湖南村集体发展农宅合作社面临的难题与建议

谢庆

随着工业化、城镇化的快速推进，城乡关系不断变迁，越来越多的农村人口进入城市，农村宅基地和农房长期或季节性处于闲置和低效利用状态。数据显示，全国农村至少有7000万套闲置房屋，农村居民点空闲和闲置地面积达3000万亩左右，一些地区乡村农房空置率超过35%。2018年中央一号文件正式提出宅基地“三权分置”改革方向，这是我国宅基地产权制度改革的又一次重大探索，其直接目的是盘活闲置宅基地和闲置住宅，缓解“人地”矛盾。2019年9月，农业农村部印发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，明确了盘活利用重点工作和保障措施。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式”，其主要目的是推动宅基地使用权流转，提高闲置宅基地利用率，增加农民财产性收入。农民最看重宅基地与房屋的财产属性，期望以此实现家户的财产权和发展权。适度放活宅基地和农民房屋使用权，探索农户以宅基地使用权及农房财产权入股村集体农宅合作社，因地制宜利用闲置农宅发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿等新产业新业态，对激发农村资源要素活力，增加农民财产性收入，弥合城乡居民“财产鸿沟”，实现全体人民共同富裕，助力乡村振兴具有重要作用。

2018年，湖南省选取常德市桃花源旅游管理区和衡阳市衡东县莲花镇（目前暂未取得明显改革进展）作为省级农宅合作社改革试点，探索农户以租赁、自营、合作等方式加入村集体农宅合作社。试点方案获批后，常德市委印发《关于加快推进汤家山村农宅合作社试点改革的实施方案》，市区镇村按要求、分步骤合力推进改革。经过近四年探索实践，桃花源旅游管理区汤家山村有效激活了闲置土地资源，促进了集体和农民增收，成为全省村集体发展农宅合作社的典型样本。

一、汤家山村发展农宅合作社的主要做法和成效

汤家山村紧邻桃花源5A级风景名胜区和桃花源古镇等核心景区，自然环境优美、旅游资源丰富；距常吉高速桃花源互通口仅1.5公里，319国道穿村而过，地理位置优越，区位优势明显，具有发展农宅合作社所需的各项优势条件。

（一）汤家山村的主要做法

1.成立农宅合作社。汤家山村注册成立“归园居农宅乡村旅游专业合作社”，村委会主任兼任理事长，村委会负责运营管理，制定了合作社章程和管理条例。在当地政府和相关部门支持下，全面规划土地利用、产业布局、基础设施，按照“核心景区+旅游小镇+乡村振兴”的发展路径，量身定制乡村振兴实施方案。同时，其经营纳入5A景区营销体系，进行同步宣传、推广。

2.积极推动宅基地使用权流转。汤家山村农宅合作社采用“合作社+公司+农户”发展模式，农户可选择以闲置宅基地使用权入社。有资格权但暂未建房的农户可委托合作社引进社会资本进行房屋建造开发，建成后房屋由投资方开展民宿、餐饮等经营活动，农户一次性获得约定期限流转费用。

3.推进宅基地与城镇建设用地增减挂钩。桃花源管理区试点村摸清村内宅基地闲置情况后，根据“一户一宅”、建新拆旧等原则，对闲置、“一户多宅”及废弃宅基地进行清理回收和整治复垦，将复垦后生成的城镇建设用地指标进行出让，指标交易收益投入试点区建设。

4.引进合作平台和民宿投资主体。农宅合作社通过引进企业咨询管理公司负责客源组织、营销活动策划和品牌推广，在互联网旅游平台开设业务运营端口。招募“乡村振兴合伙人”，给予其乡村项目开发建设优先权，在创业担保贷款、人才工程项目评选等方面给予优惠。鼓励当地村民以实物入股的方式投资民宿建设，开展“回故乡、建家乡”宣传活动，鼓励外出务工人员返乡创业。

（二）汤家山村发展农宅合作社的阶段性成效

1.形成村集体经济收入稳步增长机制。一是催生新业态带动农产品销售。打造了擂茶非遗文化体验园、花溪谷特色民宿体验园、天美休闲农业体验园等特色文旅基地，吸引游客前来游玩采摘、研学旅行、年会团建，年游客接待量超10万人次，带动餐饮、住宿、特色农产品和文创产品销售。二是形成客源分配收益提成、活动服务费等多种收入来源。现有20余家农户以自主经营方式加入村集体农宅合作社，合作社统一对其分配客源，并收取组织配置客源经营总收入的10%作为服务费用。研学旅行、年会团建等活动均由村集体承办，开展定制服务并收取相应费用。

