提升基层应急管理能力的实施困境与路径选择

程万里

基层应急管理能力是国家治理体系和治理能力现代化的体现

基层是应急管理的前线和关口。习近平总书记指出，“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分”。所谓基层应急管理能力，主要是指乡镇（街道）和村庄（社区）开展防灾减灾救灾的能力。在日常生活中，自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发事件时有发生，且其随机性、关联性、危害性越来越强，给人民群众生命和财产安全造成威胁，也对基层应急管理工作构成挑战。基层是社会治理的“最后一公里”，也是应急处突的“最先一公里”。我国基层村居分布广，灾害种类多、隐患大，灾害事故突发、多发、频发，基层面临人员伤亡和财产损失的现实危害。根据国家应急管理部数据，2021年，全国共发生3.46万起生产安全事故，1.07亿人次遭受各种自然灾害侵袭，带来直接经济损失3340.2亿元。尽管该情形与2020年相比有所改善，但是自然灾害形势复杂严峻，安全生产形势依然不容乐观，基层应急管理工作面临较大压力。因此，深化基层在应急管理中的前线意识、强化其关口作用意义重大。

党和国家高度重视基层应急管理能力建设。习近平总书记关于防范风险挑战、应对突发事件曾作出一系列重要论述，为加强基层防灾减灾救灾工作、推进应急管理体系和管理能力现代化指明了方向。国家减灾委早在2007 年就启动全国综合减灾示范社区创建等工作。之后，中共中央、国务院于2017年印发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，提出一些完善体制机制的创新改革举措，有助于提升基层防灾减灾救灾能力。2021年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确提出要“增强乡镇（街道）应急管理能力”，并对有关工作作出部署。近年来，尤其是2018年机构改革新组建应急管理部以来，我国应急管理现代化进程不断推进，基层应急管理能力得到了较大提升。

提升基层应急管理能力永远在路上。基层应急管理能力是一项系统工程，贯穿于市、县区、乡镇（街道）、村庄（社区）等多个层级，涉及主体包括地方政府主管部门、相关企事业单位和组织、群众等，业务涵盖应急准备、处置响应、应急救援、灾后重建等。这些都决定了提升基层应急管理能力客观上面临多重考验和不利因素，需要以永远在路上的决心不断推进这项工作。新冠肺炎疫情暴发后，我国基层应急管理面临一次全面“体检”和“大考”，既检验了基层疫情防控能力的现代化水平，也暴露了基层应急管理存在的短板和不足，为今后改进提升明确了方向和路径。各级党委和政府开始把应急管理作为基层社会治理的一项重要工作常抓不懈。因此，要通过创新方式、完善举措，持之以恒、久久为功，不断推进基层应急管理能力现代化。

基层应急管理能力提升的制约因素

基层应急管理体系不完善，整体合力有待形成。一是应急管理体制需要进一步理顺。许多基层应急管理职能尚未整合到位，无论是开展日常工作协调、隐患排查，还是应对突发事件等，普遍存在“九龙治水”现象。二是协调配合亟需强化。应急管理工作具有系统性、复杂性特点，需要各乡镇、部门、社会团体和公众的广泛参与，特别是要加强与公安、林业、水利、自然资源等部门的紧密联系。但目前来看，基层应急管理工作部门之间防范突发事件的衔接不够紧密，监测预警与部际联动研判能力有待提升，没有形成迅速及时的反应机制和统一指挥的工作机制。三是救灾应急预案实用性不强。总的看，县级应急预案较为完善规范，部分乡镇级应急预案则仅有一个纸面文件，与本地实际结合不够紧密，甚至未经宣传、演练，群众知晓度不高。此外，部分地区应急演练内容单一、实战性不强，演练效果不明显。部分应急预案甚至只为应对上级检查，从未开展过实质性演练。

基层应急队伍专业性不强，人员素质有待提高。一是专技人员有缺口。2018年机构改革后，一些地方防汛救灾指挥部从水务部门转到应急管理部门，但是相应的水利工程师、森林草原扑救和防灾救灾专业人才等没有划转过来，从事应急管理工作的人员多数是以前从事安全生产监管工作的人员，缺少应急救援专业理论知识和实践操作能力，应急抢险队伍还不够专业，难以满足高强度应急抢险需要。二是应急力量较薄弱。目前虽然各地已成立森林扑火队和专职消防队，应急救援力量得到初步完善，但这些队伍多为“大杂烩”，专业技能薄弱，战斗力有待提高。比如，有的专职消防队员由当地派出所协警组成，有的依托临聘城管队员组建，老龄化现象严重，导致基层应急救援“力不从心”。三是基层救灾队伍缺乏相关培训。基层防灾救灾人员主要以基层党员干部、民兵和农民为主，大部分没有参加或只参加过很少的相关知识技能培训，一旦出现极端天气情况，极易出现人员安全等问题。

