西北地区城镇化转型发展与高质量发展浅议——以固原市西吉县为例

王璐

（银川市城市规划设计研究院有限公司，银川 750000）

1 引言

进入国土空间规划新时期，规划开始由增量时代向存量时代转变，存量时代体现的是质量优先、以人为本和治理体系现代化，城镇发展的内涵发生了很大的变化，城镇发展已经从追求城市数量扩张、城市化率提升及以资源消耗为主的粗放型、高消耗的快速发展模式，转向坚持质量第一、效率优先的精细化、高质量发展模式，城镇需要转型与高质量发展来应对越来越多的诉求与变化。

2 西吉县概况

西吉县隶属固原市，位于宁夏回族自治区南部，六盘山西麓，拥有火石寨丹霞地貌、国家级地震堰塞湖遗址等自然景观资源，同时也是黄土高原－川滇生态屏障的重要组成部分，承担涵养水源、保持水土、保护生物多样性等多项生态保护任务。

3 西吉县城镇发展综合研判

3.1 生态本底良好、但环境脆弱问题依然存在

西吉县自然风光秀丽，月亮山绵延起伏，葫芦河清迂回流，火石寨国家地质公园奇特壮观、西北罕见；党家岔震湖碧波荡漾，一派江南水乡之景色。坚持自然修复和人工治理并举，新造林和抚育提升并重，西吉生态修复成效凸显。但降水量时空分布极不平衡，干旱指数2.1，人均占有水资源量为227 m3，是全国水平的1/10，西北部黄土丘陵沟壑区水土流失严重，环境脆弱问题依然存在[1]。

3.2 城镇化初期阶段，现状水平与质量偏低

2020年，西吉县常住人口城镇化率为30.64%（见图1），仍处于城镇化初期阶段，低于固原市其他区县，位于全区末位。2020年，居民人均GDP为23 316.53元，为全区平均水平的41.3%。

图1 2013—2020年固原市及各区县城镇化水平发

3.3 文化资源优而不强，保护与开发深度不足

西吉历史追溯至新石器时代，丝绸之路、战国秦长城穿越西吉南部，现有古遗址131处、古城址30处、古建筑61处、革命遗址8处；有不可移动文物364处，非物质文化遗产34项。但文化资源挖掘利用不足，未形成县市品牌特色并有效转换成文化产业特色[2]。缺乏对各类特色资源的系统化梳理及对文化资源周边空间环境的保护与特色塑造，公共性和可达性不足，互动性和体验性欠缺。

3.4 产业结构不合理，缺乏内生发展动力

西吉县连续3年农业产值增幅超过5%，被评为“国家农产品质量安全县”“中国特色农产品优势产区”等。2020年，西吉县一、二、三产之比为29.07%∶13.63%∶57.30%，第一产比重较大，但发展水平低、产业链短、产出低；第二产业，尤其是工业所占份额过低，缺乏工业发展的基础；第三产页占比最大，但转化乏力，大多处在产业链前端、价值链低端、创新链末端。全县产业集聚程度、培育能力不高，产业链不完善及创新要素内生供给不足。

3.5 城镇分布不均衡，空间分布趋向离散型

西吉县城镇人口数量与密度分布主要呈由南向北逐渐消减的非均衡分布特点，城镇空间格局离散型趋向明显。吉强镇常住人口数量最多，红耀乡最低；吉强镇人口集聚度最高，人口密度为440人/km2；白崖乡为30人/km2，全县最低。

西吉县现状城镇分布不均衡，建制镇均位于县域南部，考虑交通区位、建设用地规模、乡镇辐射能力、公共服务及基础设施等现状条件，偏城乡、新营乡、震湖乡具备提升为重点镇的发展潜力。

3.6 城乡公共服务设施失衡、基础设施等级偏低

西吉县公共服务设施配置基本满足需求，但受地域及经济条件制约，配套成本较高，城乡公共服务失衡现象依然存在；西吉县市政基础设施相对滞后，污水、生活垃圾处理率、排水管道密度等多项指标低于自治区及全国水平；西吉县是全国为数不多未开通铁路的地区之一，高速公路亦未成体系。

