中国粮食安全战略的理论逻辑、历史逻辑与实践逻辑

韩杨

粮食是人类赖以生存的物质基础，是民生之本。在中国共产党成立一百周年、全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之际，中国开启了迈向全面建设社会主义现代化强国第二个百年奋斗目标的新征程。一百多年来，在中国共产党的全面领导下，中国在保障国家粮食安全上进行实践探索，取得了重大历史性成就。立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，在迈向2035年基本实现社会主义现代化新征程中，亟须加快农业农村同步基本实现社会主义现代化，促进农民与全体人民同步共同富裕取得更为明显的实质性进展；亟须践行好总体国家安全观，构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系，贯彻好落实好国家粮食安全战略，确保在粮食产业高质量发展中维护好保护好粮农利益、实现好保障好国家粮食安全，始终把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，把握全局主动、战略主动、时代主动，走好中国特色粮食安全之路。

一、新时代中国粮食安全战略的基本内涵

古往今来，粮食安全都是治国安邦的首要之务。从辩证唯物主义和历史唯物主义视角来看，粮食安全的概念是相对的、动态的、发展变化的，在不同时代，对保障国家粮食安全有不同的认识、理解和要求。

中国自古以农业立国，有“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”的思想观念。纵观历朝历代，农业兴旺、农民安定、粮食充足，则国家统一、社会稳定、安居乐业；农业凋敝、农民不稳、粮食不足，则国家分裂、社会动荡、民不聊生。新中国成立以来，党和国家始终把解决人民吃饭问题作为治国安邦的头等大事。毛泽东同志在为《湘江评论》撰写创刊宣言时指出，“世界什么问题最大？吃饭问题最大。”邓小平同志也曾指出，“不管天下发生什么事，只要人民吃饱肚子，一切就好办了。”1994年，美国经济学家莱斯特·布朗提出“谁来养活中国”的问题，认为“随着中国人口的继续增加以及中国人民饮食结构的转变，中国必将出现粮食短缺，进而造成世界性的粮食危机”，其观点在国际上引发了中国粮食安全的世界威胁论。1996年，国务院新闻办公室发布了《中国的粮食问题》白皮书，提出“立足国内资源，实现粮食基本自给，是中国解决粮食供需问题的基本方针”，正面回应了国际质疑。2000年，党的十五届五中全会明确提出“特别是要巩固和加强农业的基础地位，确保国家粮食安全”。进入21世纪以来，中国粮食供求呈现新变化，2004—2012年，中国粮食产量实现了“九连增”，打破了以往粮食的周期性波动规律，用中国实践兑现了向世界的承诺。中国在2001年加入世界贸易组织（WTO）后，2004年首次出现粮食国际贸易逆差，农产品由净出口转变为净进口格局，到2012年以大豆为代表的粮食品种进口量逐年增长。基于此，2013年底，习近平总书记在中央经济工作会议上明确提出，“综合考虑国内资源环境、粮食供求格局、国际市场贸易条件，必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全，把饭碗牢牢端在自己手上。对国内资源生产满足不了或为土地等资源休养生息不得不进口的短缺粮食品种，要掌握进口的稳定性和主动权，把握适当比例，积极利用国外资源”。2021年党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中，明确将“确保把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”作为新时代党和国家事业取得的历史性成就，随后在2021年底召开的中央经济工作会议、中央农村工作会议中再次予以强调。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，立足于国情、世情、农情、粮情，与时俱进提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，构建新发展格局，推动粮食与农业高质量发展，确立了新时代“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，并进一步明确了保障国家粮食安全“党政同责”的政治责任。这一系列重大判断、重要论述，引领推动了中国在保障国家粮食安全方面的理论创新、制度创新和实践创新，为立足新发展阶段准确把握国家粮食安全的基本内涵、贯彻落实保障国家粮食安全战略提供了重要依据。

从新时代中国粮食安全战略的基本内涵来看，“以我为主、立足国内”是战略立足点，回答了“依靠谁来养活中国”的问题，明确了依靠中国人自己的力量保障中国的粮食安全；“适度进口”是战略平衡点，回答了“在保障粮食安全中中国与世界是怎样的关系”问题，明确了中国自身发挥主要作用和世界发挥次要作用；“确保产能”和“科技支撑”是战略着力点，回答了“依靠什么、怎么来解决粮食安全”的问题，明确了依靠耕地等产能夯实保障基础和依靠科技创新驱动保障能力提升；“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”是战略底线，回答了“保障的底线目标是什么”的问题，明确了保障粮食安全的优先序和基本点；“党政同责”是战略责任，回答了“谁领导、谁负责、谁保障”的问题，明确了党和国家把保障粮食安全作为首要工作任务，扛起粮食安全的政治责任。

