地方人大监督权的构成、运行和完善

□ 罗 师

人民代表大会制度作为宪法确立的政权组织形式，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。人民代表大会制度的本质在于一切权力属于人民、实现人民当家作主。根据宪法和法律的规定，人大的监督权指的是各级人民代表大会及其常委会为全面保证宪法和法律的统一正确实施，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家行政机关、司法机关实施的检查、调查、督促、纠正和处理等强制性监督的权力。作为宪法和法律赋予的一项重要权力，人大的监督权在整个国家的监督体系中处于最高层次，对我国的现代化建设和依法治国的全面推进、实现国家的长治久安和人民的美好生活具有重要意义。

实践证明，地方人大的监督权对实现人民民主和人权保障、维护社会稳定和国家长治久安意义重大，但地方人大的监督权在实际运行中依然存在一些亟需解决的问题，需要引起我们的关注。

一、地方人大监督权的理论基础

考察地方人大监督权的理论基础，需要以人民代表大会制度的理论体系为依据。人民代表大会制度源于马克思的“无产阶级专政学说”，是对卢梭在反对孟德斯鸠“三权分立”基础上提出的“社会契约论”下的国家政权理论的发展。马克思承认资产阶级议会制是一种历史的进步，但这种议会制的实质“不过是管理着整个资产阶级的共同事务的委员会罢了”。马克思总结巴黎公社的经验，站在革命民主主义的立场上，以人民主权思想为武器，对黑格尔的“君权思想”进行了清算，并提出了作为“新型代表机构”的“公社”概念。他指出，“公社”不同于资产阶级议会，它“必须由各区全民选举出的代表组成...享有一切有关社会生活事务的创议权……一切社会公职都处于其监督之下”。恩格斯进一步提出“一切权力集中属于人民代议机关之手”的主张。列宁结合苏维埃政权的实际，进一步发展出“一切权力归苏维埃”的“无产阶级专政理论”，并揭示了苏维埃政权的“监督权”与国家民主性之间的联系，指出“监督”是苏维埃的本质和属性，强调应当“把切实监督中央政府和地方机关的决定和执行情况这项工作放在首位”。在这一理论的指导下，苏维埃代表大会制度在1918 年的苏维埃宪法中被正式确立，并在1936年的苏维埃宪法中进一步完善，最终形成了中央和地方两级代表大会的制度模式。

中国共产党在总结历史经验的基础上，进一步丰富和发展了“无产阶级专政理论”，探索符合中国革命实际的国家制度。1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》一文中提出了人民代表大会的概念。1945 年，毛泽东在《论联合政府》中指出“……应采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府……”。他进一步指出，“……召集村民大会选举产生乡村政府，召集农民代表大会选举区政府。县、市和县市以上的政府，因其不但代表乡村的农民，而且代表市镇、县城、省城和大工商业都市的各阶层各职业人民，就应召集县的、市的、省的或边区的人民代表大会，选举各级政府。在将来，革命在全国胜利后，中央和地方各级政府，都应当由各级人民代表大会选举”。在1948年9月的中共中央政治局会议上，毛泽东对人民代表大会作了阐述，并指出其不同于苏联的苏维埃代表大会、国民政府的国民会议。毛泽东认为，人民代表大会是人民监督政府的基本形式；只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。这是关于人大监督最早的权威表述。随着新中国的建立和国家各项建设的推进，关于人大监督的论述也丰富了起来，此处不一一列举。

人民代表大会制度作为新中国的根本政治制度，其所包含的人民主权、权利保障、人民监督、社会主义法治等内容都被宪法确认。其中，人民监督对应的就是人大的监督权，集中体现了“权力制约权力”的理论内核。地方人大作为地方国家权力机关，同样享有监督权，但在相当长的一段时期内，地方各级人大被虚化和边缘化的情况非常严重，常常被用作“安置在地方政府工作的年龄渐老的同志”，有的甚至连最基本的日常工作都难以开展，更遑论监督了。