2.为试点村农民就业增收创造了有利条件。一是就业岗位持续增加。目前，入社经营住宿、餐饮农户20余家，共提供房间140间左右，容纳2000余人就餐，解决了村中120余名留守老人和妇女的就业问题。此外，已启动21栋闲置农宅对外招商，未来用以开展旅游度假、康体养老等经营活动，可持续为当地农民提供就业岗位。二是农民收入大幅提高。游客除基本的吃住消费外，平均每人另购买120元左右农副产品，旺季时黄菊、紫薯、红薯粉等农产品日销售额近2万元。村民闲时还可到菊花基地、采摘园等临时务工，每日获得100元收入。

3.创新使用权流转模式，缓解建设用地紧张。现已流转8户村民宅基地使用权，其中5处农房用于集中连片打造花溪谷特色民宿群，3处用于打造擂茶文化博物馆，未来将根据发展实际，按需流转。如此，在未改变土地性质的基础上，通过集中使用宅基地建房指标，将本就属于建设用地的宅基地，规划利用为公益或经营性建设用地，无形增加了汤家山村发展文旅产业、实施乡村振兴所需要的建设用地，规避了土地变性的复杂流程和手续。

4.实现政府资金对民营资本的引导带动。汤家山村花溪谷特色民宿项目除基本设施投入外，现有3栋民宿由政府出资200万元建成，居住意境优美，休闲娱乐功能齐全，成为桃花源乡村旅游的亮点和名片。政府投入资金打造出高端民宿样板，加之改革成效逐步显现，发展前景趋于明朗，为民营资本进场注入了信心。2022年1月，在政府投资建设的示范民宿投入运营时，第4、5栋民宿已经由民营资本投资在建，实现了政府资金对民营资本的带动。

二、村集体发展农宅合作社面临的现实难题

从湖南省农宅合作社改革试点探索实践来看，村集体组建农宅合作社盘活闲置宅基地和住宅取得了阶段性成效，提高了资源利用效率，增加了农民财产性收入，同时为壮大集体经济作出了重要贡献。然而，笔者在调查走访湖南省内多个乡村，并与相关从业人员访谈中发现，村集体在发展农宅合作社方面仍然面临一些现实难题。

（一）农村干部群众认识有待深化

其一，农民对农宅合作社这一新生事物认识不足。50后和60后农民，由于受文化水平、思想观念、政策知晓等多方面的因素影响，对农宅合作社存在一定的观望情绪，既想参与改革获取一定的收益，又担忧农宅流转后存在一定不确定性，使得农宅合作社流转农村宅基地推进较为缓慢。其二，村组干部观念和能力与发展农宅合作社要求存在一定差距。各级文件鼓励农村集体经济组织对闲置宅基地和闲置住宅进行统一盘活利用，村干部自身具有思想动力、改革魄力、谋划能力是实现集体行动的先决条件。然而，从调研走访的村组干部来看，目前大部分村组干部对农宅合作社的认识不够充分，思想比较保守、思路不够清晰，思维观念与改革创新要求相比存在较大差距，大多是驻足观望或被动参与，对能力提升的渴望性不强，难以发动群众，影响了当地农宅改革的力度和深度。

（二）省级层面缺乏相应的农宅改革引导政策

2019年农业农村部发布关于农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用政策后，其他省份相继出台了一系列引导政策。如安徽出台了《关于盘活农村土地资源服务乡村振兴战略的政策措施》，支持开展农村闲置宅基地整治，鼓励宅基地在一定条件下转让和有偿退出；江苏发布了《关于积极开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的意见》，规范盘活利用模式、主体、机制及行为；海南制定了《关于大力发展农村市场主体壮大农村集体经济的十八条措施》，明确鼓励农户可自行通过协议将闲置宅基地或农房流转给经营者等。然而，湖南省尚未出台专项配套政策，虽然在《湖南省“十四五”农业农村现代化规划》中明确提出，鼓励农民和农村集体经济组织依法依规利用闲置宅基地和闲置农房发展新产业、新业态，但操作层面缺乏明确的引导鼓励实施细则，地方干部对农宅合作社改革缺乏政策指引，考核引导机制不健全，干部工作积极性不高。

