培育沈阳都市圈的发展基础与战略路径

郑国楠

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“推进以人为核心的新型城镇化”，明确要求“依托辐射带动能力较强的中心城市，提高1小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。”此前，2019年2月，国家发展改革委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，提出我国将以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向，以推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治等为重点，培育发展一批现代化都市圈。沈阳都市圈位于辽宁省中部，地处东北亚的中心地带，是东北经济区的重要组成部分，发展基础较好、潜力较大，在东北全面振兴、全方位振兴中具有重要的战略地位。

一、都市圈是推动区域经济发展的重要阵地

都市圈是以超大特大城市为核心，与周边市县紧密联系协作形成的一种城镇化空间形态，是我国城镇化发展的最核心区域，是带动城市群发展的先导区，是人口经济密度最大的区域，是提升综合国力的重要引擎，更是参与国际竞争的重要单元，是城市群发展的先导区和示范区，也是中心城市携手周边城市组团发展的重要方式。我国都市圈发展处于初步发展阶段，一批现代化都市圈正在积极培育中，正逐步形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑。目前我国正在培育和发展一批都市圈，其中有起步较早、发展水平较高的深圳都市圈、广州都市圈、南京都市圈等，有发展态势良好、潜力较大的成长型都市圈，如成都都市圈、武汉都市圈、福州都市圈、沈阳都市圈、郑州都市圈等，也有初步发育的培育型都市圈，如长春都市圈、呼和浩特都市圈、贵阳都市圈等。

都市圈是超大特大城市带动周边地区共同发展的主要阵地。像上海、北京、深圳等我国超大城市与国际大都市联系密切，更有利于引领全球化，提高生产要素配置效率、拓展生产性经济腹地、优化产学研知识网络、重塑贸易分工产业链条、巩固产业体系竞争力。更为重要的是，这些地区人才、产业、创新资源等邻近溢出的趋势均非常明显。以上海都市圈为例，2010—2020年，都市圈核心圈的发明专利授权量占比从67%下降到45%左右，而外围圈层的发明专利授权量占比逐步提升。都市圈内创新要素的集聚和在圈内的扩散溢出，促进都市圈创新网络的形成，产业发展能力的提升，使都市圈不仅仅有创新的策源地，也有新兴产业的孵化地和承载地。

二.沈阳都市圈发展的基础优势与不足

沈阳都市圈是东北老工业基地的重要承载地，自然资源、科技创新资源丰富，工业产业基础好，但是与南京、成都、西安、济南等都市圈相比，仍存在亟待补足的短板。

（一）工业基础雄厚，但产业合作和专业化分工较弱

沈阳都市圈是我国建立最早、规模最大、门类齐全、配套完整的重要装备制造业和原材料工业基地，在维护国家产业链供应链完整性等方面发挥着重要作用。从“一五计划”开始，沈阳、抚顺、鞍山等城市就被作为全国工业化的重点区域进行建设，成为我国“工业摇篮”。经过长期发展，都市圈内已形成以汽车、装备制造、钢铁、石化、有色金属、生物制药、煤炭为主导的完整工业体系，近年来，高新技术产业和战略性新兴产业集群不断壮大。但同时受经济转型迟缓、人口持续外流、资源枯竭等因素影响，加之都市圈内城市的支柱产业多为石化、钢铁、能源、装备制造业，缺乏产业链上下游的协作配套，导致同质化竞争现象较突出。而南京、成都等发展较好的都市圈，已经初步形成“中心城区—郊区新城—毗邻地区—重要节点城市”产业圈层分工体系。

（二）科创资源丰富，但创新成果本地转化率低

沈阳是国家重要的区域创新中心，是我国最早建立现代科学技术体系的城市之一。东北大学、辽宁大学、中国医科大学等一批国内外知名大学，产出科技成果较多。拥有一批高水平国家级创新平台。沈阳材料科学国家研究中心前身是我国第一批研究类国家实验室。科技人才资源丰富，2019年拥有两院院士24名。但是都市圈内重大基础研究平台少、实力较弱，缺乏国家实验室和重大科技基础设施平台。目前沈阳在国家实验室和重大科技基础设施布局方面还处于空白状态。“双一流”高校和学科相对较少，虽然在专利授权量、中科院研究所数量上在东北处于领先地位，但相比成都、武汉、西安、南京等城市的高校和基础研究资源还有较大差距。科技成果就地转化不畅。在沈高校、科研院所科研成果被江苏、广东、福建等东部沿海地区企业购买，在沈阳本地转化率逐年降低（见表1）。科技人才流失问题显现。近年来持续出现在沈高校、科研院所人才向东南沿海地区流动的现象。