自1976年开始，随着国家社会的建设重新步入正轨，人民代表大会制度作为国家根本政治制度被重新予以明确，人大的各项职权也逐步得到恢复，组织形式不断完善，民主作用也越发得到凸显，地方人大的监督权进入到全新的发展时期。1979年7月1日召开的五届全国人大二次会议审议通过了《地方组织法》，明确赋予地方人大常委会监督权，包括“对本级政府、法院和检察院的工作进行监督，并受理人民群众对前述机关及其工作人员的申诉和意见，以及改变或撤销下一级人大的不适当的决定等监督职责”。1982年《宪法》对各级人民代表大会制度作了全面的修复和重构。而《选举法》《代表法》《立法法》《监督法》等法律规范的颁布和实施更是多维度、多层次地推进了地方人民代表大会制度的完善和发展。随着改革开放和社会主义市场经济建设的深入推进，地方人大与中国的公民社会及民主政治共同成长。在这一过程中，地方人大监督权的性质和地位被明确，其历史价值和现实意义也得到了彰显。

关于地方人大的监督权，最早的权威论述源自于彭真的“四权说”。1980 年4 月，时任全国人大常委会副委员长兼代秘书长的彭真，在“省、自治区、直辖市人民代表大会常委会负责同志第一次座谈会”上指出，地方人大及其常委会的任务、职权主要包括“制定、颁布地方性法规；讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项；人事任免；监督本级政府和法院、检察院的工作”。彭真的“四权说”首次把地方人大的职权明确为立法权、重大事项决定权（决定权）、选举任免权（任免权）和监督权，并明确地方人大具有监督权，以驳斥“地方人大是橡皮图章”的错误认识。“四权说”较为全面地概括了地方人大的基本职权，既符合人民代表大会制度建立和发展的实际，也符合党、政府与人大的制度运行的基本规律，对地方人大权力体系的构建和人民代表大会制度的理论发展产生了极为深远的影响。

党的十八大以来，习近平总书记围绕社会主义民主政治建设、坚持和完善人民代表大会制度等方面作了一系列重要论述。党的十八大报告首次使用“立法、监督、决定、任免”的“四权”表述概括人大的职权，党的十九大报告则进一步明确“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”。较之于“四权说”，党的十八大报告和十九大报告关于人大“四权”的表述更加突出了监督权的地位和作用，进一步明确了人大的工作重点和职责范围，对坚持、完善和发展人民代表大会制度以及推进人大工作与时俱进具有重要意义。其中，地方人大监督权的确立和发展，维系了地方人大得以存在的基本价值前提，丰富了我国民主政治的图景和发展方式，完善了人民民主特别是基层民主。更为重要的是，地方人大监督权在源头上保障了国家权力的人民性，确保了国家权力运行的人民本位，对中国特色社会主义宪政的健全完善具有极高的现实意义。

二、地方人大监督权的构成要素

地方人大的监督权属于人大监督权的一个具体类型，其性质与全国人大的监督权一样，是基于国家根本制度、以维护国家法治和保障人民利益为根本目的、在国家所有的监督权力中居于主导地位的权力，具有法律性、权威性、强制性和全方位性等特征。根据马克思主义的公共权力观，权力存在于社会关系之中，其自身也是一种社会关系，是由特定的构成要素组成的。从构成要素上看，地方人大的监督权包括主体、对象、内容三个方面。

（一）地方人大监督权的主体

地方人大监督权的主体，指的是拥有并以自己名义行使监督权的机构，主要包括地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会的常务委员会。

1.地方各级人民代表大会。这是地方人大监督权最为重要的主体。根据宪法和法律规定，各级政府、法院、检察院由同级人民代表大会产生，对它负责、受它监督。结合地方人大的工作实践来看，地方各级人民代表大会的监督权主要表现为审议监督，即在代表大会上对政府工作报告、法院和检察院的工作报告进行年度审议，对本行政区国民经济和社会发展计划及其执行情况进行审议，以及对年度预算、决算的审议。

2.县级以上地方各级人民代表大会的常务委员会。在地方政权体系中，人民代表大会虽然是地方权力机关，但受组织结构和议事规则所限，其不可能经常性地召开会议或开展审议，导致自身权力存在相当一段时间的“搁置期”，若不通过其他途径加以填补，其实质效力必然受到影响。如学者指出，较之于代表大会，常务委员会（以下简称“常委会”）在某种意义上真正“符合国情”地具备了国家机关序列的地位，其组成结构亦具备相应的职级，而这正是保证各级人大履行监督权的必要前提。1979年以来，随着地方人大组织架构的日臻完善，县级以上地方各级人大常委会的监督实效愈发突出，使其逐渐成为地方人大监督工作的中心。