粮食安全事关经济发展、社会稳定、政治安全，是实现国家安全的重要基础。从践行和维护总体国家安全观的角度，需全面统筹协调保障国家粮食安全的五对逻辑关系。一是统筹协调好发展与安全的关系。粮食多了是经济问题，粮食少了是政治问题，既要保障粮食总体安全，又要促进高质量发展；既要抓好粮食生产，又要增强储备和加工能力，延长粮食产业链条，发挥整体效应。二是统筹协调好内部与外部的关系。既要立足国内，又要防范化解国际环境、国际贸易规则等外部环境变化对国内粮食安全带来的风险。三是统筹协调好当前和长远的关系。既要立足当前处理好粮食供给侧结构性矛盾，又要着眼长远把握好中长期粮食需求侧变化，增强供需的适配性。四是统筹协调好传统安全与非传统安全的关系。既要考虑到传统粮食生产、流通、供应面临的安全问题，又要兼顾非传统安全，如生物安全、出口贸易禁令、粮食能源安全等非传统风险。五是统筹协调好自身安全与共同安全的关系。既要解决好国内自身粮食安全问题，又要共同维护世界粮食安全。总体上，要贯彻落实好国家粮食安全战略，统筹协调好各项举措，增强保障国家粮食安全的总体效应，牢牢掌握国家粮食安全的主动权。

二、中国粮食安全极端重要的理论逻辑

粮食问题事关国计民生，事关党的宗旨、社会主要矛盾、发展的目标任务和社会主义的本质要求，因而极端重要。保障粮食安全是一个永恒的课题，任何时候都不能放松。

（一）保障粮食安全是践行以人民为中心思想的直接体现

粮食问题是最大的、最基本的民生问题，解决好粮食问题是我们党以人民为中心思想的最根本、最直接体现。人民性是马克思主义最鲜明的品格。《共产党宣言》指出，无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。人民立场是马克思主义政党的根本政治立场。中国共产党最鲜明的特征是站稳人民立场，“中国共产党根基在人民、血脉在人民”，“人民是我们党执政的最大底气”。中国拥有14亿多人口，是世界上人口最多的发展中国家，这是中国最大的国情；解决好全体人民吃饭问题，满足人民最基本生存与发展的需求，是我们党要解决的全体人民关心的最根本问题。保障国家粮食安全是我们党践行以人民为中心思想的直接体现。

（二）保障粮食安全是解决社会主要矛盾的基本要求

粮食问题是社会主要矛盾的最直接体现，是生产关系与生产力是否适配、是否能满足人的需求的直接体现。当前中国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着城乡居民收入、生活水平的不断提高，人民膳食消费结构将更加多元化，人民对粮食的需求已经从“吃得饱”，转变为既要“吃得饱”，更要“吃得好”，还要“吃得放心”；从关注数量，逐渐转变为关注数量、质量、营养、健康等。“现在讲粮食安全，实际上是食物安全。老百姓的食物需求更加多样化了，这就要求我们转变观念，树立大农业观、大食物观，向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源。”中国经济发展最大的不平衡不充分在农业农村。立足新发展阶段，中国粮食产需仍将处于紧平衡态势，要以需求为牵引推进粮食产业供给侧结构性调整，使生产力更适应生产关系，推动城乡更均衡、更协调、更高质量发展。

（三）保障粮食安全是推动农业农村现代化的首要任务

粮食问题是发展农业农村要解决的首要问题，“抓农业农村工作，首先要抓好粮食生产”。这关系到国家制定的2035年远景目标的实现。加快农业农村现代化，是全党高度重视的一个关系大局的重大问题。新发展阶段的奋斗目标是全面建成社会主义现代化强国，这个“全面”既包括城市现代化，又包括乡村现代化；既包括农业现代化，又包括农村现代化。农业农村是中国到2035年基本实现社会主义现代化的相对短板，在推进农业现代化方面，要抓好产业、生产、经营三个体系的现代化。粮食是农业产业中最重要的产业，粮食产业实现自给自足并具有国际竞争力，是中国从农业大国向农业强国转变的重要标志。只有实现农业现代化，推动粮食增产增收，延长粮食产业链价值链，提高粮农收入，确保农民种粮积极性，才能持续保障国家粮食安全。

（四）保障粮食安全、促进粮农收入增长是实现共同富裕的本质要求

粮食问题是关系谁来种粮、如何维护种粮主体经济利益确保其种粮积极性的现实问题，因而要解决好农民尤其是粮农收入增长的基本问题，使其一同实现共同富裕是社会主义的本质要求，是我们党坚持全心全意为人民服务的根本宗旨的重要体现，也是党和国家的重大责任。新发展阶段对实现共同富裕的阶段目标有明确要求，到“十四五”末，全体人民共同富裕迈出坚实步伐，居民收入和实际消费水平差距逐步缩小；到2035年，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。而“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农民农村”。2020年，全国有2844个县、38741个乡镇，50.9万个乡村（村委会）；乡村常住人口5.1亿人。此外，还有进城务工农民2.86亿人。农村居民年人均可支配收入仅为17131元，全国居民人均收入为32189元，当前相当数量的农民尤其是粮农收入水平距离“中等收入群体”收入尚有差距。促进农业农村经济繁荣、稳定提高粮农收入，确保粮农在实现共同富裕道路上不掉队，是保障国家粮食安全的应有之义。

