关于行政事业单位预算管理问题的思考

李亚军

（内蒙古自治区呼和浩特市农牧技术推广中心，内蒙古 呼和浩特 010020）

随着经济发展和认识水平的提高，对行政事业单位部门预算编制与执行工作提出了更高的要求。行政事业单位预算能够清晰地反映单位的发展规划和计划，体现了国家的方针政策和引导方向，通过预算管理优化单位资源配置，对于保障单位职能的实现和提高公共服务水平从而落实国家的方针政策意义重大。当前行政事业单位预算管理工作中仍存在预算编制缺乏科学性、没有实现全员参与等问题。研究行政事业单位预算管理中存在的问题以及提出解决问题的思路、方法，对提高行政事业单位预算管理水平、提高资金使用效率、提高服务水平有非常重要的意义。

一、行政事业单位预算管理的重要性

提升预算管理水平是行政事业单位实现科学长效发展重要条件，预算编制是单位年度内实现职能和提供公共服务的开始，反映了单位的活动范围和履职方向，是落实政策和经济调控的重要手段，预算管理的重要性在单位的管理工作中不容忽视。

首先，行政事业单位预算体现国家政策导向，预算由各级人民代表大会批准并由各预算单位遵照执行，预算是党和国家的方针政策在本部门的具体落实和单位发展战略的体现。

其次，行政事业预算管理是单位管理的重要组成部分，预算管理与单位的管理工作紧密联系，管理者通过预算管理能够把握年度工作方向，把预算与工作计划相结合，提升决策科学性、合理性、可行性。

再次，科学合理的预算能够提升单位的管理水平，实现单位的持续发展，是单位实现职能和提高公共服务水平的保障。

最后，通过预算管理统筹做好财政资金规划，可以合理利用财政资金、提高资金使用效率，按照任务的轻重缓急安排预算，避免资金滥用和浪费，提升单位预算管理的现代化水平。

二、行政事业单位预算管理目前存在的问题

层级高度重视的预算管理以及科学合理高效的预算管理制度是提高预算管理水平的重要保障，行政事业单位通过加强预算管理，加强预算的预警作用，管好、用好财政资金，能够促进单位治理能力的现代化和提升单位的管理水平。但是，单位预算管理中也存在着许多急需解决的问题。

（一）预算编制工作重视程度不够

预算编制是一项系统工作，在预算的编制过程中，既要体现党的方针政策在部门中的指导方向，向社会传递政策信号，又要保障行政事业单位职能的实现和公共服务水平的提高，这就要求单位必须高度重视预算编制工作，需要有强有力的组织架构来保证。而实际中存在预算编制工作松散、随意，预算执行、考核流于形式，缺乏预算管理的决策机构、工作机构、执行机构，预算管理的作用得不到有效发挥。

（二）预算编制部门参与度不够

传统预算只重视预算收支平衡，认为预算编制是财务部门的事情，与其他部门关系不大，业务部门很少参与或参与度较低，由财务部门编制、汇总、申报完成就可以，而忽视业务部门的参与。现代预算编制要求预算编制时，要对预算项目是否符合政策法规要求、是否体现国家政策方针、是否与单位的职责服务方向匹配进行审核，而且还要对预算项目的可行性、目标的确定、内容安排是否科学合理、支出是否符合规定等进行审核。传统的预算编制方式导致预算与业务脱节，不能满足现代预算管理要求。缺少业务部门参与编制的预算可能导致预算编制难以实现预算与业务的结合，预算管理责权利不匹配。

（三）预算编制所依据的信息、基础数据不足，预算编制程序不规范

预算编制要求在一定的时间内完成编报，时间紧、要求高、难度较大。由于业务与财务部门信息沟通不畅，信息不对称，有时凭主观经验进行预算编制，致使预算编制准确率降低。日常预算项目储备工作薄弱，对预算目标不能够深入调研和分析论证，基础数据掌握不全面，对预算编制准备不充分，客观上造成项目预算立项草率，预算目标与职能、服务方向不匹配。项目预算编制时对项目的细节考虑不周，预算指标层层下达不够详细、具体，使得单位对预算执行岗位和环节缺乏控制依据。