表1 2020年沈阳都市圈与其他都市圈科技创新发展情况比较

（三）基础设施建设加快，但互联互通存短板

都市圈内基础设施联通水平较高，城际连接带通道建设加快推进，形成了以高速铁路、高速公路为骨架，国、省干线公路为补充，互联互通的区域综合立体交通网，以沈阳为中心直达抚顺、本溪、铁岭、辽阳、鞍山的高标准快速通道基本形成，交通通达度高。都市圈内人口向中心城市沈阳的集聚趋势明显，来自铁岭、抚顺的人口迁入、迁出量都占10%以上，来自辽阳、鞍山、本溪的迁移量都在5%—10%之间，来自阜新的迁移量在3%—5%之间。但都市圈城际交通网尚不完善，高铁、普速铁路和高等级公路联运机制不健全，城际运输通道功能不完善。都市圈高等级公路环线、市域（郊）铁路、毗邻地区公交线路对接等都有待加强。供水、供气、供热以及污水和垃圾处理等基础设施建设缺乏统筹考虑。

（四）生态环境质量改善，共治共享尚待加强

沈阳都市圈人均绿地面积为31.93公顷/人，仅次于南京都市圈，远高于郑州、西安都市圈和长春、哈尔滨都市圈。近年来，都市圈各市围绕辽河等流域治理、生态修复和保护、矿山修复和治理等开展了专项行动，都市圈内生态环境质量提升明显。但与此同时，国土开发强度高，大量新城新区建设快速推进，导致土地利用较为粗放，规模效益未能充分发挥，土地闲置与后备建设用地不足问题并存。生态环境共保共治有待强化，缺乏一体化生态补偿机制，各城市间特别是同流域上下游城市间未建立横向生态补偿。沈阳都市圈西北部属于生态脆弱区，加之地形地貌原因，环境容量压力大，大气污染问题突出，流域下游水环境差。资源型、重化工型的产业多，“十三五”期间连续突破能源消耗“双控”要求，污染物排放也难以完成预定减排目标，迫切要求沈阳都市圈在生态环境治理和形成绿色低碳生产生活方式方面率先示范。

（五）开放功能地位突出，经济外向度待提高

都市圈内的中心城市沈阳是东北地区唯一集国家自主创新示范区和全面创新改革试验区、自由贸易试验区三大国家级平台于一身的城市，具备全面融入新发展格局的独特优势。但与都市圈内城市进出口贸易规模相对偏小，2020年沈阳都市圈货物进出口总额、当年实际利用外资金额分别仅为南京都市圈的22%和11%。沈阳都市圈外商投资不活跃，投资自由化、贸易便利化等制度创新突破不够，以自由贸易区探索为方向的更高水平开放还有待进一步探索，开放平台和通道带动作用不强，相关开放措施有待落实。企业参与国际竞争能力较弱，“走出去”意识不够，利用外资和对外投资规模偏小，服务贸易、工程承包、劳务合作发展明显滞后。

（六）同城化发展的体制机制逐步完善，但关键环节尚待突破

沈阳都市圈内合作共识强，2008年开始，辽宁省就以沈阳为中心，带动辐射周边市县，开展了沈阳经济区建设，并建立了一体化发展推进机制，先后就产业发展、科技创新、金融、商贸物流、文化旅游、社会事业、环境保护等领域签署了一系列合作协议。在统一户口管理标准、整合区域文化旅游资源、生态环境共保联治、共享农产品推广平台和区域创新平台、共同举办展会和对外招商活动、共同推进沈阳港和中欧班列国际物流通道建设等领域协同推进，沈抚同城化、沈辽鞍一体化、沈本一体化发展取得积极成效。同时，设立了沈抚新区，其一直由省政府派出机构进行管理，积极探索交界地区经济区与行政区适度分离改革探索。但都市圈行政壁垒尚未完全破除，区域内统一的市场和信用体系建设滞后，要素流通不畅。都市圈发展成本共担、风险共承、利益共享等协作协商机制还未完全形成。

三、精准施力培育和发展沈阳都市圈的路径

（一）提高产业创新协同水平

未来沈阳都市圈应着力建设区域创新中心，发挥沈阳科教资源优势，优化区域创新布局和协同创新生态，深化科技体制改革和创新开放合作，着力提升区域协同创新能力，打造具有全国影响力的区域创新共同体。集中力量建设一流大学院所和学科专业，建设一批综合性、高水平的国际化科技创新基地，支持开展多学科交叉探索研究。加强对煤炭、矿产资源采掘业的技术攻关，重点突破智能制造、先进材料、生物医药、航空航天装备、汽车制造等领域关键核心技术。发挥龙头企业支撑引领作用，强化各类创新主体的跨区域跨领域协作攻关，支持智能装备、生物医药、新材料、新能源汽车等行业领军企业牵头建立产业技术创新联盟。构建都市圈共性技术研发平台，建立健全成果转化项目资金共同投入、技术共同转化、利益共同分享机制。探索在沈阳设立都市圈协同创新区，支持周边城市在沈阳设立“创新飞地”，引导都市圈龙头企业在沈阳设立实验室、研发中心、技术中心。共同开展国际科技交流合作，加强中俄科技合作基地、沈阳启迪科技园、中德（沈阳）高端装备制造产业园等平台建设，积极开展国际技术转移服务。加强与“一带一路”沿线国家和地区相关机构合作，共建研发机构，开展高水平联合研究、技术转移转化、科技人员交流与培养等活动。