三、中国粮食政策的百年回顾与历史性成就

中国共产党始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，始终把解决全体人民的粮食安全问题作为全党的重要使命。一百多年来，党领导人民在不同时期对保障粮食安全进行实践探索，取得了历史性成就，走出了一条具有中国特色的粮食安全之路。

（一）新民主主义革命时期（1921—1949年）：开展土地革命，动员广大农民，为革命战争提供财粮保障

中国共产党成立后，根据不同阶段的形势与任务探索调整土地政策，极大动员了广大农民参与革命和民主政治的积极性。土地革命时期，中国共产党分别在1928年、1929年和1931年制定了《井冈山土地法》《兴国土地法》《中华苏维埃共和国土地法令》等，没收封建地主、豪绅等大私有主的土地分配给农民，形成了“依靠贫农，联合中农，限制富农，消灭地主阶级”的土地革命路线，并在革命根据地组织农民兴修水利，改良土壤，推广技术，培育良种，开展耕牛、农具、种子、劳力等互助合作，这极大动员了广大农民参与革命的热情，农民成为革命的拥护者，为巩固和扩大根据地以及为革命战争的粮食供应作出了重要贡献。1936年，毛泽东同志在会见美国作家斯诺时指出，“谁赢得了农民，谁就会赢得中国”，“谁解决土地问题，谁就会赢得农民”。抗日战争时期，中国共产党采取减租减息、增开荒地、推广植棉、调剂劳动力、增加农贷、提高农业技术、实行农业累进税等政策，开展农业大规模生产运动，提高粮食自给能力。解放战争时期，为适应新的形势变化，中国共产党1947年制定了《中国土地法大纲》，废除地主土地所有权，按乡村全部人口，统筹土地数量和质量平均分配给村民个人，并开展合作互助，既极大动员了广大农民参与革命的热情，使大部分农民成为中国革命队伍的主力军；又极大促进了生产力，调动了农民参与农业生产的积极性，很大程度上解决了军民吃饭、穿衣问题，为解放战争的胜利奠定了最深厚的群众基础。这一时期，实现“耕者有其田”政策，虽激发了农业生产力，但农业发展基础仍较为薄弱、发展水平低下，加之战争破坏与自然灾害频发，到1949年，总人口为5.38亿人，粮食总产量仅为1.13亿吨，粮食单产仅为1035千克/公顷，人均粮食占有量仅为210千克，农民年人均纯收入仅为44元，距解决温饱问题尚有较大差距。

（二）社会主义革命和建设时期（1949—1978年）：改造农业生产关系，改进农业基础设施，改善粮食生产发展的基础条件

新中国成立后，坚持以农业为基础，把农业放在发展国民经济的首位，把发展粮食生产作为农村经济工作的重点，千方百计争取粮食总量稳定增长。在农业生产关系方面，为加快恢复农业经济发展，自1952年起，逐步改革土地所有制关系，领导广大农民开展互助合作，从以换工帮忙为主的互助组，调整为以土地入股分红、重要生产资料私有为主的初级社，改革为生产资料集体所有、统一经营的高级社，到1956年底基本完成农业、手工业、资本主义工商业三大改造，引导农民走互助合作道路，到1958年，开始由高级农业合作社向人民公社迈进。在农业生产力方面，采取大规模兴修水利设施、实行农业机械化、改进使用肥料、推广优良品种、改良土壤、扩大复种面积、种植高产作物、消灭虫害病害等措施；积累了“农业八字宪法”（即土、肥、水、种、密、保、管、工）精耕细作的种植经验。在粮食流通方面，1953年，为解决城乡粮食供应紧缺问题，实行了统购统销制度，农村作为供给端，按照土地面积和质量等级上交公粮，城市作为需求端，居民按照工作性质和年龄凭票购买粮食，逐渐建立起“以农补工”的国民经济发展模式，农村的财粮积累为建立完整的国民经济体系和工业体系提供了基础支撑。这一时期，人口快速增长，受限于政治经济等多重因素影响，农民生产积极性受到一定制约，粮食产量呈波动式增长。到1978年，总人口为9.63亿人，粮食总产量达到3.05亿吨，粮食年均递增3.5%，是1949年粮食产量的2.7倍，粮食单产达2532.7千克/公顷，人均粮食占有量提高到318千克，农民年人均纯收入达133.6元。总体来看，这一阶段人民温饱问题虽未得到很好解决，但在改善农业基础设施、提高农业物质装备水平、加快农业科技进步等方面取得了较为明显的成效，为粮食生产的持续发展奠定了基础。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期（1978—2012年）：改革农业生产关系，解放和发展生产力，实现了由温饱不足到基本解决温饱问题的转变，并向建设全面小康社会迈出坚实步伐