有观点认为，人大代表、主任会议、专门委员会和常委会工作机构也属于地方人大监督权的主体。这是不准确的。根据《代表法》的规定，人大代表“可以提出建议、批评和意见，但不直接处理问题”，说明人大代表并不直接拥有监督权，他们不能以自己的名义开展人大工作，只有在作为特定会议的组成人员时，通过集体表决的方式行使权力。而主任会议作为常委会处理日常工作的程序性机构，不能取代常委会行使任何职权，因此也不能成为监督权的主体。同样，根据《地方组织法》《监督法》的相关规定，专门委员会和常委会工作机构在常委会领导下，依照职责分工从事具体的工作，它们只能协助常委会行使监督权，而不享有独立的法定职权，更不是最后决定问题的权力机关。

（二）地方人大监督权的对象

地方人大监督权的对象（或监督对象）指的是该监督权所指向的国家机关和个人，包括由其选举产生的本级政府、法院和检察院及其工作人员等。这不仅是宪法和法律的明文规定，更是整个社会的共同认识，毋庸赘述。说到地方人大监督权的对象，必须要搞清楚一个关键问题，即地方人大监督的对象是否包括同级党委，抑或人大能否“监督”党委？

习近平总书记指出，人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。有观点认为党章要求党必须在宪法和法律的范围内活动，而人大作为宪法和法律实施的监督机关，有权对各级党组织和党员的活动是否符合宪法和法律进行监督。实际上，1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》就已经明确否定了不容许人大修正、否决党委主张的观点，要求使各级人大“成为有权威的人民权力机关”。也有观点认为在我国的政治体制下，党对人大的领导与人大对党的“监督”相辅相成、互为表里，是对历史教训的经验总结，是历史选择的结果。二者并不存在概念和逻辑上的实质性冲突。

但是，这种“监督”并不等于人大监督。中国共产党代表了最广大人民的根本利益，人民代表大会制度是在党的领导下探索建立、巩固发展的,也必须在党的领导下继续坚持巩固、完善发展。党对人大的领导主要表现为在人大设立党组作为党的工作机关，并由人大党组领导常委会开展工作，实现对党的意志的贯彻。从这个意义上来说，这里所说的“监督”其实是人大内部党组织对党委内部党组织的监督，具有党内监督的性质，并不属于人大监督的范畴。故此，地方人大的监督对象并不包括同级党委，无权对党委的路线方针政策和决策部署进行监督，其对地方国家机关的监督也需要在党委的领导下进行。

（三）地方人大监督权的内容

所谓权力的内容，指的是权力得以实现的途径、方法和步骤，是权力体系中最为微观的要素。学界和实务界对于地方人大监督权的内容存在不同的认识，有观点认为其包括知情权、检查权、审议权和处置权四个方面，也有观点认为应为工作监督和法律监督两个方面，还有观点则认为应表述为立法监督、司法监督和政府监督等内容。为求全面准确，本文依照宪法和法律的有关规定，并结合地方人大监督工作的实践，从地方人大行使监督权的流程出发，把地方人大监督权的内容分为调查、研究和处理三方面。

1.调查。问题是地方人大监督权的逻辑起点，问题的发现则需要通过调查来实现。通过调查，地方人大能够及时掌握监督对象的信息并由此发现问题，从而进行有效的监督。根据《地方组织法》《选举法》《代表法》等相关规定，调查包括就相关问题征求意见、执法检查、专项工作报告监督程序中的事前调查、组织特定问题调查委员会对特定问题开展调查以及个案监督等。其中，执法检查已经成为地方人大行使监督权的主要方式，甚至被作为一项常规性的工作制度确定下来，成为地方人大工作的“重头戏”。也有一些地方人大把执法检查与专题调研相结合，或单独就某一主题直接进行专题调研。这些具体实践既丰富了调查的形式和内容，也提升了地方人大监督的实效。

在实践中，存在地方人大向司法机关“调卷”的情况。关于人大是否有权“调卷”，存在较大的争议。笔者认为，根据《全国人大议事规则》第五十三条之规定，调查委员会有权要求司法机关如实提供相关材料，各省市的地方人大议事规则也有类似规定，因此“调卷”并不存在规范解释上的障碍。但为了避免对司法造成不当影响，这类“调卷”活动应当受到严格限制，只有在社会影响极大、群众反映强烈和极有可能存在枉法裁判的情况下才可实施。而对于正在审理过程中的案件，原则上不得“调卷”，以保证司法机关的独立司法。

