英、日两国农业科技战略的比较分析及对我国的启示

傅晋华

农业是国民经济的基础，肩负为经济发展提供基础原材料和为全球人口构建食物系统的重任。即便是在工业基础雄厚、农业占国内生产总值比重已经相当低的部分发达国家，农业的重要性依然不言而喻。作为欧亚大陆两端的两个传统发达国家，英国和日本一直以来强调通过农业科技创新带动本国农业竞争力提升，均出台了面向未来中长期的农业科技发展战略，并以此作为国家农业科技创新政策体系的核心。本文将对英、日两国农业科技战略进行比较分析，总结政策设计中的共同特点和主要差异，为我国农业科技战略制定提供参考借鉴。

一、英、日两国农业科技战略的基本情况

（一）英国

作为全球主要发达国家之一，英国农业从业劳动力占全国总人口比重不到1%，但农业人均生产总值则达到约2.8万美元。英国长期以来高度重视农业科技发展，“脱欧”前后均制定有明确的农业科技发展战略。“脱欧”之前，英国农业科技战略主要限定在欧盟的共同农业政策（CAP）大框架下，但是由于该框架主要奉行直接补贴政策，在一定程度上导致英国农业创新能力及发展后劲不足。随着“脱欧”谈判的推进，英国农业政策更加强调提高农业生产率和研发效率，强化英国在农业自动化、基因编辑等方面的科技创新力度和研发资助力度。为此，2013年英国政府专门出台《英国农业科技战略》，旨在通过制定长期的农业科技发展战略，促进农业科技的持续发展、农业科研成果的转化和农产品出口的增长。该战略施行至今，已成为英国现行最主要的农业科技政策，也是该国农业科技创新体系的核心内容。

（二）日本

自20世纪90年代以来，日本农业经历了较长时期的萎缩，出现农业生产总值大幅下滑、农业从业人员数量急剧减少、农业生产环境压力增大等一系列问题。因此，历届日本政府均将推动农业向高质量、高附加值转型作为主要的农业发展政策目标之一。在宏观政策层面，日本政府于1999年出台了《粮食、农业与农村基本法》，旨在提高粮食生产力、促进农地多功能开发利用以及振兴农村经济。在此基础上，日本农林水产省专门制定出台了一系列针对农业科技创新的发展战略，比如，2021年5月发布了旨在加速推动本国农业科技创新能力的《农林水产研究创新战略2020》，这是日本农业科技研究瞄准世界科技前沿出台的最新战略之一。作为国家中长期农业科技创新战略，该战略聚焦农业机器人、人工智能等先进技术的研发和应用，试图建立以“智能农业”为总目标的现代化农业体系。

二、英、日两国农业科技战略的比较分析

（一）主要共同特征

通过对《英国农业科技战略》和日本《农林水产研究创新战略2020》等主要政策文件比较分析发现，两国在农业科技战略制定实施过程中表现出以下四方面共同特征。

1.政府部门在战略制定实施中发挥主导作用。农业科技战略涉及多方利益主体，包括农场、国际农业科技公司、农业科技风险投资者、研究人员、消费者和全球市场。在战略制定实施过程中，为了更好地调动各方积极性和满足利益诉求，两国相关政府部门始终发挥了关键主导作用。英国主要由原商业、创新和技能部（BIS），环境、食品和乡村事务部（DEFRA）和国际发展部（DFID）牵头，联合科技界、产业界共同编制完成，战略实施主要由2013年成立的英国农业科技领导委员会负责。该委员会组成人员均为各个机构的高级别领导，能够有效统筹资源，使农业科技战略实施更加顺畅。日本在制定实施农业科技战略过程中，发挥核心作用的是农林水产省。该部门早在1956年就设立了农林水产技术会议，专门负责技术研发政策制定及实施。近年来，该会议制定了《农林水产研究基本计划》等一系列农业科技政策，联合农研机构、大学及公立试验研究机构、农业企业等创新主体共同实施。

2.把企业作为农业技术创新核心主体。强化企业技术创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚，这一倾向在英、日两国农业科技战略中表现地非常明显。英国农业企业研发投资占总投资比重60%以上，且主要来源于大型农业跨国企业。许多世界领先农业科技公司均选择在英国开展研发业务，如全球领先的种业和农药集团先正达、肉用种鸡领先品牌罗斯、著名农业机械集团纽荷兰等。日本农业科技企业同样是该国农业科技创新体系中的核心主体之一。和国立研究机构不同，农业科技企业并不主要承担大米、小麦和大豆等农作物品种开发，而是重点开展蔬菜和花卉相关品类研究开发，并在肥料、农药及农业用具等方面研发中发挥主要作用。

3.大力促进公共科研机构与企业合作。促进产学研深度融合、加强各个农业创新主体间协同创新，是英、日两国农业科技战略主要政策目标之一。英国拥有强大的公共农业科研力量，包括哈珀亚当斯大学、东英吉利大学、洛桑研究所等众多全球知名的农业高校和科研机构。为了充分利用这些创新资源，政策设计旨在促进农业公共科研部门和企业深度合作，寻求商业组织、私人投资者、基金和信托的长期投资，最终形成农业部门长期可持续内部投资增长。日本农业领域最大的试验研究机构是农业与食品产业技术综合研究机构，该机构下设21个研究中心与部门，并设立粮农贸易推进中心，负责协调产学研合作，积极与企业对接，促进农研机构研究成果和知识产权的活用。