党的十一届三中全会明确了改革走向，粮食生产得益于农业农村实施的一系列改革措施，取得了重大进步。在农业生产关系方面，改革开放从农村实行家庭联产承包责任制率先突破，1982—1986年中央连续5年出台“一号文件”，对家庭联产承包责任制进行细化和完善，逐步确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，接续开展了承包周期为15年和30年的两轮土地承包期，随着土地关系的稳定，加之较大幅度提高粮食收购价格，农业生产关系适时调整，农民的生产积极性得到极大调动，使过去在农业基础设施、科技、投入等方面积累的能量得以集中释放，促进了农业生产能力提高。在农业生产力方面，国家对耕地日益重视，在1987年实施第一部《土地管理法》后，开启了较为系统的耕地保护和质量建设历程，并逐步提出守住18亿亩耕地红线，对耕地保有量和基本农田保护提出严格要求。在粮食流通和市场化方面，逐渐取消农产品统购统销制度，由计划经济向市场经济转变。在统购上，1983年逐步缩小农产品统购范围，1993年取消了凭票购买粮食等主要农产品的统购制度；在统销上，1984年开放了水产品和水果市场与价格，2005年全面放开粮食购销、价格和市场，基本建立了农产品市场体系；期间，在2001年加入世界贸易组织后积极融入国际农产品市场。在粮农支持方面，2004—2012年，连续9年出台中央“一号文件”，对“三农”工作作出总体部署；采取了“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，实施了一系列支农惠农政策，并于2006年取消了延续两千多年的农业税，不断提高财政金融支农水平。这一时期，农业生产关系、生产结构得以调整，发展多种经营，食物多样化发展较快，人民的生活质量明显提高。到2012年，中国总人口为13.59亿人，粮食达到6.12亿吨，粮食单产为5353.12千克/公顷，粮食人均占有量达到452千克，农民年人均可支配收入为7917元。粮食和重要农产品供给实现了由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变，对保障粮食安全和社会稳定发挥了重大作用，实现了温饱不足到基本解决温饱问题的转变，并向建设全面小康社会迈出了坚实步伐。

（四）中国特色社会主义新时代（2012年至今）：粮食稳供给、粮农收入稳增长、粮食价格稳运行，以及粮食数量、质量、安全与营养健康的全方位保障，为全面建成小康社会奠定基础

党的十八大以来，连续出台中央“一号文件”，部署“三农”重点工作。在农业生产关系方面，2013年党中央提出在巩固完善农村基本经营制度的基础上，推进农村土地“三权分置”，坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实现了农民集体、承包农户、新型农业经营主体对土地权利的共享，创新回答了“谁来种地、如何种地”等问题，为促进农村资源要素合理配置、引导土地经营权流转、发展多种形式适度规模经营奠定了制度基础，并明确提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证；2017年党的十九大明确提出第二轮土地承包到期后再延长三十年，既要确保土地集体所有、家庭承包经营的农村基本经营制度的长期稳定，又要使农村基本经营制度更加充满活力，促进土地经营权流转、农业经营方式的多样化。在农业生产力方面，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，实行最严格的耕地保护制度，严守永久基本农田保有量，强化高标准农田建设和黑土地保护工程，推进农业科技进步，推动种业科技自立自强、种源自主可控，主要农作物良种基本实现全覆盖；用现代化手段装备农业，因地制宜推动农作物耕种收全程机械化发展；优化农业布局和产品结构，提高农业整体效益；适时调整农业生产结构和生产关系，培育新型农业经营主体，稳步推进土地适度规模经营；推动化肥减量增效，促进农业绿色低碳发展。在粮食支持和流通、市场化方面，加大支农强农政策力度，完善农业支持保护体系；建设现代流通体系，加强储备应急管理；扩大农业开放从要素开放向制度型开放转变，更加充分利用“两个市场、两种资源”，优化进出口结构，深化农业国际合作。粮食综合生产能力稳步提升，粮食供给呈现稳产、稳收、稳价的良好局面。

中国用仅占世界7%的耕地、6%的淡水资源，解决了占世界18%的人口的吃饭问题，为世界粮食安全作出了重要贡献。到2021年，中国总人口为14.12亿人，耕地面积19.18亿亩，农业科技进步贡献率超过60%，农作物耕种收综合机械化率超过71%，粮食总产量连续7年超过6.5亿吨，达到6.83亿吨；人均耕地仅为世界的1/3左右，粮食单产达到5805千克/公顷，而粮食人均占有量达到484千克，连续多年高于世界平均水平；口粮储备长期保持在70%以上，远远高于联合国粮农组织界定的粮食安全储备率17%～18%的水平。与新中国成立之初相比，中国人口增长了2.62倍，而粮食产量、粮食单产和粮食人均占有量分别增长高达6.04倍、5.61倍和2.3倍；到2020年，农村居民人均可支配收入和消费支出分别达到17131元和13713元，剔除价格因素影响，分别增长了40多倍和30多倍，且农村居民人均可支配收入和消费水平增速分别连续11年和10年高于城镇居民；农村居民恩格尔系数下降到32.7%，农村居民和全国人民共同实现了生活水平稳步提高。中国实现了粮食安全从基本解决温饱问题到数量、质量、营养的全方位保障转变，取得了历史性成就。

