双重嵌入：一个资本参与乡村振兴的新分析框架*

熊 彩

一、问题的提出

在2020年底的中央农村工作会议上，习近平总书记强调新发展阶段要举全党全社会之力推动乡村振兴，随后国家乡村振兴局成立，我国进入全面推进乡村振兴的新时期。而从2013年中央一号文件首次提出“鼓励和引导城市社会资本到农村发展适合企业化经营的种养业”开始，到2021年农业农村部和国家乡村振兴局印发《社会资本投资农业农村指引（2021年）》，资本力量逐渐深入乡村，成为农业转型和农村发展中不可忽视的市场参与力量。

市场调节有其激发底层活力、优化资源流动与配置和提高经济效益与效率的优点，但据笔者观察，经营“成功”的下乡资本却只是少数。为什么这些资本下乡项目会不如预期“成功”？既有研究多是基于市场主义的解释路径，指出小农的碎片化与乡土性导致企业的交易和监督成本过高。但市场视角下的产权清晰、“理性人”（rational individual）和“守夜人”（night watcher）假定难以成立：在农业农村的转型时期，为了保护农民的基本权益和国家的粮食安全，农村土地实行的是探索性的“三权分置”产权制度；国家依旧是农业农村领域的主导力量，而不是作为市场力量的修补者或守夜者；在地农民有家族式的村社支持，而不是可以被现代市场所规训的原子化个体。本文认为，对当前资本下乡的研究要以实践为导向，从市场式解释转向嵌入式解释。借用经济社会学的“嵌入”概念并加以发展，本文进一步提出双重嵌入的分析框架：背负政府责任、治理和考核任务的政府条块，对企业形成多条线的目标溢出，形成政府嵌入；作为在地生产力的农民有强大的家族式村社作为后援，对企业进行利益、情感、信念混杂的强输出，形成村社嵌入。这是理解、解释当前资本下乡的一个基础性框架。

二、市场主义的解释路径

三、政府与村社的双重嵌入

在本文资本下乡的案例中，就存在这样的嵌入结构。首先，三权分置的土地制度决定了资本下乡面临被制度界定的嵌入关系，下乡企业享有的不是独立产权，而是受到地方政府和村社监督的经营权，而土地的所有权和承包权在集体和农户手中，这决定了企业在乡村的经营活动不可能脱离地方政府和村社的影响而存在。其次，企业与在地雇工（本地农户）的互动本质不是组织与原子化的小农“劳工”之间的互动，而是企业组织与家族式“工会”（村社）之间的互动。此外，行业特殊性致使此处的政府不是市场主义模型中隐形的“扶持之手”，而是有强政府责任且在条块上多条线目标溢出的政府。

（一）地方政府嵌入

政府对市场的监管与塑造是市场主义分析路径也认可的观点，但在嵌入性的分析路径中，政府的角色不再是普通的监管者与旁观者，而是实实在在的要“兜底”的“参与者”。而这个参与者是一个条块分割的政府，所以出现了复杂的、多条线的目标溢出。

在本文的案例中，企业WX所在地的区政府在生产资料整理的关键步骤中，完成了对生产资料的所有权嵌入。因为流转难题，该企业在第一年只流转了50亩土地用于大棚建设和水果种植，距离“大规模”有很大的差距，不仅企业主沮丧，地方政府也不满意。规模小，不仅意味着难以成为乡村振兴工作考核的亮眼政绩，更意味着企业可以随时退出。在2020年，区政府走出了关键的一步，决定改用政府征用、统一规划、统一流转的模式，即地方政府先将集体所有的土地进行征收，完成所有权的转移，之后再将土地通过一定的程序流转给企业。通过这一方式，地方政府将原本由企业承担的流转压力全部转移到了自己身上，以助推企业进行大规模种植。另一方面，地方政府的目标溢出到了企业。2019年底，该企业的现场负责人收到区政府下发的任务，要求他们在一个月内完成500亩土地的流转工作，以配合该区第二年要参与的乡村振兴评比工作。2020年间，在市、区县的主要领导干部的建议下，该企业将农业产业园的规模由千亩量级扩充为万亩量级。同年，为了配合区农业局的复耕任务，企业花费10多万元将168亩基本农田种上了水稻。2021年，企业迅速把这一复耕压力转换为发展机遇，在后期的土地流转中又流转了连片的基本农田，计划打造稻香文旅片区。在整个落地和经营的过程中，该企业的经营决策权只是相对独立的，在一些涉及政府目标和职能的领域，必须要让步于政府的管理权，这也是农业企业有别于城市企业之处。

