中国广告产业制度变迁的关键节点

赵 宇 姚 曦

制度是中国广告产业发展的核心要素。嵌入时间中的制度具有延展性，广告产业制度变迁贯穿中国广告产业发展始终，不断引导、调节广告组织实践，形塑广告产业演进逻辑。理解广告产业的演进逻辑需要厘清广告产业制度变迁历程中的关键节点。同时，审视广告产业制度变迁在供给主导下的不足，进而探析制度创新的优化进路，也是擘画广告产业跃升发展的重要课题。

制度变迁关键节点的概念内涵

关键节点是历史制度主义的重要概念，指的是在时间进程中，由于宏观政治、经济、文化制度变革提供结构性约束相对弱化的历史情境，行动者在短期内展现更多能动性以实施战略行动，从而导致某一中观层次制度体系发生重大、激进式变革，并构成其制度变迁路径的关键转折点。

对制度变迁关键节点概念内涵的把握应注重以下三个维度：首先是时间维度。相较于关键节点的制度变革结果在随后的延续时长，关键节点本身的持续时间相对较短，但也并非稍纵即逝，可能持续数年。其次是事件维度。关键节点是历史重大转型事件的集合时期，包括宏观政治、经济、文化制度变革的事件以及中观层次制度本身变革的事件。最后是意义维度。关键节点不仅在制度变迁模式上表现出重大、激进式的变革特征；更重要的是，其将一套中观层次制度体系置于不同以往的发展轨道上，塑造制度变迁的初始路径，并释放路径依赖的信号，使得制度倾向沿着关键节点的选择方向进一步运动，而不会出现根本性或大规模的逆转。

关键节点为探析广告产业制度变革提供理论基础。为避免将制度变迁路径化约为宽泛的时间轨迹，有必要引入制度逻辑概念，即“为组织成员提供实践指南的规则期望”。任何时期的制度体系都是按照行动者所期望的特定路线构建的，本质上是逻辑选择的结果，其定义规则制定者对规则接受者的指导框架，包括特殊的行为机会、激励、约束结构，从而确立相应的制度安排和行动机制，引导组织发展朝某一方向持续运动。尽管在特定历史进程中，广告产业制度逻辑可能是多重的，但存在相对连贯、可识别的中心制度逻辑，其将组织注意力集中于有限的焦点议程上，进而从根本上形塑广告产业演进逻辑。广告产业制度变迁的关键节点就是中心制度逻辑创建或转变的短暂时期。

中国广告产业制度变迁的三个关键节点

第一个关键节点：合法逻辑与广告市场逐步复兴期（1978年—1983年）。1978年党的十一届三中全会召开，确立了解放思想、实事求是的思想路线，作出了以经济建设为中心和实行改革开放的重大决策。意识形态对广告业的思想束缚被弱化；市场化改革进程的开启拉开了广告产业制度建设的序幕。“新制度的产生嵌入制度背景中并由其特征所支撑”，我国宏观体制改革为广告产业制度的构建提供了有力支撑。一方面，经济体制从计划经济向有计划的商品经济过渡，从而为依附商品经济发展的广告业提供制度实践土壤；另一方面，打破权力过分集中的行政体制，为传媒体制改革营造了宽松的政治环境。

这一时期，广告产业制度变迁路径遵循合法逻辑，即制度化广告组织行为，赋予其意义、价值和在社会行为规范体系中的合理性，广告的合法“身份危机”得以破除，广告市场逐步复兴。从供给方来看，媒体广告和广告公司先后得到恢复。1979年11月《关于报刊、广播、电视台刊播外国商品广告的通知》明确支持媒体刊播国内外商品广告业务；1982年2月《广告管理暂行条例》颁布使得国有和集体广告经营单位得以恢复，尽管私人从事广告经营活动仍然受到严格限制。从需求方来看，广告主对广告的热情得以释放。1983年10月《关于企业广告费用开支问题的若干规定》允许将广告费用列入企业生产、销售成本，而不再以利润后的自有资金支付，“从而打消了广告主对广告费的顾虑，是国内广告合法化进程的重要一步”。从管理方来看，管理主体得以明确。1980年，工商行政管理局作为广告业的管理机构得以明确，广告业的独立、合法地位得到承认，同时也为广告活动的有序开展提供初步保障。

第二个关键节点：市场逻辑与广告产业加速扩张期（1992年—1995年）。1992年初，“南方谈话”结束了市场经济“姓资还是姓社”的争论，重申加快发展和深化改革的必要性。1992年10月，党的十四大进一步明确建立社会主义市场经济体制的改革目标。广告是市场经济发展的产物，广告产业制度与国家基本经济制度密切关联，伴随改革开放向建设社会主义市场经济的新阶段迈进，广告产业迎来新的变革机遇。

