吕中元
(河海大学,江苏 南京 211100)
水利法规作为依法治水的法律基础,是推进传统水利向现代水利和可持续发展水利转变的前提。同时,水利法规也是处理水事纠纷的重要依据[1],但是在实际水事纠纷中水利法规依然还有许多不明确的地方,需要对水利法规进行司法解释。当不统一的司法解释产生不同的甚至相反结果时,那以何标准来评判解释是否合理,对法官而言是一个很严峻的挑战,特别是在水事纠纷中很多案例无法采用常规的司法解释来达成解释目标[2]。
我国2019年全国共处理水事纠纷6 179件,2020年为8 800件[3],由此看出,我国水事纠纷的发生增加明显[4]。许多水事纠纷都给社会稳定带来了负面影响。目前,利用水利法规开展司法解释的相关研究还比较少,虽然在处理实际问题过程中已有很多成功实践案例,但是大多数是停留在司法判决之前调节处理的,在司法实施过程中实践案例很少。目前,水事纠纷案例研究尚局限于少数法条及相关概念的界定[5]。因此,研究和分析如何从司法调解方面入手,结合现有水利法规的相关法律条款和实际案例的处理经验,总结可行的方案,以提高司法调解在处理水事纠纷案件的公平、公正及可信性,降低水事纠纷案件处理不当带来的社会负面影响[6]。从司法调解依据角度探讨水事纠纷解决模式,可望能弥补以往司法实践案例偏少的不足。
通过剖析已有的案件样本,可较全面掌握我国当前水事纠纷案件处理现状、法律依据及司法解释途径和方式。此次选取了长江、黄河流域江苏、浙江、山东和河南4个省份2019—2020年期间438件水事纠纷案判决书,其中无效判决书5份,涉案人员总计725人。所选案件位于我国较为发达的省份,这些案件在我国司法判决中一般被纳入首选参考对象,影响较大,具有一定的代表性,这些案件可基本反映水利法规在处理水事纠纷案件中的相关释困问题[7]。
从选取的4个省份水事纠纷案件变化趋势(见图1)可看出,各省份案件在数量上均呈现逐年增多的趋势,其中,浙江省和江苏省增加趋势更显著,也是我国水事纠纷高发区且经济发达,很多案例被推荐为我国水事纠纷司法参考案例。
图1 抽样调查地区的案例分布
从以下4个维度来解析案件。
1)从法律适应情况来看,438件案件中,符合最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》(以下简称“《立案标准》”)第63条第二款规定的案件有12件,占比4.1%;符合第63条第三、四款规定的案件有372件,占比96.9%。
2)从案件的经济赔偿及价值鉴定上来看,438件案例中,有125件案例认定了纠纷对象的价值,并且调解纠纷的赔偿额度均在500元以下,占整个样本案例32.6%;9件案例认定了水事纠纷过程中的损害价值且全部低于5 000元,占整个样本案例2.3%。
3)从案件的处罚形式来看,438件案例中,有93件提到犯罪人主动或被动进行赔偿和设施修复,涉及生态修复的判决相对较多,81件案件中的被告人向行政机关缴纳水利破坏赔偿或者给受害方进行赔偿。
4)从案件的刑事处罚力度来看,438件案例涉及的725名被告人中,判处主刑人数为411人,占比达56.7%,其中实刑77人,缓刑334人;单处罚金314人,占总人数的43.3%,个人最高罚金20 000元,个人最低罚金1 000元。
了解水事纠纷案件产生的原因是进一步解决水事纠纷的关键和基础,也是从司法角度进行相关司法释疑,对案件进行公平公正处理的关键,是水利法规释疑、困局解决的关键之一[8]。从上述案例样本分析来看,我国水事纠纷案件及相关事故的发生原因主要集中在以下几个方面。