4 西吉县城镇化发展的策略与方法

4.1 环境生态从以牺牲环境为代价转变为可持续发展

4.1.1 筑牢生态安全屏障

严格落实划定3条控制线，明确城镇建设区、工业区等开发边界，耕地、林地、河流等保护边界，形成合理布局、功能完善的生产、生活、生态空间；推进东北部水源涵养区建设，实施西吉月亮山水源涵养、黄土高原水土流失综合治理等重点工程；统筹推进山水林田湖草生态修复，治理废弃矿山、修复河床采坑，进一步完善火石寨自然保护区、震湖湿地生态恢复，筑牢生态安全屏障。

4.1.2 狠抓环境污染治理

强化大气污染治理，对标空气质量指标，全地域全时段全过程推进扬尘、煤尘、汽尘、烟尘“四尘同治”；强化水体污染治理，严格落实河湖长制，协调推进饮用水源、黑臭水体、工业废水、城镇污水、农业排水“五水共治”；强化土壤污染治理，突出重点区域、行业和污染物，统筹推进工业废固、建筑垃圾、生活垃圾、危险废物、畜禽粪废、药肥残留“六废联治”。

4.2 文化产业由粗糙被动发展向发掘、保护、发扬并重转型

4.2.1 构建全覆盖、更完善的历史文化资源保护体系

挖掘历史文化内涵，构建“两个层次、两大重点区域、一条文化带、多个方面”的历史文化资源保护体系。加强县域、乡镇两个空间层次及火石寨月亮山和将台堡兴隆两大重点区域的整体保护；推进葫芦河文化带的保护利用；加强风景名胜区、山水格局、城址遗存、非物质文化遗产等保护传承与合理利用。

4.2.2 构建历史文脉与生态环境交融的整体空间结构

构建“一轴、两带、多点”的历史、生态文化保护空间结构，如图2所示。沿葫芦河联系红军长征兴隆会师纪念碑、将台堡革命旧址、将台城址构建南北向葫芦河文化轴；北部生态文化游憩带连接月亮山、火石寨等生态文化空间，加强生态修复和环境整治；南部文化传承发展带串联将台堡革命旧址、秦长城遗址等文化要素，加强历史文化资源挖掘和修缮。

图2 西吉县文化资源保护空间结构图

4.2.3 加强城市设计，塑造特色城市风貌

构筑“山、水、城”相融的空间格局，深入挖掘西吉文化精髓，打造具有传承历史文脉、体现时代特征的重点区域及景观节点，展示西吉形象及地域文化，增强城市可识别性；保护月亮山生态环境，以乡土树种为基础，配植特色灌木和彩叶树种，展现四季分明的生态山林景观；提升绿化品质，加强生态廊道连通，构建展示城市特色风貌的景观眺望系统。

4.3 空间模式由传统效率优先转向适应性的均衡空间模式

结合业态功能，遵循“产—城”融合的发展途径，打造因地制宜、适应性的均衡空间。结合农村居民点小、散、多样性聚居的特征，引导发展适应性的种植、养殖、旅游等产业；城镇村在空间上已经形成“大分散、小集中”的整体布局，加强各类发展要素的空间聚集与联系，消除贫困“孤岛化”现象，实现城镇空间的均衡化发展。

结合产业发展、县域资源环境承载力及未来发展潜力等，进一步优化区域空间布局，引导西吉县构建“一主、一副、两带、五心、多点”的城镇空间格局。“一主”即县域中心城市和经济发展核心吉强镇，提升核心服务和辐射功能，发挥以城带镇、以城带乡作用；“一副”即县域副中心将台堡镇，强化其辐射带动能力；“两带”指葫芦河沿线和固会高速沿线形成的城镇发展带；“五心”指兴隆镇、平峰镇、新营乡、震湖乡、偏城乡5个重点发展城镇，完善兴隆镇服务职能，提档升级新营乡、偏城乡、震湖乡、平峰镇的服务设施及相关配套功能，打造多个县域增长极；“多点”指火石寨、红耀、田坪等12个一般镇。推动城镇建设由规模扩张向内涵式、集约式、绿色化发展，走具有本土特色的城镇高质量发展之路[3]。