这一时期，广告产业制度变迁路径遵循市场逻辑，即确立广告组织通过满足市场需求追逐利润的实践原则，推进广告产业加速扩张。首先，广告产业所有制结构改革是市场逻辑的核心。1993年7月《关于加快广告业发展的规划纲要》打破了长期存在的广告产业所有制结构壁垒，鼓励各种经济类型的广告企业开展广告经营活动，极大丰富了广告组织的类型、数量。其次，建立自由竞争的准入制度，引入现代广告交易制度，提升广告市场活跃度和专业化水平。一方面是建立自由竞争的准入制度，1994年11月《关于设立外商投资广告企业的若干规定》、1995年6月《广告经营者、广告发布者资质标准及广告经营范围核定用语规范》对外资和本土广告企业均设立较低的准入门槛。另一方面是引入广告代理制度。1993年7月《关于进行广告代理制试点工作的若干规定（试行）》试图平衡广告主、广告媒介、广告公司三方之间失衡的权利、价值结构，促进广告产业专业化分工。最后，广告产业市场逻辑的有效运行离不开法律监管。1995年2月《中华人民共和国广告法》正式出台，构建起了较为系统的法律制度体系，规范了广告市场秩序。

第三个关键节点：技术逻辑与广告产业结构优化期（2010年—2016年）。2010年10月党的十七届五中全会召开，提出推动文化产业成为国民经济支柱性产业，加快转变经济发展方式。广告产业是文化产业和现代服务业的重要组成部分，国家宏观发展战略的调整进一步凸显了广告产业的功能价值。2011年10月，党的十七届六中全会审议通过《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，提出实施科技带动战略，促进文化产业结构调整。广告产业制度嵌入文化产业制度之中并受其影响，文化产业制度变革无疑会牵引广告产业制度变革。

这一时期，广告产业制度变迁路径遵循技术逻辑，即以技术迁移为导向，通过供给端的技术创新优化产业结构，提升竞争力。首先，创新广告产业组织形态，构建区域广告技术创新网络系统。作为一种产业组织网络形态，广告产业集群是区域技术创新、扩散的知识网络系统，其以广告产业园为依托载体。2011年9月《关于开展现代服务业试点支持广告业发展有关问题的通知》提出积极推进广告产业园区建设，培育广告产业集群。其次，鼓励广告产业技术创新，促进数字广告产业发展。2012年4月《国家工商行政管理总局关于推进广告战略实施的意见》、2012年5月《广告产业发展“十二五”规划》均提出支持广告业创新发展，促进数字技术与广告产业的加速融合。最后，技术创新重塑了广告运作机制，但这也严重冲击了广告市场的秩序，为保障消费者合法权益，促进数字广告产业良性发展，需要进一步完善互联网广告监管的法律法规。2015年9月《新广告法》正式实施，明确了互联网广告监管的基本框架；2016年9月《互联网广告管理暂行办法》则从广告发布的内容、形式、范围等具体层面对互联网广告监管予以完善。

制度创新：中国广告产业制度变迁的优化进路

制度创新是制度变迁的优化目标，其更加注重动态效率，即在时间进程中，一套制度结构或制度安排与制度需求之间的适应性匹配。中国广告产业制度变迁在供给主导下存在一些不足，很大程度上阻碍了制度效率的提升。一是由制度供给迟滞、过剩引发的制度供给短缺。一方面，广告产业制度供给整体存在较为严重的滞后性，这突出表现在广告管理法制化进程缓慢；另一方面，约束性制度供给过剩并占据整体制度框架的主导地位，而激励性制度供给相对较少。二是供给偏差。中央与地方政府是广告产业政策的供给主体，前者是政策制定者和执行委托人，后者是政策执行的代理人，但二者的目标函数并不完全一致。地方政府在政策执行过程中的“变通”或“缺位”使得实际制度供给与意愿供给目标产生不一致。例如，兴建广告产业园是中央政府为促进广告产业集约化发展而作出的战略决策，但在实际建设过程中，部分地方政府未能贯彻执行中央政府所制定的政策目标，导致部分园区成为空园、杂园。三是制度网络结构的松散联结。广告产业制度是一个彼此关联、相互依存的网络体系，但由于目前广告产业制度网络体系仍不健全，如广告法制体系不完善、广告信用管理制度亟待构建等，导致制度网络结构较为松散，不利于有机整体功能的高效发挥。

为促进广告产业制度变迁向制度创新转变，未来需要注重优化制度供给结构与网络结构。一是确保制度供给的动态性。一方面，制度需求是不断变化的，倘若制度供给不能根据需求的变动作出及时的构建与调整，就会导致制度“真空”或制度随时间推移变成次优甚至无效的。另一方面，随着发展阶段从萌芽期进入成长期，广告产业对激励性制度安排的需求应得到满足，以约束性特征为主导的制度框架应作出平衡调整。因此政府要注重制度供给的动态性，打破过去制度供给迟滞和约束性制度主导的惯例，不断适配广告产业发展的多元化制度需求。二是确保制度供给的协同性。地方政府不应视自身局部利益优先于国家整体利益。在政策执行过程中，地方政府要注重保持与中央政府政策目标的协同性，并围绕区域广告组织制度创新需求对政策内容、手段进行“再创新”，保障制度供给的适宜性、有效性。三是确保制度网络结构的耦合性。系统性是广告产业制度网络体系的核心特征，任何一项制度安排必定与其它相关制度安排在结构上彼此关联，它们之间的协调、互补是决定制度网络体系运行效率的关键。这种制度的嵌入性意味着只对某一具体制度安排作出调整，而不对与其相关的制度安排同时进行创新，将难以达成制度网络结构的均衡。因而在动态的制度供给过程中，要注重网络结构中不同制度安排之间的协同创新、紧密耦合，以最大化发挥广告产业制度有机整体的协同效能。