中国的粮食安全从距温饱较大差距到温饱不足，再到基本解决温饱问题，再转变为数量、质量、营养的全方位保障，取得了历史性成就。其原因在于，党和政府立足于中国国情、世情、农情和粮情，处理好国家、农民和土地关系，尊重亿万农民主体的首创精神和自主选择，把握好耕地的长期稳定性和发展灵活性的平衡，稳定农村土地承包关系，放活土地经营权，促进耕地可持续利用、可持续发展，使农业生产关系更适应农业生产力发展，实现了土地资源在更大范围内优化配置；处理好农业改革开放与安全发展关系，坚持市场化改革方向，推进“有为政府”和“有效市场”相结合，对内提高农业支持水平，提高粮食综合生产能力，畅通粮食流通体系，完善粮食储备体系，建立高层次的粮食安全保障体系，对外用好国际市场、国际资源，既满足了国内日益增长的农产品需求，在一定程度上利用了国际耕地资源，减轻了国内土地资源压力，为未来完善耕地制度留有空间和余地，又利用国内农产品大市场促进多边、双边经贸平衡，以国内稳产保供的稳定性应对国际供应的不确定性，实现粮食等重要农产品供给国内国际市场较高水平的动态平衡。中国人将饭碗牢牢端在自己手中，中国粮不仅成为兴国安邦的“压舱石”，而且助力中国打赢了人类历史上规模空前、力度最大、惠及人口最多的脱贫攻坚战，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，历史性解决了农村绝对贫困问题，让亿万农村居民同步实现全面小康。同时，中国积极落实联合国2030可持续发展议程，与全球140多个国家建立长期稳定的农业合作关系，与60多个国家建立稳定的农业合作机制，深度开展“南南合作”，为共同维护世界粮食安全、解决世界难题贡献了中国智慧、中国方案、中国力量。

四、新发展阶段保障国家粮食安全面临的形势与挑战

进入新发展阶段，短期内在实现更高水平的粮食供需平衡上，呈现结构分化趋势；中长期在迈向2035年基本实现社会主义现代化新征程中，农业农村尤其是粮食主产区成为短板弱项。在全体人民共同富裕取得实质性进展的目标上，农民尤其是粮农成为短板弱项。总体来看，中国内部发展面临保产能稳增长的难点压力，外部供给面临错综复杂的国际环境引致的不确定性和不稳定性。

（一）耕地与水时空分布不均，资源环境刚性约束强

中国人多地少水缺的现实国情，决定了粮食稳产增产受到资源环境的刚性约束。一是耕地仍将面临较大的生产压力，一些地区耕地“非农化”“非粮化”倾向较为严重。近年来城镇化加速引致用地需求增加，加之农用地之间地类转换，使耕地面积相较于10年前减少1.13亿亩。2020年，耕地面积为19.179亿亩，小农户数量占到农业经营主体的98%以上，且户均耕地面积仅有7.8亩，人均耕地仅有1.36亩，仅占世界平均水平的1/3左右。人多地少、耕地流转率不高、规模化经营程度低，耕地生产压力大，大国小农的人地紧张关系将长期存在；优质耕地比重不高，一至三等耕地仅占耕地总面积的31.24%；耕作层厚度不大，土壤有机质含量不高，稻谷、小麦、玉米的耕地基础地力贡献率仅为55%左右，整体上与发达国家还有较大差距，一些地区耕地存在一定程度的酸化、退化、污染等问题。二是水资源相对匮乏，分布时空不均。中国人均水资源仅为世界的1/4左右，农田灌溉水有效利用率不足0.6。秦岭—淮河及以北地区水资源量占全国水资源总量的比重仅为18.28%，以此为分界线的北方粮食主产区粮食产量占全国的比重却达到59.2%，水资源“南多北少”和粮食种植“北向迁移”并存，主要农作物种植区域用水需求和水资源供给不匹配。

（二）物质投入增产压力大，科技创新水平有待提高

中国长期以来主要依靠物质投入促进粮食增产，科技创新支撑粮食增产能力不足。一是依托化肥、农药、农膜、柴油等生产要素投入带来的粮食增产持续减缓。在推进化肥、农药减量、提质、增效的绿色农业发展中，依靠高投入推动粮食高产增产难度增加。二是当前高性能农机装备供给不足，农业机械化发展总体上不能适应不同农作物、不同生产环节、不同区域的实际需求。三是育种科技创新水平有差距。当前粮食育种对粮食单产贡献率仅为45%左右，稻谷、小麦育种的单产具有一定的国际比较优势，而玉米、大豆通过育种研发提高单产水平还有较大空间。四是种业企业小散乱难以形成种业研发规模和竞争优势。育种技术突破难度大和新技术产业化时效低，潜在产能转化为粮食产量的不确定性增大。