2.研究。研究是指调查完成之后，由特定的组成人员对前期调查阶段取得的资料和信息进行集体分析、研究和讨论的过程。与调查的“动态”不同，研究是一个“静态”过程，主要以会议和书面研讨的形式进行。同时，研究还是一个“内部”过程，除必要时可要求有关人员列席并作出答辩或解释外，并不与监督对象产生直接的接触，以保证研究过程的独立性和研究结论的客观性。此外，研究是高度“程式化”的过程，比如对专项工作报告、预算决算及国民经济和社会发展计划、执法检查报告以及人事任免议案等重大事项的审议等，集中体现了地方人大的政治地位及其行使监督权的严肃性。实践表明，在研究过程中，除了常委会组成人员以外，专门委员会的参与也尤为重要。专门委员会作为地方人大及其常委会的工作机关，对与其对口的监督事项保持了长期的关注和不同程度的参与，在某种意义上就是该领域的“专家”。在整个监督过程中，只有充分发挥各专门委员会的专业优势，才能确保地方人大的监督工作具有实效，从而体现并提升地方人大的权威。

3.处理。处理指的是行使监督权的最终结果，主要表现为决议或决定等法定形式，在性质上兼具法律效力和政治效力。由于地方人大“不直接处理问题”，故需要把这些决议或决定交由监督对象去具体处理，并将处理结果向地方人大反馈。根据《监督法》的规定，地方人大常委会组成人员关于专项报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况和审计工作报告、执法检查报告的审议意见，交由监督对象处理，后者应将研究处理情况向常委会提出书面报告。各地出台的实施办法对有关程序和时间等作了细化规定，比如《江西省实施监督法办法》规定，相关问题调查的审议意见签发后，由常委会办事机构交由监督对象研究处理，后者应当在收到审议意见后2个月内，向常委会提出对审议意见研究处理情况的书面报告；因特殊情况无法在2个月内报告的，“经主任会议同意，至迟应当在4个月内提出对审议意见研究处理情况的书面报告”。该办法还规定，监督对象在提交书面报告的前20日内，应将该报告送交有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见。这体现了人大监督的严肃严谨和对监督工作认真负责的态度，有利于监督主体和监督对象之间加强沟通协调，以促进问题的妥善解决。

三、地方人大监督权的运行机制

作为宪法和法律赋予地方人大最基础、最重要和最广泛的权力之一，监督权的运行直接影响着国家监督机制的运转和人民权力的实现。在新时代坚持和发展中国特色社会主义制度的语境下，必须把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，走中国特色社会主义政治发展道路。

（一）地方各级人民代表大会

地方各级人民代表大会是地方各级权力机关，在相应的行政辖区内行使监督权。根据宪法和法律的规定，地方各级人民代表大会根据需要，可设立专门委员会。各专门委员会通过研究和审议有关议案、对与专委会有关的问题进行调查研究、提出建议等方式协助人大履行监督职权。乡镇人民代表大会由选民直接选举产生，乡镇人大主席和副主席在本级人民代表大会闭会期间负责履行相应的监督职权。

地方各级人民代表大会通过召开代表大会的形式行使监督权。根据宪法和法律的规定，地方各级人民代表大会每年至少举行一次；在特定情况下，依法可临时召开代表大会。各级人民代表大会在会议期通过以下方式进行具体的监督工作。

1.工作报告、计划预算报告审查。地方各级人民代表大会听取并审查由其选举产生的国家机关的工作报告，是其行使监督权的重要方式。很多情况下，在听取审议前有关专门委员会还会进行初步审查。比如，《江西省人民代表大会议事规则》第三十五条规定，省人民代表大会会议举行的一个月前，政府有关主管部门应当将全省国民经济和社会发展计划草案及上年度计划执行情况、省本级总预算草案和上年度省本级总预算执行情况的主要内容提交省人大财经委进行初步审查，并应当同时提供计划和预算编制的主要依据和有关材料。在代表大会会议期间，全体组成人员听取并审议相关报告，提出修改意见和建议。报告机关应当认真研究，作出相应的修改。大会主席团根据大会审查意见以及有关专门委员会的审查报告，提出批准相关报告的决议草案，提请各代表团审议后提交大会全体会议表决。表决草案由全体代表的过半数通过。

