基层社会治理中多元主体协同何以可能——公共政策执行的作用

徐 畅

一、问题提出

社会治理是国家治理的重要方面，而基层是社会治理的前沿。在基层社会治理中，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的关键在于政府、市场、社会之间的协同。然而，“协同”虽无疑是“治理”的基本要件，它本身却经常是需要被造就的。对此，相关研究偏好从“国家—社会”关系视角作出解答并得出一些宏观的整体性结论，认为国家可单方面塑造协同或者协同能够生成于社会的自治。这些论点坚持国家与社会的严格界分，在实际上强调两者关系中的静态态势，既未能准确把握住当下社会治理的真实特征，也忽视了在动态中造就协同的可能，因而无法提供相对通则性的原理。因此，本研究尝试转换研究思路，将公共政策过程在基层的主要环节——政策执行，作为破解这一问题的钥匙。

回顾治理理论的兴起，协同是其标志和特征，而它又与公共服务面临的困境高度相关，对于合法性重塑有重大价值。治理所要改善的是公共服务的整体性困境，其中牵涉大量公共政策的执行过程。在中国，一方面，基层社会治理与政策执行的结合日趋紧密、彼此嵌套；另一方面，国家治理体系与治理能力的现代化以制度执行力为目标，作为国家治理有机组成部分的社会治理当以制度执行力的增强为实践导向。如此，在政策执行中促进多元主体协同进而增强执行力，应是合理、可达成的。由此出发，本研究将试图论证公共政策执行过程是塑造基层社会治理中多元主体协同的可能路径。

下文将以东部省会H 市Y 区的城市社区垃圾分类政策执行过程作为案例，同时结合协同治理（collaborative governance）的理论成果，依托扎根理论和模糊集分析（fsQCA）的思想和技术展开研讨，希冀形成一定的理论拓展与政策贡献。

二、建构分析思路：对理论与经验线索的梳理

本部分将借助扎根理论的思想和技术，通过对理论文献（协同治理）与经验线索（Y 区实践）的交叠比对并进行系统编码，继而构建基本的分析思路。如此既能形成研究聚焦，又可避免循环论证的可能。

（一）理论线索：协同治理研究

基层政策执行中的多元主体协同与协同治理理论紧密相关，后者可提供影响协同如何可能的丰富线索。按照学者的分析取向，可从相关文献中区分出两类研究。

1.组合型影响因素研究

此类研究偏好建构包罗多层次因素的组合型框架，推演因素之间的作用机理。在其中，如下三种理论框架较具权威性和影响力。第一，Bryson 等学者建构的跨部门协同理论框架涵盖了初始条件、过程、结构与治理、突发事件与约束因素、结果与责任这几项因素。第二，基于137项多领域协同案例研究的元分析，Ansell 等学者提出了协同治理权变模型，其内含的因素包括起始条件、领导力、制度设计和协同过程。第三，Emerson 等学者所建构的协同治理综合框架提供了一组嵌套维度，包括大范围的系统背景、驱动因素、协同治理体制以及其在系统内产生的影响与适应。

2.单一影响因素研究

此类研究更加关注实践者的经历，将分析视角限定于一定范围内，聚焦于单一影响因素。第一，共同目标。共同或至少是兼容、清晰的目标集合通常被认为是协同的起点，但达成一致的目标极为困难，而且不同的目标可能相互矛盾。第二，权力。权力对协同的影响具有两面性：积极的一面主要表现为促进协同成员的积极参与、利益趋同、稳定关系维持；消极的一面主要表现为权力不对称。第三，信任。大多数学者普遍认为信任是成功协同的先决条件，但在较多的协同情境中，相互怀疑反而是行动的起点。即便协同成员不完全信任彼此，协同成功的可能也是存在的。不过，从长远来看，为了保证协同的深入与可持续，增加信任仍是必要的。第四，领导力。在协同情境中，领导力是引导参与者走出困境（缺乏共同目标、权力不平衡、缺乏信任）的关键。作为“使事情发生”的机制，动员是领导力起效的核心。