（三）种粮农民收入较低，农民种粮积极性下降

受多种因素的影响，农民种粮积极性有所下降。一是农村适龄劳动力人口减少。伴随城镇化的持续推进，农村人口数量持续减少，一些地方的“农村空心化”“农民老龄化”问题较为突出，直接从事农业生产经营人数减少，中青年种粮人口数量下降，且生产效率普遍不高。二是农民种粮的积极性明显下降。进城务工农民与农村居民收入、农民工资性收入与经营性收入、种植粮食作物与经济作物的经济收益都存在明显的差距，抑制了农民种粮的积极性，使得农村农民成为推进共同富裕的短板弱项。2020年，全国城镇居民人均可支配收入是农村居民的2.56倍；农村居民人均可支配收入最高的省份是最低省份的3.22倍；农村内部不同群体收入按五等分分组，高收入户平均收入水平是低收入户平均收入水平的8.23倍。此外，近年来由于土地、人工、农业生产资料等生产投入要素成本上涨，而粮价保持相对平稳，种粮经济收益有所压缩。

（四）财政支粮力度不足，保险金融作用有待强化

从财政金融支粮情况来看，目前中国财政金融要素投入不高、作用发挥不充分。一是财政支农水平与主要发达经济体相比仍有差距。随着中国经济的快速发展，财政支农水平逐步提高，2016年对农业的财政支出占农业产值的近15%左右，但与主要发达国家相比仍有差距（美国为35%左右、日本为26%左右），且受到财政收支紧平衡和世界贸易组织规则的双重约束。二是农村信贷、保险支农力度相对于涉农产业发展实际需求仍有不足。在信贷支农上，涉农户、涉农林牧渔贷款余额比重低，农业“融资难、融资贵”等问题较为突出，亟待发挥政策性金融补充作用。在农业政策性保险上，补贴品种已扩大至16个大宗农产品及60余个地方优势特色农产品，其中，水稻、小麦和玉米的保险覆盖率分别达75%、70%和60%。尽管已实现从保物化成本到逐渐保经济收益，但随着投入要素成本逐年增长，保障水平仍有待提高、覆盖面有待扩大。

（五）粮食流通市场化程度加深，宏观政策调控空间受限

从产需衔接情况来看，宏观政策调控空间受限。一是粮食流通储备压力增加。粮食生产重心加速向北迁移和人口以“胡焕庸线”为分界向南、向东迁移，使粮食产需出现空间错配，跨区域粮食流通量进一步增加，物流通道发展不平衡，形成“北粮南运”的产销格局，既给粮食流通、储备带来较大压力，又增加了经济成本。二是粮食没有形成全产业链。粮食贸易物流商多为中小企业，物流管理模式落后，零散货运较多，还没有形成“产购储加销”全产业链、集成、系统化的物流方案。三是粮食市场化程度加深，政府宏观调控手段有限。粮食流通环节被压缩，粮食流通呈现更加扁平化、组织化的趋势，粮食市场价格较大幅度波动的风险依然存在。粮食政策性储备效能有待提升。口粮储备规模过大、超期存储，导致财政负担加重，而饲料粮和工业用粮市场需求快速增长，去库存节奏过快。利用政策性储备对粮食供给端的宏观调控空间收窄，对需求侧市场端的宏观调控能力有待提高。

（六）粮食品种、数量、质量结构分化，供需关系不适配

从粮食供需关系来看，还没有形成高水平的供需平衡。一是粮食产需不匹配，且品种分化较为突出。随着城镇化的深入推进、人口老龄化加剧，粮食等农产品的消费需求增长趋势还会持续，但出现了品种分化，稻谷、小麦等口粮品种产大于需，玉米从生产过剩向产不足需转变，大豆产需缺口较大。由于70%左右的玉米被用作饲料粮，玉米产需形势的转变将影响到畜牧水产品的供需。大豆产需缺口长期存在，且未来随着膳食结构的升级，大豆油饲需求仍将缓慢增长，稳定大豆自给率、确保玉米尤其是饲用玉米基本自给的难度和压力逐步增大。二是品种、品质趋同，品种结构调整跟不上消费需求变化。小麦、稻谷、玉米、大豆等北方主产区分布相近，尤其是大豆与玉米种植区域相对集中导致出现用地竞争；同类产品产出品种相似、品质趋同。粮食初加工产品多，高附加值、精深加工粮食产品少，难以满足消费升级和多样化需求。

（七）国际供应不确定性增加，共同维护世界粮食安全有难度

现阶段，中国粮食进口依赖程度、国际供给不确定性增加。一是大豆、油饲粮的进口依存度、进口来源国、进口渠道集中度高。2020年，中国大豆进口量突破1亿吨，占全球大豆贸易量的59%左右，占全球大豆产量的28%左右，大豆进口依存度高达84%左右；玉米突破进口配额量，且大麦、高粱、玉米酒糟粕等玉米替代品进口量呈增长态势；国内油用、饲用粮进口需求刚性增长；大豆进口主要来自巴西、阿根廷和美国，玉米进口主要来自美国和乌克兰，进口来源国相对较为集中，进口海运贸易通道较少；全球新冠肺炎疫情蔓延，进口来源国疫情防控压力较大，中国对这些主要粮源地的全产业链的掌控力较弱，进口供应存在风险。二是国际粮食价格波动向国内价格传导风险增大。受新冠肺炎疫情与中美经贸摩擦影响，短期内国际粮价呈现较大幅度上涨，粮食进口成本增加，大豆等对国际市场依赖程度加深，将加大对养殖业所需饲料原料的价格传导风险。三是全球粮农治理规则制定权、话语权有限，共同维护世界粮食安全仍有难度。中国积极推动世界贸易组织粮农规则改革，支持“南南合作”，对发展中国家和最不发达国家提供粮食援助，发起APEC、G20、金砖国家等国际平台的粮农部长会议，但由于粮食安全的政治敏感性，各国普遍优先保障本国粮食安全，对维护世界粮食安全的认识和立场不同。