2.罢免。罢免是地方人民代表大会对其选举产生的公职人员强制去职的制度，其目的在于追究特定违法或失职公职人员的责任。《宪法》《地方组织法》对地方各级人民代表大会罢免案的提出、表决等问题作了规定，地方各级人大也有相关细化规则。比如，《江西省人民代表大会议事规则》第四十九条规定，代表大会期间“大会主席团，常委会，或者十分之一以上的省人大代表联名，可以书面提出对省人大常委会组成人员，省人大专门委员会成员，省政府组成人员，省高级人民法院院长，省人民检察院检察长的罢免案”。第五十条规定，“主席团，或者十分之一以上的省人大代表联名可以书面提出对本省选出的全国人民代表大会代表的罢免案，由主席团交代表团审议后，提请大会全体会议表决”。为了保证罢免程序的客观公正，该规则还规定，提出罢免案须“写明罢免理由，并提供有关的材料”，被罢免的公职人员“有权提出申辩”等。

3.询问、质询。询问和质询是宪法和法律赋予各级人民代表大会的一项重要职权，也是各级人民代表大会行使监督权的重要方式。《代表法》《地方组织法》对询问和质询作了较为细致的规定。询问和质询的概念具有相似性，在认识上容易混淆。但二者在性质、程序和功能上有较大的差异，应加以区分。询问，指的是代表大会期间，人大代表和人大常委会组成人员对相关报告提出询问，有关部门应到会听取意见并给予答复。质询，指的是代表大会期间，符合法定人数的代表和常委会组成人员依法定程序对报告的内容提出质询案，被质询的机关应在法定期限内、以法定程序予以答复。较之于质询，询问在形式上更为灵活，主要是解决对报告的理解问题，代表和常委会组成人员可以随机而动，而没有特别的限制条件。比如，《江西省人民代表大会议事规则》就没有对询问发起、程序和效果等作具体规定，只要求被询问机关“应当派有关负责人员到会，听取意见，回答代表提出的询问”即可。但该规则对质询作了更为详细的规定，要求质询案须由十名以上的代表以书面形式提出，并写明质询对象、质询的问题和内容；被质询机关应按照法定程序进行答复，代表对答复不满意的，还可以要求被质询机关再次答复等。

4.特定问题调查。特定问题调查是地方人民代表大会针对特定问题组织调查委员会，查清事实并提出意见建议，与地方人民代表大会的其他诸项监督职权相比具有明显的刚性。由于组织特定调查委员会是一项重大举动，需要谨慎加以运用，因此只有在涉及公共利益和社会民众影响特别重大的事件或问题时才可能被启动。近年来，地方各级人民代表大会开展特定问题调查的实践越来越丰富，效果也非常显著，在回应百姓关切和保障人民利益的同时，也使地方人大的权威和公信力不断得到强化。

（二）县级以上地方各级人大常委会

县级以上地方各级人民代表大会设立常委会，作为其闭会期间行使权力的常设机关。常委会的组成人员，是由本级代表大会从其代表中选举产生的，是本级代表大会的“常务代表”。常委会对代表大会负责、向它报告工作。在代表大会上，常委会须向大会作年度工作报告，在换届的代表大会上作本届工作报告，提请大会审议并作出决议；决议通过后，常委会应贯彻执行。需要指出的是，常委会属于本级人民代表大会的监督对象，后者有权改变或者撤销其不适当的决定，有权依法罢免其组成人员。

1979 年7 月1 日，五届全国人大二次会议审议通过的《地方组织法》首次赋予县级以上地方各级人大常委会监督权。修订后的《地方组织法》《监督法》等法律则进一步明确了这一权力的刚性效力。在运行机制上，地方人大常委会的监督更为灵活多元，包括对相关议案和工作报告的审议、质询、特定问题调查、撤职和地方规范性文件的备案审查等。其中质询和特定问题调查与人民代表大会的询问、质询和特定问题调查相类似，而撤职与代表大会的罢免也大致相同，在此不复赘述。地方人大常委会的审议主要是在常委会会议期间进行，具体的时间和程序等问题由各地方出台的人大常委会议事规则规定。近年来，地方人大常委会结合审议内容进行专题调研、开展专题询问的频次明显增加，影响力和效果也日益凸显，在深化常委会组成人员对议案和报告的分析和研究、提高审议质量的同时，也督促和帮助有关部门对问题积极落实整改。比如，为推动《食品安全法》的贯彻落实，2016 年江西省人大常委会针对食品生产加工小作坊和食品摊贩问题组织特定问题调查委员会开展特定问题调查，“开创了省级人大特定问题调查的先河”。调查结束后，调查委员会向省人大常委会提交了调查报告。在此基础上，江西省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《江西省食品小作坊小餐饮小食杂店小摊贩管理条例》，成为保障老百姓“舌尖上的安全”的一把利剑。