（二）经验线索：Y区实践的证据

1.案例简述

本文的研究对象是社区场景下兼具规制和再分配特征的垃圾分类政策的执行过程。首先，基层社会生长于社区空间之中，城乡社区是基层社会治理的建构性原点。其次，规制型政策目标的实现离不开目标群体的自愿遵从，执行难度大；而再分配型政策与目标群体的切身利益相关，最易引起他们的关心——这就预示着多主体协同在公共政策执行中的必要性。再次，推进垃圾分类既需要政府的科学规划，也需要公众养成自觉、正确的分类习惯，又需要技术企业进行专业化处理，各个环节紧密相连、相互契合。换言之，作为一项公共政策，垃圾分类的有效推进依赖于政府、市场、社会三方主体的协同参与。

本研究立足的现实场域是省会城市H 下辖的县级行政区Y。2017年10月，Y区政府通过购买服务，委托属地民营企业G公司在全区推进生活垃圾分类工作。这一过程需要政府、市场、社会的相互配合。具体而言，政府主体由区级政府、镇街、居（村）委会构成。区级政府负责制定政策、提供保障、监督执行；各镇街作为责任主体与企业签订服务合同，推进、监督政策执行；居（村）委会作为实际执行主体负责政策的落实。作为公共服务代理方的G公司是主要的市场主体，全面负责“干垃圾”的回收、运输、分类处置和资源化利用。社会主体主要是指Y区居民，他们作为政策受众需要按照G公司的标准将家庭垃圾分为“干”“湿”两类，并呼叫G公司垃圾回收专职人员上门回收。

2.“扎根”及结果

本研究的实地调查分为两个阶段。第一阶段的调查是集中于2018年7月1日至7月15日之间的参与式观察。本研究以G 公司提供的居民参与率为依据，抽取了6 个社区作为“扎根”场域（两个参与率较高、两个中等、两个较低）。本文作者以G公司垃圾回收专职人员的身份深入社区，并与各方行动者互动。在第二阶段，本研究设计了半结构化的访谈提纲，分时段单独采访不同角色的行动者。访谈对象不仅包括上一阶段已经接触过的部分人士，还包括新的行动者，如此可保证经验事实的相互印证。本研究共计采访29 位相关人士，其中包含11次时长超过一小时的深度访谈。

对访谈资料进行逐级编码是扎根理论的精髓。扎根理论要求研究者与数据持续进行积极互动，其角色不是置身事外的算法或机器。质性研究软件固然可以帮助研究者编码，但不能替代研究者对数据进行解释。据此，本研究遵照Charmaz 的编码步骤，对15 万余字的访谈记录进行手动编码，结果如表1所示。

表1 编码结果

（三）分析思路呈现

通过文献回顾与扎根研究，本研究的分析思路已呼之欲出——基层社会治理中的多元主体协同并不会自动生成，它将由制度设计、社区动员、信任、数字技术共同塑造。换言之，下文将重点分析这四项关键因素是如何造就希冀中的协同。

为了避免实践与理论之间的逻辑跳跃，仍有必要阐明经验素材与理论要素之间的勾连。第一，早在2010 年，Y 区政府就已在全区推行垃圾分类（其中也包括购买服务的举措），但效果一直不佳甚至遭受社会非议。但2017 年10 月，区政府推出的新政策明显改善了垃圾分类的效果。结合上述理论线索可得出，制度设计对于协同成功具有正向的推动作用。第二，相比于以往受委托的企业，G公司最大的特点在于它依托数字技术整合了线上回收平台和线下物流平台。当前，信息通信技术、大数据、互联网等已成为各类治理活动中的核心驱动力，而既往研究也曾提出正式和非正式的技术工具是协同中不可或缺的一部分。第三，G公司在刚进驻各社区时遇到了不同程度的阻力。一方面，部分居民视G 公司垃圾回收专职人员为非本小区的外来人；另一方面，居民仍旧认为有关部门会“混收混运”。两方面的情况均能反映出居民的不信任，而信任又是被研究者反复论说的影响因素。第四，G公司在遭遇阻力后决定向社区招募垃圾分类宣传员。经过他们的动员，新政策才得以顺利落实，但不同社区的执行结果又存有差异。

三、模糊集分析：因果关系推测

由上可知，引起基层社会治理中多元主体协同生成的原因组合可能有多种。针对“一果多因”现象，本研究选择定性比较分析（QCA）作为分析工具。在不同类型的QCA 中，模糊集分析（fsQCA）在深入特定案例情境与凝练案例（样本）间共性规律方面更具先进性，拥有更为显著的定性定量双重分析属性。