五、新发展阶段保障国家粮食安全的主要思路与政策建议

立足新发展阶段，站在新的历史起点，要瞄准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出的目标和任务，夯实粮食生产能力基础，保障粮、棉、油、糖、肉、奶等重要初级农产品供给安全。践行总体国家安全观，增强忧患意识，坚持底线思维，把安全发展贯穿于保障国家粮食安全各领域和全过程，贯彻好落实好实施好国家粮食安全战略。

（一）牢牢守好“谷物基本自给、口粮绝对安全”底线目标，筑牢国家粮食安全防线

一是明确粮食安全保障目标和任务。按照粮食消费需求区分口粮、饲料用粮、工业用粮和种用粮，明确细化粮食安全自给目标；树立“大农业、大食物”观，口粮、饲料粮之间互为补充，谷物、肉类等互为能量转换、替代，更高水平保障居民食物和营养需求；将与粮食消费需求密切相关的油、肉、奶的安全供给纳入粮食等重要农产品保障目标，确保猪肉、牛羊肉和奶的自给率分别保持在95%、85%和70%以上的合理区间。二是筑牢国家粮食安全的多重防线。从粮食安全边界入手，立足国内提升中长期产能，从保障粮食安全的依赖性、可获得性、可利用性、稳定性的维度，统筹利用农业国际合作、贸易、投资、援助等多重手段，为保障国家粮食安全服务，确保粮食进口来源、进口渠道、进口供应链的安全、可控、可靠，确保国内国际供给双重安全，构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。

（二）坚持藏粮于地、藏粮于技，促进耕地保护与质量建设和种业科技自立自强，共同赋能粮食产能

藏粮于地，就是要稳耕地数量，提耕地质量；藏粮于技，就是要以科技赋能粮食产能。一是稳耕地数量。推动耕地保护立法，严守耕地保护红线，进一步完善农村承包土地“三权分置”制度，明确赋予、平等保护所有权、承包权、经营权，规范土地经营权流转市场。明确耕地利用优先顺序，防止耕地非农化，遏制耕地非粮化倾向，增强土地利用总体规划的约束力，全面落实永久基本农田特殊保护制度，统筹优化粮油用地。二是提升耕地质量。加快耕地质量稳步提高，根据耕地质量评级加快耕地提等升级、耕地修复治理等；加快高标准农田建设，保护好利用好黑土地，提高耕地基础地力对粮食产能的贡献度，夯实国家粮食安全基础产能。三是提高种业对粮食增产的贡献度。开展种源关键核心技术联合攻关，打好种业翻身仗，推动种业科技自立自强，确保中国碗装中国粮、中国粮主要用中国种。四是加快北方粮食主产区水利设施建设，提高节水灌溉技术应用和化肥农药利用效率，因地制宜提高农业机械化水平；提高农业生产体系现代化水平，向粮食全产业链配置科技资源，采取长期稳定的方式促进科技赋能粮食产能。

（三）率先实现粮食主产区农业农村现代化，提高粮农收入，促进实现共同富裕

构建“辅之以利、辅之以义”的粮食安全保障机制，提高粮农收入水平。一是加快推动粮食生产现代化，粮食主产区应在全国率先实现农业农村现代化，推动粮食主产区的农业现代化与农村现代化一体设计、一并推进，确保在现代化进程中农业农村不掉队。完善主产区利益补偿机制，加大对粮食主产区、产粮大县的财政转移支付和奖补力度，保障产粮大县重农抓粮得实惠、有发展，夯实粮食主产区产能。二是加快推动种粮农民收益提升。按照政策保本、经营增效的思路，进一步完善最低收购价制度，稳定提高对种粮农民的直接补贴。在政策托底的基础上更好发挥市场作用，促进粮优价优，统筹提高种粮农民经营性收入。三是促进小农户与现代农业发展有机衔接。发展壮大各类农业社会化服务组织，通过更加多元化、多层次、低成本的社会化服务，提高农业生产效率，将小农户融入现代农业发展轨道，促进农民农村共同富裕。四是培育新型经营主体，促进适度规模经营。把握好农村人口向城市流动与适龄劳动力人口减少趋势，加快培育农村新型经营主体，开展适度规模化经营。