对地方规范性文件的备案审查是宪法和法律赋予各级人大常委会的重要监督职权，是地方人大常委会开展监督的基本形式，也是维护法制统一和提升立法质量的关键环节。除《地方组织法》《监督法》《立法法》等法律外，各地方人大也制定出台相关法规，对备案审查的程序、范围、期限和效果等作了具体的规定，不一而足。党的十八大以来，各级人大的规范性文件备案审查工作进入快速发展的轨道，并逐步与同级党委、政府、军队等系统之间的规范性文件备案审查形成衔接联动机制，为推进地方治理体系的现代化和法治化提供了强大的制度动力和法治保障。

四、地方人大监督权面临的问题及完善路径

党的十八大以来，地方人大的监督工作取得了长足的发展和令人瞩目的成绩。但不可否认，地方人大监督权的实际运行仍存在一些问题，在一定程度上影响了地方人大的监督实效。

（一）地方人大监督权存在的问题

1.监督法律制度不健全。《监督法》作为规范人大及其常委会监督权的专门性法律，对地方人大监督权的意义自不待言。但《监督法》只对各级人大常委会的监督作了规定，却不涉及人民代表大会的监督问题。而且这些既有的规定本身也存在过于原则、可操作性不强的问题，面对复杂多变的地方实际明显存在力有不逮之处。比如，普遍缺乏对地方政府应急预算的监督规范，而这个问题在新冠肺炎疫情暴发、郑州特大暴雨等突发公共事件的背景下显得尤为突出。再比如，《监督法》关于质询、特定问题调查等监督形式的规定较为原则，与地方人大在监督工作实践中运用较多的专题询问、执法检查、专题调研等监督形式存在不适用的问题，不利于监督工作的顺利展开。此外，监督程序的柔性较多而刚性不足、缺乏相应的监督问责机制，也为监督对象规避监督提供了一定的空间。以上种种，都对地方人大监督权的实际运行造成了阻碍，极大地影响了监督实效。

2.监督职权运用不充分。以质询为例。质询作为宪法和法律规定的一项颇具威慑力的监督方式，在地方人大监督实践中却极少被运用。公开资料显示，自2009年至今各级地方人大开展的质询工作虽有增加，但也不过百余次，对比庞大的各级地方人大机关数量可谓是凤毛麟角。在一定程度上，质询被束之高阁，成了“休眠的权力”。当然，这并不代表地方人大怠于履行监督权，但作为集中体现监督与被监督关系的质询，应当被更为广泛地运用起来，否则地方人大监督权的实效必然要被削弱，宪法和法律关于质询的规定也将沦为一纸具文，不但有损人民代表大会制度的权威，也难以适应新时代全面依法治国的形势和要求。罢免、撤职、撤销等也存在类似情况。

3.监督滞后的问题突出。在实践中，地方人大行使监督权的滞后性问题较为突出。比如，在涉及代表资格撤销的情况时，地方人大往往在同级党委和政府作出相应的处理之后才开始履行法定职责，有的甚至在有关人员被移送司法机关后仍迟迟不启动代表资格审查程序。对一些已经引起社会关注的问题或事件，也多是在其他国家机关作出定性之后，地方人大才姗姗介入。在面对具体监督事项时，很多地方人大更倾向于部门与部门之间的沟通协商，而视质询、罢免、撤职、撤销等监督手段为畏途，能避免就避免，能不启动就不启动。这种对开展监督的消极立场，与监督权的内在逻辑和概念本身存在矛盾，而那些“承诺有余、兑现不足”和“弹性有余、刚性不足”的沟通协商更是极大的消解了地方人大的监督职能。

（二）完善地方人大监督权路径探索

1.坚持党的领导，把握地方人大监督的正确方向。人大开展监督的目的在于推动党的决策部署的贯彻落实，这是人大监督权的政治定位和法律定位。实践证明，只有坚持党的领导，人大的监督才能真正具有权威。这是因为，我们党代表了最广大人民的根本利益，始终把人民的利益作为出发点和立足点，使自己的一切言论都“合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准”。坚持党的领导，有利于把握好人大监督的正确方向，使人大监督始终在法治的轨道上平稳运行，从而不断提升人大监督的实效。