（一）结果和条件的测量说明

1.结果（因变量）

本研究的因变量是基层社会治理中的多元主体协同，具体是指各方行动者在元治理者的统合下围绕共同目标各司其职，以解决单一主体无法处理的公共问题，并形成相对稳定的运行状态。参考既往研究的做法，本研究将从三方面去测量多元主体协同的程度，同时利用专家调查法赋予它们不同的权重，然后将其合成一项复合指标。复合指标的数值越大，协同生成的程度就越高，协同的状态也就越稳定。具体而言：维度一是公共问题有效解决的程度，测量指标为居民月均参与率（特定区域内使用G公司服务的居民人数占实际入住人数比重的月平均值），权重为25%；维度二是协同目标的一致程度，测量指标是各方行动者（Y区居民、居委会工作人员和G公司垃圾回收专职人员）达成一致目标并为之行动的意愿，权重为35%；维度三是公共参与意识的提升程度，测量指标是居民主动参与公共事务的意愿，权重为40%。

2.条件（自变量）

本研究的自变量是制度设计、社区动员、信任、数字技术。

第一，本部分暂且先将“制度设计”赋值为1。因为每个小区都处于统一的政策框架下。如果把制度设计归为一种资源，那么它在各小区的分布是均匀的。当然，这样做会导致制度设计必定出现在运算结果中，对此，下文还会进一步分析。

第二，测量“社区动员”的指标是垃圾分类宣传员的月均扫码率（特定区域内扫码户数在总户数中的占比）。一方面，社区动员的主体是垃圾分类宣传员，其他行动者没有或很少参与动员。另一方面，按照G 公司的要求，宣传员每完成一户居民的宣传工作就必须记录并报送给公司，而记录和报送的过程就是让居民扫描G 公司为宣传员配备的专属二维码。

第三，测量“信任”的指标是居民对居委会工作人员的信任水平。协同情境中的信任包括了协同主体内部的信任和主体之间的信任，本研究只关注后者。协同主体既可以是组织，也可以是个体。组织间的信任关系主要是以个人关系为基础，个体之间的关系通常又是完成任务的基础。而且，中国人信任倾向的主要特点是人际信任。在Y区，政府、市场和社会在小区内对应的代表性个体分别是居委会工作人员、G公司垃圾回收专职人员和居民（包括垃圾分类宣传员）。对于居委会工作人员而言，垃圾分类政策的有效执行必须获得居民的政策遵从；对于G 公司员工而言，他们的个人收入依赖于居民参与。因此，在所有小区中，政府与市场主体对社会主体的信任水平大致相同，即一项定值。其次，在政策执行初期，居民不信任垃圾回收专职人员的现象普遍存在，所以测量居民对他们的信任水平无实际意义，社会主体对市场主体的信任水平也可视为定值。这样看来，只有社会主体对政府主体的信任水平在案例间存在着差异，以此来观察“信任”条件对协同形成的影响有一定的解释力。

第四，测量“数字技术”的指标是居民平均每月通过G 公司微信公众号或官方网站呼叫工作人员上门回收垃圾的次数。按照G公司的规定，居民呼叫服务的渠道有三种：电话、微信公众号、官方网站。绝大部分居民都会使用电话，但会使用互联网和微信的人不一定是多数。相比于电话，微信公众号与官方网站是技术进步的体现，更能测量出数字技术对结果产生的影响。

（二）fsQCA案例的选择

本部分采用非概率抽样从Y 区中选取10 个城市小区，测量指标变化的时间段为2018 年8 月1 日至2019年12月31日。究其原因，第一，在QCA规则中，4～7个条件对应10～40个案例。第二，被选案例必须具备足够相同的背景或特征，即总体的同质性。这10个案例小区均位于Y区，在可能的干扰因素层面（实际入住人数、外来流动人口占比、女性人口占比、60岁以上老年人口占比）相对接近，而在本研究的核心变量上呈现出差异。第三，组织协同通常是由作为组织代表的个体之间的协同发展而来。小区内垃圾分类政策执行过程关联着代表政府、市场、社会的个体行动者，他们的行动是可观察、可分析的。