（二）村社嵌入

在本文的案例中，体制内的村干部和体制外的村庄精英在这里都充当了筛选信息、保护小农的“经纪人”角色。该企业作为没有本地联系的外来企业在2019年流转第一批土地时遭遇了重大难题，村民们因为不信任而拒绝和他们进行面对面的商谈，这导致土地流转进度缓慢。而后在企业派出管理层与村干部进行了充分的信息沟通之后，村干部先表态信任了企业，而后陪同企业员工挨家挨户去做村民的工作，最后顺利完成了这一批的土地流转。在后续对未开发地块种菜的这一剩余索取权的争议上，家族中的老党员在了解了企业的经营状况后，主动帮助企业劝说农户尽早退出菜地。

四、双重嵌入下的企业

在这一双重嵌入结构中的企业既试图保护不受干扰的经营权，也有促成嵌入的动机。单纯从企业经营的角度来看，企业试图摆脱政府和村社，以获得相对独立的经营权。这主要涉及经营权下的种植决策权和田间管理权，其中包括改良土壤、选择种植作物，建设农业生产、附属、配套设施等。地方政府和村社有对这一权能进行干预的制度能力和微观行为者动机。不仅如此，相比于城市企业和乡村的非农企业，乡村农业企业的经营活动由于农业和农村的特殊性而难以实现脱嵌，这反向加深了政府和村社的嵌入性。

具体而言，在与地方政府的互动博弈中，尽管农业企业对地方政府毫无税收贡献，且农业企业一般需要通过大规模生产来获得高回报，但大规模就意味着前期的高投入，而农业生产周期又长，所以农业企业较难通过用脚投票的方式来获得对地方政府的议价能力。在与在地农民的博弈中，由于大部分下乡企业都与地方政府签订了（或承诺）对本地人的优先雇佣条件，且农民是没有被现代化的群体，下乡企业在对本地员工的管理上并没有优势，反而常因周围可替代用工少形成了本地员工的不可替代性。此外，相比于城市企业的封闭场所，种植类企业往往是开放式或半开放式的，这更容易形成村社嵌入。

如果以3年内是否盈利作为衡量标准，这个企业并没有“成功”，目前企业已投入约6000万，但3年的收入还不及投入的1/6。可是从长远来看，企业也没有“失败”，该企业目前已经获批65亩建设用地，未来预期可以补平农业种植的亏损。下乡企业面临与城市企业完全不同的环境，地方政府和村社嵌入导致企业对生产资料和生产力的不完全占用，这对企业来说是一个更大的经营挑战。但也因为嵌入，企业凭借政府的扶持持续发展：下乡的农业企业无法倚靠单纯的农业种植和养殖获利，国家行政力量的扶持补平了下乡企业在经济目标上的损失，换取了企业助推政治和社会目标的实现。

五、结论与讨论

在全面进入乡村振兴的新时期，农业农村发展从以国家的行政力量为主导转向行政与市场力量并重的发展模式转型，解释范式也从“国家—社会”的二维关系转向“国家—市场—社会”的三维视角。在农业的强国家主导阶段下形成的农村土地“三权分置”制度是政府和村社双重嵌入的关键基础；基于此，条块分割的政府部门、未被“原子化”的小农与下乡企业形成了嵌入式互动；而下乡企业因为农业的行业自然属性和自身的利益诉求而加深了嵌入。这是对主流市场主义解释的一个替代性的中层分析框架。从经济效果上来看，这导致部分地区出现“劣币驱逐良币”的现象：一些企业不从事农业生产，而是专心投入创造条件申请政府补贴资金；国家行政力量的扶持虽然保住了一部分真正从事农业经营的下乡企业，但大部分的企业因为要“三条腿走路”——既要接受地方政府的严格监管、完成既定的目标任务，也要和在地农民与村社达成利益和价值规范的妥协，还要参与市场竞争，最后极易因为前期的高投入和短期的政策波动影响而导致经济目标上的失败。但资本下乡不是一个纯经济政策，其政策效果不是以企业的经济效益为唯一的衡量标准。在过去几年中，资本下乡取得了一些积极的效果。在最开始的资本下乡潮过后，一批试图“坐地起价”、没有农业行业经验和技术积累、社会效益低的企业因为政府和村社的强嵌入（制衡）而被迅速淘汰，客观上控制了农业资本化的速度，保护了农民的利益，减缓了“市场经济的平等竞争与农业弱质地位引起的竞争不平等的矛盾”，稳步推进着农业现代化的进程；资本下乡也不只是城市资本、技术、管理等要素的下乡，而是通过这些要素下乡推动城市人口尤其是年轻群体向农村的反向流动，激发农村活力，重建农村作为社会稳定的“蓄水池”，实现更大的人口安全目标。所以，下乡的企业可能短期内是“失败的”，但资本下乡政策获得了预期的成功。