（三）县级农村产权交易中心建设相对滞后

房地一体的宅基地确权登记使得闲置农宅规模化合法流转成为可能，但房源信息不集中、交易流程不规范、业务审核不严格、监督管理不充分等问题使得农宅流转双方权益难以保障，交易成本高、纠纷多，影响流转双方积极性。目前，湖南省已初步建立起一批县级农村产权交易中心，职能涵盖了信息发布、交易审核、业务管理、招标竞价、信用评价、电子监察等，能够初步解决包括闲置农房在内的各类农村生产要素流转涉及的多种交易问题。然而，目前湖南省农村产权交易中心不足20家，现有建设规模远不能满足农房等资源要素产权交易的现实需要，在一定程度上影响了农宅合作社发展。

（四）宅基地使用权流转集中开发模式存在风险

对于具有宅基地资格权，但因有其他固定居所（如城镇购房、亲友合住），长期无建房需求，未落实宅基地的农户，在自愿的前提下，汤家山村农宅合作社共支付4万元流转其20年宅基地使用权，并将待建房屋指标集中用于项目开发建设。汤家山村现已流转5户建房指标用于打造花溪谷特色民宿群，其本质是将建设用地中尚未兑现的宅基地作为经营性建设用地使用，从而增加产业用地。同时，农户一次性获得20年流转收益，同时并未丧失宅基地资格权。避免了农户在闲置资源“浪费可惜”与“退出吃亏”两项选择中纠结，有利于推进宅基地渐进式退出。然而，现阶段对流转到期后，农户返乡时宅基地用地保障、风险管控等机制尚不健全，损害农民权益的状况时有发生。流转到期农户重回集体安居，或遭遇变故中途返乡，可能出现宅基地“无地可批”，农户“无房可住”的情况。

三、促进村集体农宅合作社发展的建议

农宅合作社发展尚处于初级阶段，对于村集体在建设运营中遇到的难题，建议省市级层面给予更多方面的支持引导，县级层面提供更精准有力的指导帮助，在尊重地区差异的基础上，探索出符合各地实际的村集体农宅合作社发展模式。

（一）引导干部群众形成改革合力

1.对村组干部开展常态化培训。村干部具有地域稳定性、意见权威性和行动影响力，其思想意识、素质能力极大地影响当地农宅合作社的发展水平。建议以县级党校为平台，建立“思想理论+案例教学”的常态化轮训体系。一方面，加强思想理论培训，依托省市县级党校师资对村干部进行集中专题授课，结合农村基本情况和实际工作，宣讲习近平新时代中国特色社会主义思想，解说中央大政方针和国家发展战略目标，让村干部充分了解现阶段农村工作“是什么”和“为什么”，用更高的站位和更远的眼光认识农宅合作社发展。另一方面，加强案例教学和能力培训。重视参与农宅改革的政府部门和市场主体工作人员对村干部的实际案例教学，了解其他地区农宅合作社的做法和成效，阐释农村工作文件通知，有针对性地开展能力培训，重点明确未来该“怎么办”。

2.对村民开展多形式多渠道宣传。发挥村干部的号召力和影响力，传导模式化培训中吸收的思想理念，逐步让村民“有意愿”。用好手册、墙面、“村村响”等传统宣传方式普及利好政策，分析经济效益，让人人“有动力”。通过视频号、微信群等新媒体解释新概念、传播新知识、推介新方法，结合“屋场会”等接地气的方式介绍农宅合作社成功案例，组织讨论、集思广益，让大家“有想法”。加大“送教下乡”力度，用村民通俗易懂的语言阐释经济社会发展基本规律，扫除认知盲点，促使村民在经济活动中“有分寸”。通过多形式多渠道全方位宣传开化，逐步改变村民观念、转变思维方式，成为农宅合作社发展的积极参与者、主要贡献者。

（二）制定引导支持农宅改革的政策措施

1.出台省级农宅改革引导支持政策。围绕乡村振兴战略的总体要求，综合考虑城乡融合发展、返乡下乡人员创业创新、农村人居环境整治、乡村公共空间治理目标，参考全国各地盘活农村土地资源的积极做法，在盘活利用主体培育、机制和模式创新等方面尽快出台和完善符合湖南省实际情况的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用政策和扶持措施，在产权交易、财政金融支持等方面制定配套政策。召开农业农村、自然资源、乡村振兴、发展改革、住建等部门联席会议，加强联动和配合，逐条逐项制定推进措施，明确责任划分。尊重基层干部和农民群众首创精神，兼顾改革要求的刚性和弹性，在不违反改革原则和底线基础上，给予市县政府和相关部门更多自主权，鼓励大胆创新，支持提高干部群众和企业推进改革的积极性。