1)政府政策选择的价值偏好导致水事纠纷
在大额度的赔偿案件中,大多数涉及到大的利益集团,这些利益集团为了自己的利益对水利相关的设施和水利资源进行破坏或者垄断,这是引起水事纠纷的重要原因[9],而究其根本,这些大的利益集团在政府税收和地方建设上均具有非常突出的成绩和价值,因此,也会得到更多的优惠和利好,这往往会导致作为一个区域有限的水利相关资源被破坏或者被垄断,这些资源一旦被某些利益集团为了自身利益破坏或者垄断,势必会伤及到另外一部分人的利益,而在这个过程中,政府的政策选择发挥着关键作用,政府如何制定相关的政策对水利资源进行保护,或者其政策是否倾向于人民群众,是这些水事纠纷产生的根本原因[10]。
2)水资源公共财产性质导致水事纠纷
在我国,水利相关资源通常是作为一种公共资源,水利基础设施基本上是以政府为主导建设的公共设施,这就导致了我国水利资源具有公共财产的性质[11].在很多情况下,人们对于水利相关资源的印象大都是集体所有,自己对资源拥有使用权,在许多纠纷案例披露的记录和描述的案发过程中不难发现,许多涉案人员在案发情况下的思考都觉得水利资源都是国家的[12],因此,可以以这种理由去干扰其他人的正常使用,自己可以搭便车捞一把,如典型的两个村子为了抢水资源造成的群体斗殴事件,大家都认为水资源是国家的,两方都有权去用,谁先谁后都是平等的,两方互不相让,最终导致斗殴上升到民事案件处理。
对选取的典型水事纠纷案件样本分析来看,结合现有法律在水事纠纷上的立法情况,在水事纠纷过程中,水事纠纷产生的法律适应性上主要有以下特点[13]。
1)水事纠纷的多样性导致法律适应性的程度低
从现有的水事纠纷典型案例来看,案例多样性是水事纠纷的一个重要特征。大多数案例虽然都被纳入到水事纠纷中进行处理,但涉及到的赔偿、定刑、公共设施破坏程度、利益冲突中的违法行为等,这些并不是依靠水利法规中的相关司法定义和描述就可以进行处理,如利益冲突的违法行为就需要借鉴民事法和刑事法中的相关司法条款来进行判决和处理,而对于价值的赔偿往往还需要借助于经济法相关的法律条款来进行处理。这些复杂性导致了司法处理过程中的难度增加,同时,从水利法规的角度来看,水利法规的适应性程度是比较低的,无法像其他法律一样涵盖大部分的水事纠纷案件,并且在司法解释上针对具体的水事纠纷案件也无法采用标准的司法解释方法和流程,更多的需要结合纠纷的实际情况来进行处理和选择相关的司法解释方法[14]。
2)水事纠纷涉事人员普遍法律意识程度低
从选择的样本案例情况来看,大多数的水事纠纷案件中涉事人员的文化程度和法律意识都非常低,而从判决的调查情况来看,很多人在纠纷过程中由于缺乏法律意识,导致纠纷升级,如典型的山东汶上县2019年12月发生的两农产浇灌抢夺水资源发生的水事纠纷案件中,其中涉事村民为了阻碍对方用水,私自破坏对方水闸,在涉事村民陈述中,其并不了解有破坏公共设施的相关法律,也不知道这是公共水利设施,由于认识不到位,导致后续的事件升级,最终引发冲突。这种案例在整个样本案例中还比较多,由于水事纠纷中涉事人员的法律意识程度低是普遍现象,容易导致破坏程度扩大化、纠纷案件升级。
3)大多数水事纠纷案件涉事人员无恶意