4.4 经济产业由一产主导向一、二、三产绿色并重联动发展转型

以绿色、低碳为导向，大力推进产业由粗放、低效向农业现代化、工业新型化、生态文化旅游产业规模化转型发展。依托葫芦河产业带带动作用，重点发展马铃薯、肉牛、林草、文化旅游等产业，促进区域经济均衡发展；紧抓马铃薯种植与加工、肉牛养殖等核心产业优势，加强农产品产业链延伸并构建现代工业体系；结合将台堡、火石寨、龙王坝等文化与生态资源优势，联动旅游发展，形成以农业为核心的三产融合，构建多元产业格局，实现文化旅游、特色农牧业高质量发展。

推动经济产业结构调整，发挥县域比较优势，做优种养结构、提升加工能力、延长产业链条，加快推进肉牛、马铃薯、冷凉瓜菜、休闲农业观光等基地建设，提升产业融合发展水平[4]。推动产业转型升级，以龙头企业为依托，大力发展农产品深加工、绿色产品研发等产业，构建“工厂+扶贫车间+基地”模式，配套完善产品质量追溯体系，促进农产品从田间到餐桌、从产品到名品、从种养到养生链式发展。以工业园区为重点，增强园区产业配套和综合承载能力，大力发展资源型、配套型和互补型产业。借助闽宁合作平台，积极承接东部地区产业转移，打造宁南山区经济开发发展增长极。

4.5 基础设施和公共服务设施从城乡二元发展转向均等化发展

公共服务设施投入应考虑到人群的使用结构并进行合理的规划布局，同时增强相对密集地区的可达性以提升设施的适应性与使用效率，促进城乡公共服务设施的均等化，构建县城日常生活圈，完善圈内教育、医疗、公交、住房等公共服务的一体化，通过服务共享实现均衡配置，全面提升人们幸福感和满意度。公用基础设施重点在于提高综合服务功能，围绕现代水网、综合交通、能源保障等领域提升改造，新建重大基础设施项目，为西吉县建设发展提供坚实的基础。

提升公共服务供给能力，全面推进“互联网+教育”“互联网+医疗健康”、居家养老服务网点建设等，提升县级教育、医疗、养老服务能力。加强现代水网、能源保障、综合交通、信息网络等建设，争取启动引洮（河）济西（吉）工程，实施固海扩灌扬水更新改造工程及应急供水工程，全面破解区域水资源短缺问题；争取实施西吉至海原高速公路，提高与周边县（区）互联互通能力，畅通内部循环，加强干线公路与城市道路有效衔接。

4.6 政策供给由“效率优先”转向“公平正义”

4.6.1 注重公平关注适宜性、注重城镇建设的配合

应结合地区的实际情况，制定用地、资金保障等相关政策，提高地区适应性与弹性。城镇建设一方面遵循效率优先，将资源倾斜更具规模经济及优势的地方；另一方面应注重公平正义，考虑到人口的分布、流动及地区实际，向没有享受到优惠政策、确有困难的地区进行适度转移。

4.6.2 用地保障－完善土地利用机制

强化用地总量控制与结构性调整，鼓励存量土地开发与利用，实施城镇土地集约利用激励机制。强化土地用途管制，深入开展土地综合整治。

4.6.3 资金保障—建立保障基金，出台优惠政策

协调运作财政资金与金融、社会资本，充分发挥政府引导和市场融资功能，建立多元化的城镇化发展投融资新机制。利用好各种专项基金，积极争取国家政策性银行扶持，吸引民间资本参与经营性项目建设与运营，拓宽民间投资的领域和渠道。

5 结语

城镇化发展是新时代推动城镇高质量发展的强大引擎，持续推进农业转移人口市民化、完善城镇化空间布局，依托生态、文化、产业、设施的转型与发展，不断完善政策供给，逐步推进城乡融合发展，有效利用资源环境优势，实现可持续绿色生产与生活方式，建立高效、健康、适应性的城乡空间。城镇化发展涵盖内容较多，是涉及众多要素和领域的复杂工程，在城镇发展过程中，需要结合县市发展实际和特质，分析研究，最终提出适应性的城镇化转型发展策略与方法。