全伙伴的作用，尤其是以“美日印澳”四国机制为核心；四是根据议题需要组建新的盟友组合，这主要体现在海上安全合作、情报合作和关键供应链等方面。从这些举措可以看出，美国联盟体系的任务从传统的军事合作扩展到更大范围，甚至包括了基础设施建设、高科技产品研发和供应链安全等经济领域的合作。

特朗普和拜登政府推动亚太地区联盟转型的政策差异，为我们观察美国在霸权秩序护持目标下如何处理联盟内部矛盾提供了很好的样本，也可以理解联盟转型存在的张力与限度。

在特朗普政府时期，美国与盟友之间围绕国际秩序最主要的矛盾在于，美国对于维持一套自由主义霸权秩序的兴趣下降，尤其是对于主导国应该承担的提供公共产品、维护多边主义和国际制度有效性的动力下降。但是，在美国国家安全战略转向大国竞争的背景下，美国又明确需要盟友配合其战略议程。在特朗普政府时期，美国与其盟友之间的矛盾压倒了美国对盟友的需要。特朗普政府对待盟友的政策取向体现在三个方面：要求盟友分摊更多联盟责任、实现与盟友之间的贸易平衡、要求盟友配合美国的政策议程。

拜登政府上台后，弥合前任政府给美国联盟体系造成的裂痕成为一项重要的外交政策议程。拜登政府的联盟政策以恢复美国主导国际秩序的能力为目标，既依靠联盟所承载的安全互助功能，又加强战略协调和秩序护持。为此，拜登政府在管理与联盟的关系时，试图从三个不同的层次展开。首先，在维持美国所主张的“以规则为基础的国际秩序”问题上，美国高度倚重北约这一多边联盟以及亚太地区的重要双边联盟，但又试图构筑更广泛的支持者联合。美国以七国集团等少数发达国家为主体，吸收更广泛的国家参与，构造所谓“志同道合者联合”。其次，美国依靠传统军事盟友和安全伙伴，维持地区安全和前沿军事部署，强化大国战略竞争背景下的军事安全部署。在亚太地区，这种尝试体现在继续推动以“四边安全对话”为主的联盟和安全伙伴关系的网络化和机制化，提升四国联盟机制的对话级别，并且在联演联训、情报分享、后勤补给等方面加强合作。最后，在更广泛而具体的议题领域，包括关键产业链重整、网络安全、公共卫生和海上安全等方面，依靠盟友建立基于功能的议题联合。

在特朗普政府时期，美国推动联盟转型的进展相对缓慢，而在拜登政府时期开始提速，这主要取决于美国对待国际秩序的态度和手段能否被盟友追随。上文已经指出，如果美国对待国际秩序的修正倾向较强，那么盟友的接受度和容忍度会下降。进入21世纪以来，美国在四位总统任期内都以维持霸权秩序作为全球战略的首要目标，也都试图争取盟友支持，但是美国大战略与盟友支持之间的匹配度出现显著波动。在小布什和特朗普时期，使用单边主义和强制手段会让盟友排斥美国主导国际秩序的企图，增加它们之间的疏离感，特别是一些实力较强的盟友。相比之下，在奥巴马和拜登时期，美国的全球战略主要依赖重视盟友和国际制度的多边主义路径。与特朗普时期蛮横对待盟友的做法相比，拜登政府再度回归倚重盟友和多边主义的传统路线，争取盟友对美国重新主导国际秩序理念的支持。这种转变在很大程度上扭转了前任政府时期美国的权威流失，使其在盟友眼中重新具有了合法性基础，也弥合了它们在如何维持国际秩序问题上的差异。

美国对盟友的收益补偿能力和意愿也在变化。特朗普政府以是否维持对盟友的安全承诺来迫使它们做出妥协，这种做法降低了作为主导国的权威和合法性。在拜登政府时期，美国维持霸权秩序的权威维度有所恢复，在收益补偿上立场软化，照顾盟友的诉求。

美国盟友和安全伙伴的战略需求制约了联盟体系转型的程度。大多数国家需要在国家安全、经济发展和战略自主等多重目标之间寻求平衡，全面卷入大国战略竞争并不符合它们的平衡需要。

结论

在不同时期，美国与不同盟友的亲疏远近存在显著变化。随着国际和地区格局变动以及联盟成员的国内政治发展，无论是作为主导国的美国，还是在不同程度上处于从属地位的美国盟友，它们对于国际秩序的预期也都在调整，由此导致联盟关系存在很大的张力，联盟的凝聚力和有效性有所波动。

在缺乏严重军事冲突或战争这样关键测试的条件下，我们很难判断美国联盟体系是否会走向局部瓦解。一个合理的判断是，美国与特定盟友之间的政治和战略关系会出现波动，联盟安全合作的水平和形式会有所调整，甚至一些盟友在美国主导秩序中会表现出较强的离心倾向。但即使美国联盟体系内部存在矛盾，大多数盟友与美国对待国际秩序的立场仍然具有高度相似性，它们并不试图挑战或质疑秩序的基本维度，包括美国的主导地位、自由开放的国际经济体系以及体系中基本的规则和制度。相反，美国对国际秩序存在维持和修正的双重动机，美国对待国际秩序的态度、盟友在秩序中的地位是否得到尊重以及秩序护持的成本分担等问题，会对美国盟友在秩序中的舒适度产生较大影响。当美国选择以单边主义维持主导地位时，盟友的利益得不到充分照顾，从而降低它们的支持意愿。

美国在“印太战略”框架下推动联盟体系转型，将防范和遏制中国作为明确目标，导致美国的地区盟友在对华安全政策和经济政策上面临选择。在国家间互动中，安全和经济是两个主要互动领域，也是可以调动的两种基本资源。由于安全领域在国家战略议程中的优先性，当安全矛盾突出时，国家间经济关系也会受到冲击，这意味着，美国盟友是否支持美国的战略议程，首先取决于其与中国是否存在安全矛盾以及这种矛盾能否得到管控。一些美国盟友与中国并不存在明显的安全矛盾，它们追随美国对中国采取遏制政策的可能性较低，泰国就是典型的案例。对于那些存在安全矛盾的国家，如果与中国能够达成管控安全风险和矛盾的共识，它们对美国地区战略的支持程度就会减弱，比如杜特尔特执政以来的菲律宾以及文在寅上台之后的韩国。因此，中国与美国部分盟友加强在双边安全领域的信任措施建设、保持在多边安全机制的立场协调、缓和它们对中国崛起的忧虑，将有助于它们继续维持对华战略对冲的局面。