党的重大决策部署决定了人大监督工作的具体指向。习近平总书记在中央人大工作会议上强调，各级人大及其常委会要聚焦党的重大决策部署，聚焦人民群众所思所盼所愿，推动解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题。地方人大应围绕党委的决策部署和重要的工作安排，定期选取若干关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益的重大问题，有计划地安排监督工作。一些地方人大的监督工作存在流于形式、浮于表面等问题，归根结底就是“中心不明”。只有紧紧围绕党的重大决策部署这个“中心”，人大监督权才能保持人民底色，地方人大的监督工作才能顺利开展、取得实效。

2.改善地方人大的会议制度和议事规则。由于地方人大行使职权的方式为定期召开会议就相关问题进行审议，闭会期间进行的执法检查、特定问题调查等监督工作，也必须得到人民代表大会或常委会的认可方能产生法律效力。地方人大监督权的最终效果在很大程度上取决于会议的次数、时间和方式。但问题是，地方人大的会议次数普遍较少，会期普遍较短，相关审议往往显得“仓促不堪”。以省级人大为例：代表大会每年召开一次，会期通常不超过七天；常委会会议则每两个月召开一次，每次会期为三到四天。会次少、会期短导致会议程序被极大地简化，甚至出现“以会代会、会中套会”的情况。随着设区市的地方立法工作的展开，常委会的议题被越来越多的设区市的地方性法规所占据，用于开展其他监督工作的时间和精力则越来越有限，即便有，在这种紧张的会议安排下也难以使其得到充分、完全和有效的审议。

针对这一问题，可借鉴其他国家和地区的经验做法，通过探索设置会期和会次的“下限标准”、拓展会期和增加会次、增设专门监督会议制度、把提前介入程序法定化等方式改善地方人大的会议制度和议事规则，“逼”大家多开会。唯有如此，才能确保各项监督议题被充分地研究和讨论，激发代表和委员履职的积极性，从而改变地方人大监督工作中质询、罢免、撤职和撤销等监督职权阙如的现状，充分运用好宪法和法律赋予的监督权制度供给，真正发挥好地方人大监督权的功能和效用。

3.推进人大代表和常委会委员的专职化。根据相关法律规定，各级人大代表的身份为兼职，各级人大常委会的委员也主要是兼职身份。不可否认，来自各行各业的兼职代表和委员极大地发挥了“内行看门道”的优势，而这种兼职身份也与会次少、会期短的现状相适应。但随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，兼职的代表和委员在履职过程中暴露出来的精力分散和角色冲突等弊端严重影响了监督工作的实效，导致地方人大监督权在一定程度上被弱化和虚置。此外，兼职的身份也不利于培养、提升代表和委员的“主人翁意识”，一些代表和委员把这一身份视为一种“政治荣誉”，为了维护这种“政治荣誉”，他们更倾向于“接受”而不是“质疑”。而在不同的身份、角色、时间和空间的切换过程中，大量的时间和精力被消耗，部分代表和委员“走过场”“跑龙套”也就在所难免。

长远来看，实现代表和委员的专职化大有裨益，除了增强代表和委员的角色认同感和履职积极性以外，还能进一步提升代表和委员履职的专业性和权威性，这从专门委员会的发展历程中可见一斑。此外，专职化的身份还可以有效避免出现“自己监督自己”的尴尬局面。目前，地方人大的代表和委员有相当一部分本身就是国家机关的公职人员，他们与监督对象之间或领导或隶属的关系很难保证其能够完全客观公正地履行相应职责。这不但与宪法和法律确立地方人大监督权的初衷相背离，更是与人民代表大会制度“权力制约权力”的宪法精神相违拗。推进地方人大代表和常委会委员的专职化，不仅是对人民代表大会制度的丰富和完善，更是深化政治体制改革的必由之路。

4.建立监督问责机制。在现行法律框架下，无论是对监督主体还是监督对象，都缺乏相应的问责机制，这与“权责相统一”的现代法治原则和精神不符。作为监督主体的地方人大，其依法享有并行使监督权，但在实践中监督不力或怠于监督的情况却时有发生。作为监督对象的国家机关，其受同级人大监督、对同级人大负责，应当根据人大的监督就有关工作作出相应的整改，但法律并没有规定其拒不整改或怠于整改的后果。这些都影响了监督的实际效果，也削弱了地方人大监督的权威。如习近平总书记所指出，有权就有责，权责要对等，失责必追究。只有建立相应的问责机制，才能保证地方人大的监督权不被落空。因此，有必要在《监督法》等法律规范中补充相应的责任条款，建立起监督问责机制，一方面策励地方人大积极履行监督职权，另一方面则对受监督的国家机关形成压力，督促它们主动按照人大的监督进行整改。