基层应急保障水平不足，无法适应现实需要。一是基层应急减灾能力不足。部分基础设施防灾设计等级不高，如市政雨水管网应对超标洪水防御排涝能力不足，汛期城区部分低洼区遇强降雨易发生短时内涝。同时，部分地区基层应急基础设施建设明显滞后，目前县区、乡镇一级几乎没有正规的应急避难场所。二是应急装备不充足。比如，部分地区基层在应急指挥、救援、救灾、抢险时往往无专门应急车辆使用。又如，缺乏单兵信息化指挥通讯装备，存在通讯不畅问题。三是应急物资储备不足。各地物资储备方式主要依赖于政府行为，多数企事业单位对其重视不够，家庭和个人几乎不予储备。此外，应急物资受市场波动性影响较大，为规避经营性风险，一些企业生产应急产品的积极性不高。四是应急信息化运行水平较低。大部分地区未建立综合性应急管理大数据平台，各部门建立的应急管理平台基本互不兼容，导致应急指挥协调范围不断扩大、难度不断增加。加上大数据、云计算、物联网等前沿技术尚未投入应急体系中，信息预测预报工作受到制约，影响了风险监测预警能力提升。

干部群众应急意识不高，宣传教育还需加强。一是基层应急管理责任不实。一些地方在应对突发事件时存在较大随意性，应急法制建设有待完善。事故发生前抱有侥幸心理，主动谋划作为少，存在“头痛医头、脚痛医脚”“花钱买平安”等行为，“重处置、轻预防”现象依然存在。二是信息传递不通畅。个别基层党委和政府对突发事件不敢报、不会报，有的因为层层请示各级领导审批而贻误战机，有的则有意迟报瞒报、欺骗上级和公众。三是企业重视程度不足。有的企业不能正确认识重大生产安全事故的风险，心存侥幸，防范意识和应对准备不足，应急能力与响应机制建设不到位，事前“不听话”、事后“找救助”的现象严重。四是居委会村委会动员能力弱。目前社区没有载体动员居民参与应急管理的自治事务。在一些基层农村，村委会成员一般年龄较大、人手不足，应急资源设备匮乏，动员能力较弱。加之农村留守老人和妇女儿童居多，一旦发生灾害事故，其不仅救灾能力有限，无法发挥作用，甚至还成为救援的对象。

提升基层应急管理能力的四个维度

从组织的维度：健全组织体系，形成强大合力。一是加快基层应急力量整合。在深化中央和省、市、县级应急管理机构改革基础上，持续推动应急管理工作重心下移、力量下沉，通过对乡镇（街道）资源和力量的有效整合，形成基层应急管理健全的领导机构、工作机构等，完善覆盖市、县（区）、乡镇（街道）、村社应急管理工作网络。加强自然灾害、疫情防控、生产安全事故等应急救援联动，形成以应急管理、公安、卫生健康等为主、其他相关部门积极参与的协作机制。二是完善基层应急政策法规体系。坚持依法依规做好基层应急管理工作，加快推进应急管理领域法律法规制定修订，尽快启动基层应急管理法规体系建设，明确分级工作责任，提高法治化、规范化水平。三是积极引导社会力量参与。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，实行企事业单位、居民（村民）、物业企业等党员的“双报到”制度，通过党员带动基层各方面人员主动参与应急处突工作。探索向社会赋权，吸引多元主体利用自身优势服务基层应急管理，加强应对突发事件时基层多元应急力量的协同互动。

从人员的维度：突出专群结合，加强应急管理队

伍建设。一是提高应急人员专业素质。配齐配强村基层专兼职应急管理网格员，规范管理和激励制度，实现村、社区、企业、医院、学校等网格员全覆盖。建好应急专家库，完善专家全过程参与应急决策咨询工作机制。二是提高群众防灾救灾意识和能力。基层应急管理工作中，更加注重发动群众、依靠群众。开展全民防灾、救灾和安全教育，增强群众风险防范意识，提高群众应急处理技能，营造全民关注并参与、安全发展的良好氛围。三是强化应急演练和培训。结合基层实际，科学编制应急管理预案，并据此定期开展应急演练，提升实战化应急水平。把应急管理能力培训纳入各级干部培训必修内容，提升其信息报告意识和应急处突能力，并推动建立基层应急管理人员常态化学习机制。

从物资的维度：夯实物质基础，加大应急保障力度。一是提升应急物资保障能力。加强政府储备，在合理布局的基础上，建立功能完备、物资充沛的综合应急物资储备库。完善社会储备，发挥市场作用，加强资金政策扶持和标准引导，确保生产企业对重点物资持续供应。动员、引导单位、家庭等根据特点和需要，储备适量的必备应急物资。二是全面摸清资源底数。开展应急救援产业、应急救援资源等的调查摸底工作，摸清现有应急救援队伍、产业、物资库等基础信息。全面实施灾害风险普查和隐患治理，摸清基层灾害风险隐患底数，制定更加有效的安全防范和应急处置措施。三是完善基层应急管理设施建设。大力完善基层应急救援站建设，同步配齐装备、配强队伍。结合减灾示范创建，探索集中安置点规范试点，落实补助资金，开展集中安置点启用演练，畅通灾后救助“最后一公里”。

从技术的维度：加快信息化建设，依靠科技赋能提效。一是提高基础技术水平。加大财政投入，配备基层信息基础设施，提高技术装备水平，动态更新基层应急管理的物资、人员、隐患、演练等基本信息，形成更加精准、即时更新的台账，提升基层应急管理的信息化、精细化水平。二是搭建应急管理平台。充分连接应急管理期间居民诉求与各类信息产品，满足居民对于突发事件进展、应急保障、应急预案处置等信息的掌握。三是整合基层应急管理资源平台。依托信息工具与平台实现基层应急管理资源的全要素整合，包括日常的应急空间和设施设备维护、基层环境建设，应急管理期间的居民状况、人员路径等数据的收集与分析等，促使基层“网格”向精准化与智慧化的应急管理“网络”跃迁。