（四）加大财政金融支农力度与风险监测，提高粮食产业风险保障水平

明确不同阶段农业国内支持政策目标，积极拓展、创新政策工具，在国家财力承受范围内逐步提高农业支持水平。一是强化研判经济、社会发展变化的准确性、前瞻性，提高农业支持政策的针对性。从中长期来看，要从保障粮食和重要农产品安全的角度，准确预判因城镇化、老龄化带来的粮、油、棉、糖等土地密集型农产品的国内消费需求变化、农业产值变化，完善农业支持政策，保障粮食与重要农产品的安全。二是加快构建既适应金融市场规律又符合农业农村需要的农村金融体系，发挥好政策性金融和政策性保险的作用，扩大完全成本保险和收入保险范围。在粮食主产区、产粮大县，推广小麦、稻谷、玉米完全成本保险和种植收入保险，适度提高保险保费财政补贴比例，稳定农民种粮基本收益；加强主产区粮农收益与粮食产业发展风险监测，为统筹用好反补贴、反倾销和保障措施等贸易救济措施提供基础支撑，综合统筹提高粮食产业风险保障水平。

（五）推动“有为政府”和“有效市场”相结合，完善粮食流通与储备体系

粮食流通与储备体系作为粮食供求平衡的“蓄水池”和“调节器”，既要发挥政府制度优势，完善宏观调控手段，提高粮食宏观调控能力，又要发挥市场配置资源的有效作用。一是加快推进粮食流通现代化。突出龙头企业带动作用，推进食品加工业全产业链发展，着力建设链条优化、衔接顺畅、运转高效、保障有力的粮食“产购储加销”体系，推动粮食全产业链节约减损取得实效。二是加快粮食物流通道上重要节点的建设，促进跨区域的物流顺畅。增加有效粮食托市收购主体，促进仓储、加工、运输以及码头设施和运输服务的市场化。三是完善政策储备体系，确定合理储备规模。促进中央储备和地方储备相结合、实物储备和产能储备相结合，按照自给目标，分品种确立粮食和重要农产品的合理政策性储备规模和比例，既能确保粮食储备在关键时刻“储得好、拿得出、调得快、用得上”，又能确保粮食生产、加工、储备市场全产业链的资源优化配置。四是优化主产区、产销平衡区、主销区之间生产与储备布局，共同扛起粮食安全“国之大者”政治责任。

（六）推进供给侧结构性改革，满足粮食更高品质消费需求

加快农业供给侧结构性改革，提高综合供给能力，满足城乡居民多元化、高品质需求。一是准确把握城镇化、人口结构变化带来的食物消费需求变化，统筹抓好棉油糖、肉蛋奶、果菜鱼等重要农副产品生产，兼顾好稻麦等口粮与玉米大豆等支撑的油、肉、蛋、奶的消费替代和营养需求，提高供给体系的适配性。二是推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，实现粮食、畜产品保数量、保质量、保多样，把增加绿色优质农产品供给放在突出位置，促进农产品标准化生产、品牌创建、质量安全监管，推动优胜劣汰、质量兴农，让消费者吃得安心、吃得放心。三是调整优化农业生产结构、区域布局。发挥地域间气候、农业资源禀赋等要素比较优势，注重区域间取长补短，促进粮油、油饲品种种植结构以及农牧业区域间协调高效发展。建设国家粮食安全产业带，加速推进粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设。让供给侧改革和需求侧管理相辅相成、相得益彰，为供给侧结构性改革提供良好环境和条件。

（七）提高国际贸易与关键物流通道掌控力，共同维护世界粮食安全

构建以国内粮食大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，既要用好“两个市场、两种资源”，增强国际粮食产业链供应链韧性，又要用好国内农产品超大规模市场需求来促进多边双边经贸平衡。一是优化粮食和耗粮产品的国际贸易结构，加快短缺品种全球粮源、产业链布局。促进大豆、玉米进口与油料、饲料、肉、奶产品进口平衡，提高对进口规模和进口节奏的调控能力，保障全产业链安全发展。在更好、更充分地利用国际农产品市场和国外农业资源的同时，对粮食安全、小农生计也必须有充分的保障。二是强化国际贸易的掌控力，优化关键物流通道的布局，增强境外供应链的韧性和稳定性。利用好多边和双边贸易合作平台，优化进口渠道，促进进口依存度高的品种来源多元化，拓展农产品国际海路联通的物流通道。建立全球主要农产品产业链、供应链和服务链，形成稳定的国际供给渠道，提高海外粮源的掌控力。三是培育国际大粮商。鼓励涉粮企业“走出去”，建立一批稳定的海外粮食生产和供应基地，深度参与国际贸易合作，确保粮食“投得准、控得稳、买得到、运得回”，用好国内超大规模农产品市场需求，来稳定提高全球粮食尤其是大豆等油饲粮的粮源和市场掌控力，确保海外粮食供应链韧性和进口粮食的可靠性。四是参与推动全球粮农治理改革。提高在全球粮农治理规则制定中的话语权，推动发展中国家粮农合作，对欠发达国家进行粮农技术援助，增强产粮大国、人口大国、低收入缺粮国等国家政府间交流互信，形成合作共识，深化利益融合，共同维护世界粮食安全。