2.加速推进宅基地不动产权颁证工作。宅基地不动产权证是对农民宅基地资格权、使用权和房屋所有权的有效确认，目前湖南省已基本完成房地一体的宅基地确权登记，但颁证尚未实现全覆盖，不利于农民加入农宅合作社后宅基地使用权、农房所有权、农房使用权流转，不利于市场主体的权益保障。因此，建议加快湖南省宅基地不动产权证颁发进度，为农宅合作社探索创新闲置农宅盘活利用方式扫除障碍。同时，在宅基地制度改革试点和农宅合作社改革试点基础上，扩大省级试点范围，对转入宅基地和房屋使用权的盘活主体颁发相应权证，保证交易安全，给予市场主体信心。

3.加强农村产权流转交易市场规范化建设。按照2022年中央一号文件要求，抓好农村产权流转交易市场规范化建设，争取纳入国家试点。优化、复制、推广省内已建成的县级农村产权交易中心投资运营管理模式，加快湖南省农村产权交易中心建立速度，提升包括闲置农宅在内的各项要素资源配置效率。建立健全农村产权流转交易服务、市场监管体系，建立完善纠纷调解处理和交易风险防范机制，进而保障流转双方权利，调动村集体、村民和转入方闲置农宅盘活利用积极性。

（三）根据发展阶段探索农宅合作社不同运营模式

省级层面对于农宅合作社发展应定好“由小到大、循序渐进”总基调，各级政府和相关部门在引导村集体农宅合作社建设运营时，因地制宜选择盘活利用模式和产业类型，并根据不同模式、不同产业类型制定相应管理政策。应充分重视和规避部分省市曾出现的过高估计市场需求，盲目追求规模效应所引发的运营风险和经济损失。

1.起步阶段采取轻资产运营模式。建议农宅合作社在该阶段采取闲置农房无偿托管模式，在村集体主导的农宅合作社与第三方达成租赁或合作协议后，按照合同约定期限支付农民相应租金或收益。摒弃合作社在没有市场转入需求的情况下，有偿流转大量闲置农房和投入重金进行房屋新建或集中改造，背负极大资金压力的重资产运营模式。同时，该阶段应坚持“少而精、特而优”的原则，重点打造个别精品样板，让一部分农户尝到改革红利，形成示范效应和带动作用。

2.提升阶段引入社会资本合作运营。在农宅合作社经过起步发展，良好持续经营一段时期后，一些自然条件好、旅游资源丰富、区位优势明显、文化底蕴较深的农村开始具有吸引战略投资者共同打造闲置农宅盘活利用升级版的条件，此时可根据市场需求引入社会资本，全面提升闲置农房利用规模、品质和服务，打造具有地域特色的农宅合作社品牌，提高农宅合作社产品竞争力，为农宅合作社可持续发展注入活力。

（四）规避宅基地使用权流转集中开发模式风险

1.严格审核流转农户其他住房保障。汤家山村农宅合作社流转农户宅基地使用权进行项目开发时，村委会须证明该农户流转期间有其他住房保障。建议进一步规范流转程序和手续，要求流转农户提供详实可靠的其他住房保障佐证材料，经镇政府审批后报县（区）相关部门备案。

2.现阶段控制集中开发规模。宅基地使用权流转集中开发模式与浙江德清实行的“未落实宅基地资格权人凭权票申领居住补贴”类似，实质上均属于“宅基地资格权延期实现”，通过时间换空间的方式兼顾宅基地资格权保障和土地利用效率提升。然而，宅基地资格权的延期实现尚处早期探索阶段，还存在未知风险。就湖南农宅合作社改革而言，在相关保障机制健全前，应限制流转宅基地使用权用于项目开发的规模。目前较为稳慎的做法是：优先流转有城市商品房或已纳入城镇住房保障体系的农户指标，如若其长期居住在亲属住处，则该亲属应具备上述城镇住房保障或限制亲属宅基地使用权流转。

3.探索多样化的宅基地资格权实现形式。出于“农民利益不受损”和保障社会稳定的基本考虑，宅基地资格权延期实现或保留，必须基于资格权人随时返乡均可实现“户有所居”这一前提，而该前提建立在多样化的资格权实现形式上。从其他省改革试点实践看，在新《土地管理法》框架下，探索了集中居住（如农民住宅小区、农民公寓等）和资格权置换（如货币化补偿、房票等）的宅基地资格权实现形式。建议在有更强政策灵活性、更大改革自由度的国家宅基地制度改革试点地区，着重加大这方面探索步伐。其他村集体在农宅合作社管理运营中，应以创新闲置宅基地和闲置住宅盘活利用机制为主。