（三）原始数据及其校准

1.原始数据的获得

本研究委托G 公司垃圾回收专职人员在入户时向居民发放调查问卷，以此确保受试者参与了垃圾分类；同时，还向G 公司和居委会发放了调查问卷。本研究向居民发放问卷400份，最终实际回收问卷341份，有效问卷302份；向G公司和居委会共计发放问卷60 份，实际回收60 份，有效问卷60份。其余客观数据均由G公司提供。

2.校准（calibrate）及依据

校准就是依据（理论和实际）标准将案例中的变量（条件和结果）概念化为集合，再将测量变量的原始数据转换为隶属得分（案例隶属于集合的标记或程度）。校准后，研究者可根据隶属得分评估条件（组合）集合与结果集合之间的集合关系，并以此推测变量间的因果关系。本研究选择“连续”模糊集赋值方案设置定性转折点，并以各项指标的数值特征和实际情况作为主要的校准依据。

（四）评估集合关系与稳健性检验

本研究使用软件“fsQCA 3.0”对条件（组合）集合与结果集合的必要/充分关系进行评估，并且依据理论与实际调整阈值进行二次运算，以此检验结论的稳健性。

首先，条件的必要性评估结果显示，只有制度设计超过了理论要求的一致性最低标准（0.9），但其覆盖度较低，经验解释力相对较弱。其次，评估条件组合的充分性后，我们仅得到一个中间解——社区动员为核心条件，制度设计为边缘条件，信任和数字技术为无关紧要的条件。该解的一致性超过了0.8，这表明充分条件组合与特定结果之间的关联较为紧密；该解的覆盖度超过了0.78，这表明该解的经验解释力较强（如表2所示）。最后，第二轮的评估结果完全支持第一轮的评估结果，如此可判定稳健性检验的通过。

表2 条件组合充分性评估

综上，本部分能够推出一些有限的结论：第一，制度设计是基层社会治理中多元主体协同得以形成的前提；第二，制度设计与社区动员可共同造就协同。当然，此推论显然还有待拓展：其一，上文并未真正测量“制度设计”，也就无法辨明这一因素的变化对结果产生的影响；其二，条件组合分析仅仅揭示出影响因素与结果之间的逻辑对应关系，至于因素组合如何引致正面结果的产生尚且成谜。

四、对Y区实践的进一步诠释

通过前面的工作，基层社会治理中的多元主体协同与其关键影响因素之间的因果关系愈发明显，但还不够清晰，仍需探索。

（一）制度设计调整的作用、起因和非预期结果

如前文所述，“制度设计”对于协同的成功至关紧要。Y 区在2017 年对垃圾分类政策内容做出了调整。正是这一调整，多元主体协同才成为可能。一方面，制度层面的合理设计不仅确定了与执行过程相关的各方主体，厘清了他们的职责和义务，还对奖励、问责与考核做出了细致说明。另一方面，制度设计赋予了协同在形式意义、实体意义和互动意义上的合法性。Y 区的协同实践获得了区内各级政府、职能部门、垃圾回收市场相关企业、社区物业等内外部利益相关者的支持与资源（形式意义合法性）；G 公司开设于社区内的服务站等实体性要素能够被内外部利益相关者识别（实体意义合法性）；居民能够和G 公司员工在垃圾分类与回收过程中由陌生走向熟悉，慢慢建立信任（互动意义合法性）。

然而，Y区政府为何在2017年转变制度的设计思路？新政策又为何在执行初期遭遇了失败？第一，微观行动与宏观环境密不可分，Y 区“方案”的出台有着特定的背景，即上级政府对垃圾分类的高度重视。为了保证这一中心工作的有效落实，同时出于对既往执行经验的参考以及对下级过度自主的防范，Y 区政府依托压力型体制向下推行新政策，并压缩下级的自主空间。第二，新政策推进受阻在很大程度上归因于无效的自上而下的动员，而这又与制度设计不无关联。最初，动员的重任落到了居委会头上，但居委会没有充沛的精力用于垃圾分类的宣传。可是，新政策要求各镇街每月报送宣传信息，并与评奖评优挂钩。那么手脚束缚的居委会是如何应对的？实地调查发现，多数居委会每月都会利用一到两天的时间入户宣传，并保留足够多的现场照片与文字记录，在满足最低考核标准的同时规避与上级的正面冲突，但实际的动员效果却微乎其微。一言以蔽之，Y 区政府利用正式规则（痕迹管理）要求下级还原执行细节以确保上级能够实时管控、监督工作的进度及成效，防止政策执行的走形或失败。然而，下级政府长期面临着“条块工作交叠”的复杂局面。为了在规定时间内完成规定动作以避免严苛的考核与问责，他们不得不刻意放大材料效用而忽略行动实效（痕迹主义）。原本旨在实现政策目标的手段却在实践中变质为下级政府的行动目标，协同“加载”到社会边界处戛然而止。