4.注重农业科技成果的转化应用。为了成为农业技术、创新和可持续发展的世界领导者，英、日两国均高度重视农业科技成果转化应用。英国政府启动农业技术催化剂计划，吸引企业尤其是中小企业参与，主要资助从概念研究到商业化示范的全链条创新。此外，英国政府投资7000万英镑于农业技术孵化器，旨在将农业科研成果转化为应用技术。日本重视产学研平台的桥梁作用，旨在促进研究机构、公立试验机构、农业从业人员、社会团体及企业、推广指导员等各方共同努力，完成新品种和新种植技术的实证、反馈及改良过程，最终推向生产现场及消费者。

（二）主要不同点

英、日两国农业科技政策设计主要差异体现在农业科技创新体系空间布局方面。概括而言，英国更关注区域创新增长极带动效应，日本更强调建立从中央到地方一体化农业科研推广体系。

1.英国布局建设多个全国性农业创新中心，打造国家农业创新平台。近年来，英国在全国布局建设多个农业创新中心，旨在建立政府、学术界和产业界新型创新合作模式，推动农业可持续集约化发展。每个农业创新中心的主题均由政府、学术界和产业界共同协商决定，以实际产业需求为导向聚焦关键技术，帮助企业开发和应用新的农业技术和工艺。同时，农业创新中心还为英国农业人才提供培训和专业技能发展平台。截至目前，英国已成立4个国家农业创新中心，主要涉及农业信息技术、精准农业、农业作物管理、畜牧养殖技术等领域。

2.日本推进一体化农业科技推广体系建设，重视发挥地方积极性。日本重视中央与地方互动关系，积极调动上至国家、下至地方以及民间创新力量，旨在建立农业科研、教育和推广一体化农业科技创新体系。主要政策举措包括：一是在国家级农研机构中设立指导地区先进农业经营的咨询委员会和协调各机构开展共同研究的产学联合室，向地方派遣技术联络员和产学联合协调员；二是充分发挥地方自治体所属试验研究机构作用，开展与气候、地形等相关的地域性农业技术研发；三是建立完善基层技术推广组织，向生产一线从业人员介绍创新知识和技术，和公立试验研究机构共同向农户提供农业技术推广服务，重点推广新品种及栽培方法。

三、对我国制定农业科技战略的启示

尽管我国和英、日两国国情不同，农业发展面临的问题也不尽相同，但是在国家层面，依靠科技创新促进农业高质量发展已经成为共识。2021年中央一号文件明确提出坚持创新驱动发展，到2025年农业质量效益和竞争力明显提升，有条件的地区率先基本实现农业现代化。为此，我国可充分借鉴英、日等发达国家在农业科技战略制定实施中的有益经验，科学研究完善我国未来中长期农业科技发展的顶层设计。

（一）在国家层面谋划建立统一的农业科技管理统筹协调机构

2013年英国成立农业科技领导委员会，这一机构的成立在很大程度上发挥了资源统筹协调作用，促使农业科技战略实施更加顺畅，能够协调农业科技战略制定和实施过程中涉及的多方利益主体，从而更好地调动各方积极性和满足利益诉求。考虑到我国农业科技战略制定中所涉及到的多元化主体，国家有关部门可以借鉴英国做法，在国家层面整合农业科技管理机构，逐步建立起一个综合性的农业科技发展统筹协调机构，强化顶层设计，有效规划利用各部门创新资源，提高农业科技推广效率，促进农业科技发展。

（二）构建从中央到地方一体化农业科技推广体系

日本农业科技创新体系在组织机制上强调一体化发展，重视发挥地方推广和应用农业新技术的积极性，充分调动从国家到地方各个层面多主体参与农业科技研发推广，取得了良好效果。未来我国农业科技创新体系建设可借鉴吸收上述一体化理念，进一步明确国家和地方各级农业科研机构在整体农业科技创新体系中的角色，加强协同创新机制设计，促进不同层级和区域间创新资源的流动。此外，建议进一步加强农业科技社会化服务体系建设，加快人才下沉和科技下乡，引导各类科技服务主体深入基层，把先进适用技术送到生产一线，加速科技成果在农村基层的转移转化，着力解决农村生产经营中的现实科技难题。

（三）重视不同区域农业创新发展差异性

和第二产业、第三产业不同，各国农业发展均具有显著的区域属性，气候、地理环境和自然资源等地区禀赋特征在一定程度上决定农业可持续发展水平。因此，英、日两国在农业科技战略制定实施中，均非常关注国内不同区域农业创新发展问题。英国采用在全国建立多个农业创新中心的方式，带动不同区域农业创新能力提升；日本则构建起从中央到地方的整体性农业科技创新体系，在此基础上开发地方特色产品，培育地域性农业龙头企业和地方主导产业。我国可借鉴英、日两国做法，依据不同地区农业禀赋条件，科学规划农业科技发展空间布局，有效支撑区域农业高质量发展。在充分规划论证基础上，整合现有农业领域国家技术创新中心、产业科技创新中心等创新平台资源，谋划在典型农业区域和关键细分产业领域建设综合性国家农业创新中心，打造区域农业创新增长极，带动地方现代农业发展。