从选择的水事纠纷案件样本涉事人员法庭调解陈述记录分析来看,大多数的水事纠纷案件中涉事人员都无明显恶意,很多人都是在为了自身的切实利益,如部分案例中涉事人员为了避免自己的生产灌溉受到影响而争夺水资源,破坏某些水利设施以避免给个人的设备和设施带来坏的影响。并且从大多数水事纠纷案件的涉事人员法院现场陈述来看,在了解到自己在纠纷中的行为属于违法行为,对于法院的判决都表示理解,上诉案件和一人多案情况在整个水事纠纷案件中的占比非常少,这也表明了大多数涉事人员在案发后能够充分认识到自己的违规违法行为,能够接受法院的判决。总体来看,涉事人员在整个水事纠纷案件中并无恶意,这是水事纠纷案件不同于一般刑事案件的一个主要特点。
通过从调解及司法层面对调研案例综合分析来看,大部分案例司法处理层面上依然是以调解为主,通过调解让涉事双方能够达成共识,这是当前法院在处理水事纠纷这类案件常用的方法,也是具有我国特色的纠纷解决方式。2010年8月通过的《中华人民共和国人民调解法》就已经将人民调解制度以法律的形式确定下来,新法于2011年1月1日生效。从已有的案件分析来看,目前,有部分案件已经在依据《中华人民共和国人民调解法》进行处理。基于此,从面向调解依据角度看,提出以下建议,以解决水事纠纷案件中水利法规的司法解释困惑。
1)基于已有法律的调解依据增强水利法规法律适应性
从大多数案件的处理来看,由于水事纠纷案件的复杂性,导致已有的相关水利法规并不能完全适应实际的案件处理,如在赔偿上要依托经济相关法律,在冲突量刑上要依托治安管理条例相关法律,因此,在处理相关水事纠纷违法行为的过程中,可以将《国家赔偿法》《物权法》《治安管理处罚法》等相关法律作为水利法规的调解依据,以此作为基础对水利法规进行互补,以增强水利法规在水事纠纷案件中的适应性。
2)基于《人民调解法》降低水利冲突的司法接收成本
通过对水事纠纷案件的特征分析可以知道,在大多数水事纠纷案件中,由于涉案人员缺乏相关的法律法规意识,从而触犯水利法规,并且大多数案件的涉案金额比较低,并没有触犯刑法,涉事人员行为本身无恶意,如果都采取“一棒子打死”的方式进行相关的量刑处理,这不仅不能体现法律的公平公正性,还会让很多利益集团利用法律的“空子”来为自己获取更多的利益。因此,在对这类水利冲突案件处理过程中,更多地要从调解的角度来进行考虑,让涉事双方明白其触犯了水利法规及产生的社会危害性,这样可以更好地杜绝类似案例的发生,可以保护大多数人民的利益,让司法在这类水利冲突案件中的处理带来的社会正面影响及效益更大化。
3)基于大多数人民的利益角度进行司法解释
从已有的案例分析来看,政府的政策偏好和水资源公共财产性质是导致水事纠纷的主要原因,由于水事纠纷具有不可避免的特性,因此,在进行司法解释的过程中,要站在大多数人民群众的利益角度进行司法解释,这也是我国司法的一个主要特点。保护弱者利益,在涉及大的利益集团与人民群众之间的水事纠纷案例中表现得尤为明显,对于这种案件,在司法层面上需要充分考虑到人民群众的利益,要在公平公正的前提下开展相关的司法解释,这样才可以确保案件处理过程中的司法公平公正和司法的强有力信度。
水利相关资源作为一种重要的公共资源,是人类赖以生存的基础,资源的合理利用和开发对维护整个社会的正常发展和生态平衡具有非常重要的意义,这也决定了水利相关资源的有限性,是水事纠纷在社会上无法避免的重要原因,如何更好地处理水事纠纷,是体现国家司法公平公正的基础,也是确保人民群众利益的关键。本文在以现有法律为依托的前提下为今后的水事纠纷案件的司法调解工作提出了一些具有可操作性的建议,且这些建议具有较强的实效性,无需经过冗长的法律制定和法律修改流程,即可适用于当下的水事纠纷案件,可以有效缓解司法工作压力的同时确保调解符合大多数人民群众的利益,实现法的公平正义价值。