（四）预算支出进度不均衡，预算管理过程中缺乏有效监督，加大了预算目标实现难度

在预算的执行过程中普遍存在年终突击花钱，支出进度存在“蛇头虎尾”的情况；预算执行中内部审计、监督检查部门的监督机制发挥不够或不充分，内部监督乏力，社会监督缺失，财政监督弱化，致使整体监督效果不佳，对预算执行的事前、事中、事后监督的弱化，使得预算执行中的问题不能在预算项目完成前化解，加大了已实现预算项目的潜在风险；预算执行情况不能及时反馈，信息沟通不畅、不对称，各预算执行单位不能及时了解预算执行情况和执行中存在的问题，预算管理人员不能全面了解国家相关规定，在预算执行中容易出现偏差，预算管理停留在形式上；缺乏对预算执行进行定期或不定期的分析、总结、交流，预算差异分析得不到及时分析，预算监控难以发挥作用。

（五）预算指标和业绩考核体系不匹配

预算指标设置不科学，缺乏统筹考虑，使得预算控制难以发挥效力；业绩考核体系设置不合理预算责任落实不到位，使得预算缺乏强制性与严肃性。预算指标体系与业绩考核体系不匹配造成预算绩效考核不客观、不公平，削弱了预算执行单位和预算管理人员的积极性，使得预算管理人员和预算单位，对预算执行中的问题及预算差异分析产生应付和推卸责任现象，导致预算目标难以实现。

（六）财务人员素质有待提高

行政事业单位财务人员不足，素质参差不齐，一人负责多项财务工作或部分行政事业单位的预算管理人员为兼职。工作人员素质与预算工作质量密切相关，工作责任心不强容易造成财务信息失真，虚假账务的情况发生。财务人员专业知识不足缺少专业的财务管理培训，致使财务人员不能适应现代管理的要求，使得财务预算管理人员产生畏难而退、厌恶工作的思想，工作中缺乏主动性，工作效率低，导致单位预算管理工作效率低。

三、加强预算管理的对策与建议

（一）提高预算编制工作的重视程度

预算编制既体现了当前国家的战略政策和当地政府的发展规划，也是改进单位管理机制和提高治理效能的重要手段，各部门特别是各层级的管理人员应高度重视预算的编制工作。一是建立健全有效的预算编制管理组织架构，明确预算管理决策机构、工作机构、执行机构的岗位权限与职责，从组织架构上保障预算编制工作；二是明确预算管理中的单位、部门、之间的关系，从而有效落实预算管理工作；三是让单位管理层充分认识预算管理的重要性并加强对预算管理的领导，切实落实预算管理的法律法规、方针政策，严格执行预算编制的制度、要求和程序，防止预算管理流于形式。

（二）实施全面预算管理

全面预算管理就是树立全员都参加预算管理的理念，预算管理全面覆盖业务范围、预算管理流程全跟踪的综合管理系统。一是在内部加强对全面预算管理的宣传力度，使大家明确预算管理不能仅是财务部门的事情，单位所有部门均应积极参与，引导员工树立全面预算理念。全面预算管理涵盖了预算单位所有业务活动，预算管理不能仅关注日常经济活动，还应关注财务、业务活动的各个方面，改变过去预算管理仅停留在预算目标编制、汇总和审批的陈旧预算管理方式，把预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、考评等一系列活动纳入预算管理，通过编制预算把单位的职能和公共服务水平要求细化分解为各预算执行单位的具体工作目标和行动计划。二是提升全员预算管理意识，组织单位管理层人员、财务人员以及业务部门人员参与全面预算管理培训，强化全面预算管理意识，在预算管理过程中让单位所有人员特别是单位管理人员转变财务管理理念和思维模式，让更多人员参与本单位的预算管理工作中来，增加预算编制、执行、评价、考核的透明度。通过预算管理的全员参加、业务范围全面覆盖、管理流程全跟踪实现全面预算管理。

（三）加强财务、业务、各预算执行单位之间的沟通，建立各部门的项目储备库

一是根据预算执行中发现的问题和日常调研掌握的实际情况，经常总结学习预算管理的新技术和新理论，把日常工作中发现的既能体现国家方针政策、又能更好实现职责和提高公共服务水平的项目，随时储备到部门项目库中，以备在预算编制工作中调用，把预算编制的准备工作做好做足；二是定期或不定期对预算执行情况进行评估、总结，及时发现问题并作为下一年度预算编制的警示提醒，为今后的预算编制打下基础，以保证预算编制的质量；将预算评审与预算管理流程融合，项目预算安排择优从项目库中选取；三是在日常工作中注重数据的收集、整理和更新，要了解、掌握工作动向和工作落实情况，及时发现工作中的问题，总结经验，加强各部门之间的信息沟通，特别是业务与财务部门之间的沟通；对预算项目的可行性进行分析和论证，做好预算项目的规划和计划，充分估计预算项目执行中可能出现的问题，并做好相应的预案和对策；要了解财政对部门财政拨款需求的满足程度，预算编制中合理安排支出结构，先保证基本支出，后安排项目支出，先重点、急需项目，后一般项目。