（二）关键的社区动员

在Y 区，G 公司在进驻各小区的起始阶段并未获得绝大多数居民的自愿遵从，直至“关键群体”——G 公司招聘的垃圾分类宣传员的介入，情况才有显著改善。那么当协同停滞时，社区动员为何能够奏效？第一，宣传员具备了理论文献所描绘的“社区骨干”和“积极分子”的特征，例如无私奉献、热情、有同理心。第二，他们拥有独特的行动优势。相比于居委会工作人员，他们无需受制于行政控制，更不用承担政治风险，在行动策略上具有一定的伸缩性，相比于G 公司垃圾回收专职人员，他们在行动的空间、时间上具有一定的弹性。第三，他们通过组织化的动员（一致的服装、宣传资料，清晰易懂的话语，固定的动员时间），营造出全民参与的邻里氛围和群体压力，在透明的沟通中培育居民间的积极情感，引导居民的主观规范。第四，他们以居民差异为导向，综合应用了多种沟通技巧与动员语义，触发异质群体对垃圾分类的共同理解与认同。总之，在物质激励、人情面子、志愿主义等因素的作用下，他们持之以恒的动员成功激活了大部分居民的政策遵从。

（三）数字技术与信任的辅助性贡献

尽管模糊集分析的结论表明数字技术和信任是无关条件，但实际上，这两项因素在协同的生成过程中做出了辅助性的贡献，下面将对此进行补充说明。

1.信任的助推与再生

刚开始，大部分Y 区居民对G 公司无信任可言。然而，主体间的互动以及积极结果的产生在不同程度上增进了彼此的信任。随着互动的持续，人际信任又逐渐扩展到组织间层面，为更大范围内的协同提供了动力。首先，垃圾分类宣传员与G公司因雇佣关系的保障与约束从而产生了认知信任，即基于经济理性而产生的信任。在工具性动机的作用下，双方采取了持续性行动，并且能够预期对方的可信赖行为。其次，垃圾分类宣传员在与G公司员工共同工作中产生了情感信任，即情感纽带。产生于情感性互动中的信任具备工具性交换的特征，双方都必须展开可信赖的行动方能维持既有关系。再次，信任具有可传递性，传递的中枢点往往是各方陌生人共同熟悉的人，也就是“介绍人”。在Y 区居民和G 公司之间，垃圾分类宣传员就承担了“介绍人”这一角色，并在其中“牵线搭桥”，将自身与一方的信任移递给另一方。在宣传员的动员下，G公司员工有机会入户并提供回收服务。Y区居民和G 公司员工在偶尔的寒暄与闲谈中不经意地培养着彼此的感情，而这种感情又会牵制双方的行动，像一种无形的规则引导各自走向协同。最后，政府、市场、社会在参与过程中获得了不同形式的回馈：政府的绩效合法性得到了提升、企业的经济效益实现了增加、居民享受到了社会福利。公正的利益分配和稳定的互惠关系助推主体间信任的不断再生。

2.数字化的监督与动员

数字技术的一项贡献是拓展了各方主体相互监督的边界，提高了监督的精确度。基于技术手段，协同的内容和行动被最大限度地数字化。在此基础上，许多原本不可切割的责任得以细分且有明确归属，一个大致的问责闭环初步形成。第一，数字技术打破了政府对企业的监管壁垒，企业数据向政府的开放降低了信息的不对称性。数据的实时流动与共享使得统筹者对协同形成过程、结果的跟踪成为可能。在Y区，区政府要求G公司将相关数据接入政府自建的数字系统（区智慧环卫监管平台）。通过政企虚拟系统的对接，区政府可以实时获取全区居民生活垃圾收运明细和处置去向。第二，问责规则经由数字技术编织进企业员工的工作流程中，同时也融入了社区居民的生活，个体的权益与责任被捆绑在一起，问责的可及范围得到扩大。案例中，G公司为每位垃圾回收专职人员配备了专属设备（手机、App及账号）。他们每完成一次上门服务都必须用设备即时记录。第三，公众能够以任意一个网络端口为起点进入公共监管平台，自由表达诉求。零散个体意愿在网络上迅速集聚并发酵的可能强化了自下而上的问责力度，而公共监管部门则凭借数字技术对公众诉求进行精准识别和研判，及时予以回应。