五、余论

目前，《地方组织法》的修改草案已经提请十三届全国人大常委会第三十一次会议初次审议，《监督法》的修改也已经列入立法规划，相关立法调研工作正在紧张有序地进行之中。修改完善后的《监督法》将为地方人大监督权的实践指明方向、提供遵循。我们有理由相信，在新的发展阶段，随着人民代表大会制度的不断完善，地方人大自身的建设不断加强，地方人大的监督权会在党和国家监督制度体系中发挥更大的作用。

[1][22]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第73、74-75页。

[2]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第364页。

[3][30]许安标：《坚持正确监督、有效监督——新时代加强改进人大监督工作的实践与探索》，载《中国法律评论》2021年第5期。

[4]《马克思恩格斯选集（第1 卷）》，人民出版社1995年版，第274页。

[5]姚远：《解读青年马克思的黑格尔法哲学批判》，法律出版社2016年版，第167-176页。

[6]《马克思恩格斯选集（第3卷）》，人民出版社1995年版，第106-107页。

[7]《列宁选集（第3 卷）》，人民出版社1972 年版，第448、360页。

[8][9][10]中共中央文献研究室：《毛泽东著作专题摘编（上）》，中央文献出版社2003年版，第754-755页。

[11]《毛泽东思想年谱（1921—1975）》，中央文献出版社2011年版，第439页。

[12]席文启：《论我国地方人大常委会制度的确立与完善》，载《科学社会主义》2009年第4期。

[13][25]蔡文成：《民主形态论：中国人大制度的理论与实践》，中国社会科学出版社2013年版，第94、182-183页。

[14]孙莹：《中国人大议事规则原理与制度》，法律出版社2020年版，第13页。

[15]《彭真文选（1941—1990》，人民出版社1991 年版，第386-387页。

[16]参见《地方人大设立常委会这40 年“四权”进退》，http://www.infzm.com/contents/157537，2019 年8 月30日发布。

[17][21]秦前红：《地方人大监督权》，法律出版社2013年版，第47、121页。

[18]徐平：《人大职权研究》，法律出版社2017年版，第91-92页。

[19]《马克思恩格斯选集（第4 卷）》，人民出版社1995年版，第171-174页。

[20]陈斯喜：《监督法：民主立法科学立法的典范》，载《中国人大》2006年第9期。

[23]乔石：《乔石谈民主与法制》，人民出版社2012 年版，第326-327页。

[24]参见《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，载《人民网》，http://www.people.com.cn/item/20years/newfile s/b1040.html。

[26]王晨：《深入学习贯彻党的十九届四中全会精神坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度》，载《中国人大》2020年第14期。

[27]刘建军等：《新中国根本政治制度研究》，上海人民出版社2009年版，第68-69页。

[28]伊士国：《游走在抽象与具体之间——地方人大监督司法的合理界限》，载《社会主义研究》2017年第6期。

[29]黄小钫：《地方人大专委会制度及其完善》，载《教学与研究》2015年第6期。

[31]王春英：《人大监督与责任政府构建的地方实践》，载《社会科学战线》2022年第2期。

[32]信春鹰：《认真学习贯彻习近平法治思想，做好人大立法》，载《中国人大》2020年第24期。

[33]程美东：《论新时代人民代表大会制度的坚持和完善》，载《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2020年第2期。

[34]曾庆辉：《应依法激活人大质询权》，载《中国宪法年刊》2019年第1卷。

[35]栗战书：《在第十三届全国人大常委会第四次会议上的讲话》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第14卷。

[36]《毛泽东著作专题摘编（下）》，中央文献出版社2003年版，第1879页。

[37]汪铁民：《党的领导是做好人大监督工作的根本保证》，载《中国人大》2018年第16期。

[38]参见《习近平：在中央人大工作会议上的讲话》，载《中国政府网》，http://www.gov.cn/xinwen/2022-02/28/content_5676076.htm，2022年2月28日发布。