（四）加强预算过程的控制，建立预算执行全过程监督指导

一是建立完善的内部控制制度，规范预算执行程序和严格审批权限，防止预算执行中的越权审批和随意审批，防范和管控经济活动风险，把决策机制、执行机制、和监督机制融入预算执行的各个环节，加强预算的执行力度和执行的准确性管理；二是单位应及时跟踪预算资金使用情况，定期进行统计分析，分析执行中存在的问题及原因，采取措施合理加快执行进度，利用信息系统，实现会计信息与预算管理系统对接，及时反映预算的执行进度，在信息系统中提醒和预警预算执行的偏差，预算部门要分析原因，防止更大程度地背离；三是优化预算管理考评方式和考评制度，在考评制度中明确预算执行无论是在预算金额上还是预算执行的时间上都需要均衡执行；四是建立健全预算执行情况内部反馈和报告制度，建立预算执行分析机制，定期和不定期分析预算执行情况，对预算执行进行督促检查，分析预算执行差异，及时解决预算执行中发现的问题，提高预算执行的有效性；五是建立重大预算项目特别关注制度，发挥内外部监督作用，聘请专家对重大项目的执行进行指导。

（五）落实单位内部的预算编制责任，细化预算编制

一是各部门在编制预算前要对当年预算执行情况进行评价，在此基础上，根据各部门制定的下一年工作计划，预计和测算各项收支的规模和结构，以便细化预算编制，便于预算指标的层层分解下达和落实；二是预算编制的同时设定绩效考核指标体系，绩效指标的设定要科学合理符合实际，防止目标设定过高或过低，绩效指标要经过论证且与预算目标相匹配，绩效目标设定要一方面经过努力能够实现，另一方面具有挑战性，防止指标设定走两个极端，使得预算目标难以实现或太容易实现，从而打击预算执行的积极性导致预算执行不力或降低预算执行的水平；三是按照权、责、利相匹配的原则建立责任中心，明确并落实业务部门在预算编制中的职责，明确谁编制预算谁负责，谁申请资金谁负责，落实花钱问效，无效追责的措施；四是加强预算执行的刚性约束树立预算的权威性，任何超出预算值的支出都要通过特定的审批流程审批才能使用，保证预算目标的实现；五是做好内部控制制度的落实和全面开展预算绩效管理评价工作，健全绩效管理机制，开展预算绩效的日常监控，对预算执行有偏差的项目，及时分析绩效目标偏离的原因，采取纠偏措施，要限期整改，年末对绩效监控信息进行汇总审核，做好单位绩效的自评工作，做好、做优绩效目标，做实绩效监控，做真绩效自评，做深外部评价，提高预算绩效管理的质量，加强绩效考核结果的应用，并把绩效考核结果作预算安排的重要依据。

（六）加强财务人员培训，建设稳定的财务人员队伍

单位重视财务人员培养，把那些热爱财务工作遵守职业操守的人员吸收到财务人员队伍中来，稳定财务队伍，优化财务人员结构；重视和加强财务人员的培训工作，针对财务人员在预算管理中的知识短板，有针对性地进行培训，提高其业务能力和水平；加强对财务人员业务知识的系统化培训，从预算编制、执行、监督、绩效评价等方面出发，对财务人员进行系统性的综合性培训，以提升其专业综合能力和素质；培训财务人员了解所在行业的业务知识，培训业务人员了解更多的预算和财务管理知识，使得财务人员和业务人员在预算管理中能够有效沟通，保证预算管理工作的规范开展。培养和重用那些业务水平高、对于工作认真负责的预算管理人员，并且在此基础之上为这些责任心强、专业技术水平高的预算管理人员打通晋升的通道，以调动其工作积极性。

四、结束语

加强预算编制、执行、考核、评价，认真贯彻落实预算管理相关的法律法规和各项政策要求，积极而为、多措并举，解决行政事业单位预算管理中普遍存在的突出问题。行政事业单位只有不断提高对全面预算管理的认识，努力研究提高全面预算管理工作的有效路径，才能推动全面预算管理工作的有效完成，实现单位自身业务的跨越式发展和进步。