数字技术的第二项贡献是提高了社区动员的有效性。一方面，数字技术协助原子化的个体摆脱时空束缚，在共享的虚拟空间内进行互动。在线上的日常交谈中，垃圾分类以一种潜移默化的方式嵌入人们的生活。这既增进了公众对垃圾分类的感知和理解，提升分类意识，又提高了公众获取政策信息的便捷度，降低参与成本。Y 区案例中，垃圾分类宣传员利用微信群向所有住户发放宣传资料，住户们也会在微信群里谈论垃圾分类，分享一些分类的技巧以及有趣的故事。另一方面，以保护个人隐私为前提，G公司利用数字技术能够快速无误地收集、整理、存储无数居民个体的参与信息，并将信息定期发送给宣传员，以提高动员的精准性，减轻他们的工作负担。

五、结论与讨论

基层社会治理水平的明显提高是“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一，而积极引导社会力量参与基层治理是实现这一新目标的关键性举措。据此，本研究扎根本土实践，论证了在公共政策执行过程中塑造基层社会治理多元主体协同的可能性与可行性，这一过程将可能是畅通和规范多元主体参与社会治理的有效途径。

第一，社会治理与特定类型的公共政策执行都必须依靠多元主体协同，以制度执行力为目标的社会治理和以政策绩效为根本导向的公共政策执行是统合的。一方面，作为一项制度，旨在实现共建共治共享的社会治理的生命力在于执行，而又由于政策是制度的输出，所以执行公共政策可等同于运行社会治理，二者相互形塑。当然，公共政策自身的性质异常重要，它应兼具规制与服务的特征——规制型政策的有效执行依赖于目标群体的自愿遵从，再分配型政策则向目标群体提供了公共服务。如是，公共服务就为多元主体协同提供了极好的契机，而参与成为其最主要的表现形态，二者又紧密地联系在一起。另一方面，社会治理的本质理应是不同主体以新方式互动并主动参与社会建设，而协同正是这种互动关系的实质。与此相似，政策执行不可避免地产生于各自利益、目标和策略相异的多元参与者之间的互动。从普遍的实践来看，眼下许多政策问题表现出多面向、关联性、跨边界的特征，这对不同主体之间的相互依存与共事提出了极为强烈的诉求，而协同恰好能够强有力地回应这种诉求。

第二，公共政策执行塑造多元主体协同的过程将可能受到制度设计、社区动员、信任和数字技术的影响。具体而言，首先，作为统合者的政府建构总体的制度设计、提供基本的协同框架和规则、赋予协同合法性、激发并勾连其他主体的参与动机与协同需求。其次，这些框架和规则以公共政策的形式依托压力型体制传导至下级政府，后者作为实际执行者与市场、社会主体取得联络并负责后续行动。再次，内生性的社会力量自发创制组织化的行动规则，行使多项策略（目标群体导向、政策意义解说、“成本—收益”调节）展开差别化动员，社会主体逐渐融入协同框架。从次，在行动主体的互动交界面，产生于正式关系（认知）和非正式关系（情感）的信任能够推动协同“前进”，而在互动中积累的信任又不断扩宽协同的边界。数字技术的运用不仅能够细化问责，避免制度设计悬浮于具体行动之上，还能够再造人际网络，有效消除社区动员中的障碍，但技术效用的最大化又在很大程度上受制于制度设计。最后，各方行动者在特定公共问题的解决进程中逐渐形成一致的协同目标，基于公共参与意识提升的多元主体协同将趋向广泛与稳定。

总结以上，在公共政策执行中形成的多元主体协同可扩散至基层社会治理实践，并成为运作社会治理的基本要件和实现社会治理目标的必要担保。