（二）构建生态环境共保共治的宜居大家园

未来要着重构建沈阳都市圈生态安全格局，构建都市圈城市与城市之间生态廊道，筑牢辽东山地丘陵生态屏障，构建辽河、浑河、太子河流域生态走廊，加强重点生态功能区建设。开展重要河流湿地保护，加强矿山治理与修复，提高自然生态灾害防御能力，保护和恢复生物多样性。注重治理环境污染，共同推动空气质量改善，强化水污染共治与联控，提升土壤污染协同防控和修复能力。协同推动生产和生活全面绿色转型，推进资源节约利用，合作促进产业清洁循环发展，共同倡导绿色节约生活。

（三）深化与其他都市圈合作及对外开放

要深化都市圈内城市合作，建成高标准市场体系示范，初步构建起一体高效的基础设施网络，合力对接京津冀协同发展，加强与东北其他地区合作，鼓励都市圈企业与全国其他重点战略区域企业合作，共同开拓国际市场。打开产业协作配套、生态环境共保共治的协调发展新局面，形成联动京津冀促进南北互动、带动辽吉黑促进东北地区的全面振兴、全方位振兴的一体化强大增长极。紧抓区域全面经济伙伴关系（RCEP）、中欧投资协定中欧投资协定（CAI）等签订的契机，率先在都市圈推动国际经贸规则、规制、管理、标准等制度型开放，共同促进要素市场一体化，完善多层次开放合作体系，建设更高水平开放型经济新体制。深度融入国内国际双循环，发挥沈阳都市圈链接东北亚等国际资源的战略枢纽作用，协同企业深度融入全球产业链、价值链。

（四）完善互联互通的基础设施网络

推动交通基础设施互联互通，加快构建形成以沈阳为核心的京津沈、京沈、沈大、沈哈、沈丹、沈蒙（通辽）、沈白七条综合运输大通道。编制沈阳现代化都市圈多层次轨道交通体系规划，研究规划市域（郊）铁路沈阳至抚顺段，优先利用现有铁路区段开通市域（郊）列车。在充分论证的前提下，推动沈阳城市地铁向铁岭、抚顺等城市延伸。畅通城际间高速公路联系，强化沈阳国际空港、国际陆港的中转枢纽功能。提升鞍山、抚顺、本溪、阜新、辽阳、铁岭等都市圈区域性综合交通枢纽城市建设水平和协同服务能力，打造协调联动、高效一体的综合立体交通体系。推动无高铁站县（市）建设高铁“无轨站”。推广市际客运班线公交化运行，推行联网售票一网通和交通一卡通。加快打通“断头路”“瓶颈路”。推动都市圈信息网络互联互通和资源共享，统筹部署物联网、工业互联网、卫星互联网和城市感知网，超前布局建设一批物联网、云计算、数据中心等设施与应用场景。加快推动国家工业互联网大数据中心辽宁分中心、辽宁钢铁行业分中心等大数据中心建设。共建协同服务的城市大脑集群，共同打造智慧都市圈。

（五）坚持全面深化改革，坚决破除制约现代化都市圈一体化发展的体制机制障碍

共建协商合作、规划协调、政策协同、社会治理新机制，共造要素自由流动与统一开放市场，推动高质量的一体化发展。健全规划协调机制，强化都市圈规划与辽宁省国土空间规划、辽中南城市群规划、沈阳经济区一体化发展战略规划和各地级市城市规划有机衔接。制定区域同城化空间发展指引，推动交通系统互联互通，产业链条共荣互兴、公共服务共建共享、文化旅游共商共策。构建都市圈互利共赢的利益分享机制，以产业发展、交通建设、生态保护等领域为重点，在辽宁省政府的统一协调下加快建立税收分享、成本共担机制。对于跨地区的公共服务等成本，在省内统筹的情况下，细化成本分市县共担。推动产业转移、创新飞地等产业链、创新链跨区域布局的税收共享、指标分算改革探索。新发展格局背景下，随着RCEP签署生效，东北亚区域经贸合作迎来共同繁荣发展新机遇；强大的国内经济循环体系加快构建，扩大内需的有效制度逐步建立，超大规模的国内市场和强大的内生潜力前景可期，更为创新都市圈合作发展体制机制、破解都市圈产业合作中的突出问题提供了新契机。