央地政府推动全过程工程咨询发展的政策研究——基于203份央地政策的文本分析

柯洪 赵海

(天津理工大学管理学院，天津 300384)

0 引言

当下，日趋复杂化的工程建设工作的管理依旧是粗放式的，基于降低成本、减少能耗及提高效率等方面的考虑，业主和承包商都希望能在建设过程中采用更加精细化、集成化的管理模式。同时，“一带一路”倡议的不断深入以及新基建、绿色建筑等发展战略的提出对我国工程咨询行业的服务能力提出了新的要求。基于此，相比各阶段相互割裂的碎片式的传统工程咨询模式，从项目全生命周期视角出发的全过程工程咨询模式逐步演化为更加有效的工程咨询模式。但我国全过程工程咨询发展至今仍呈现实践应用不够深入、理论研究不够完善的局面，对现有政策进行深入分析对于加速全过程工程咨询推广具有理论和实践上的双重意义。

通过归纳整理既有文献发现，迄今仅有少数学者对我国全过程工程咨询政策进行了较为系统的分析，如陆帅[1]、周倍立[2]以及赵振宇等[3]。由研究回顾可知，有关全过程工程咨询政策分析的研究成果明显缺乏，对政策制定的指引作用单薄。具体来说，既有研究存在两个方面的问题：一是作为研究基础的样本政策数量偏少，样本数据的不全面会导致研究结论出现偏差；二是研究过程多是基于定性分析的主观理解，研究视角不够丰富，研究方法也较为单一。而在许多其他领域，已有多位学者根据日益完善的政策分析理论，对相关现行政策进行了深入细致的研究，如Huang[4]、Yang[5]以及李明等[6]。

基于此，本文借助政策文本量化分析方法，从外部属性和内部特征两个模块对央地政策展开研究，以丰富我国全过程工程咨询政策分析的研究成果，为未来政策的制定与调整提供参考。

1 数据来源和研究思路

1.1 数据来源

本文通过在中央政府及其直属部委、各级地方政府及其相关部门的门户网站上进行关键词“全过程工程咨询”的全文检索筛选政策，检索的时间范围为2017—2020年，筛选出的政策均是公开资料，均有明确的政策标题、发文机构、发文时间和政策正文。基于以上筛选方式与原则，本文共梳理获得相关政策203份，并按照发文机构的层级和发文时间对203份政策进行排序及编号，形成最终的政策数据库。其中，中央层面政策共27份，省级层面政策共152份，市级层面政策共24份。

1.2 研究思路

如图1所示，从研究目的出发，本文主要对政策年度发文数量、政策级别、政策高频词社会网络及政策工具应用情况进行分析。住房和城乡建设部颁布的《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》(建市〔2017〕101号)(以下简称《通知》)中，选取了北京、上海、江苏及浙江等8地作为首批全过程工程咨询试点省市，基于此本文分中央政策(Y-policy)、首批试点省市政策(P-policy)和其他省市政策(D-policy)三个梯次，采用人工计量和社会网络分析相结合的方法，探究政策的发展历程、效力、主要关切点及政策工具结构，明晰政策制定过程中的央地政府互动情况和试点省市的带头示范效应。

1.2.1X维度：基本政策工具维度

政策工具理论可被视为工具性研究在公共政策领域的外延，政府借助政策工具能够将政策理想转变为政策现实[7]，进而提高公共管理效率，且有指向性地影响社会实践[8]。虽然不同学者对政策工具概念的描述还未达成统一说法[9-12]，但从工具论的角度而言还是有着某种共性，即实现政策目标的手段。而合理划分政策工具的类型则是顺利实现政策目标的前提，已有多位学者依据不同的划分标准给出了不同的划分结果，如根据政府干预经济的方式分为供应、补助金、生产及管制4类[13]；根据强制性程度分为自愿性、强制性及混合性三类[10]；根据政策影响的不同层面分为供给型、需求型及环境型三类[14]；根据社会化程度分为市场化工具、工商管理技术及社会化手段三类[15]。

本文的研究对象是我国全过程工程咨询政策，虽然可借鉴的对我国全过程工程咨询政策工具进行提炼归类的研究文献尚为空白，但对同为国家大力推广、为完善工程建设组织模式的其他措施的政策工具问题进行研究的文献较多，如PPP[16-17]、工程总承包[18]、BIM[19]等，这些文献均借鉴了应用广泛的Zegveld和Rothwell对于政策工具类型的划分方法。同时，通过初步研读也发现，政策对于全过程工程咨询的发展具有推动、拉动和间接影响的效用，故而本文借鉴Zegveld和Rothwell的思想，将基本政策工具维度具体划分为供给型、需求型及环境型三类。

1.2.2Y维度：全过程工程咨询项目阶段维度

为进行多维度、多方面的综合分析，在基本政策工具维度的基础上还需要考虑政策在项目不同阶段的适用情况，即Y维度：全过程工程咨询项目阶段维度。《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规〔2019〕515号)(以下简称《指导意见》)提出：“要在项目决策和建设实施两个阶段，分别发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询”。基于此，本文将全过程工程咨询项目阶段维度划分为项目决策和建设实施两大部分。同时，政策中的某些内容是针对项目全生命周期而言的，如对取费机制的设定，故在上述两部分的基础上还应加入项目全过程阶段。

1.2.3Z维度：全过程工程咨询核心要点维度

《指导意见》指出，全过程工程咨询服务应以市场需求为导向，能够满足委托方的多样化需求。不难看出，全过程工程咨询服务相较于传统工程咨询服务，一个重要的创新点即是变任务型咨询思维为需求型咨询思维。简单而言，全过程工程咨询服务应聚焦委托方需求，并将之解构成具体目标，项目策划(包括项目整体策划及各阶段实施策划)则是该过程在服务中的具体体现。同时，为保证目标的顺利实现，全过程工程咨询服务应以组织管理和技术创新作为保障，政策中也多次提及。因此，从激发服务内生价值的措施来看，我国全过程工程咨询的发展有三个核心要点：策划先行提升项目价值、信息集成构建全咨平台、组织整合优化全咨产业，故本文除基本政策工具维度和全过程工程咨询项目阶段维度外，还结合了三个核心要点作为Z维度构建三维政策分析框架，具体如图2所示。

图2 三维政策分析框架

2 政策外部属性量化分析

2.1 政策年度发文数量分析

2017年2月，国务院办公厅在《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(以下简称《意见》)中首次提出要培育全过程工程咨询，2017年成为我国全过程工程咨询的发展元年。同年5月，《通知》颁布，将全过程工程咨询由政策倡议推向落地实践。基于《意见》和《通知》这两份中央层面核心政策的出台，各省市相继推动有关政策的制定与发布，地方政策在2017年和2018年数量陡增，具体情况如图3所示。

图3 政策年度出台数量

2017年，8个首批试点省市共颁布19份相关政策，其中除北京和上海外的6个试点省份均对中央政策做出积极响应，出台了试点工作方案，并组织申报或直接公布了第一批试点企业与试点项目，未进入首批试点的省市所制定的政策则主要是对《意见》的贯彻落实，如贵州省颁布的《关于促进建筑业持续健康发展的实施意见》(黔府办发〔2017〕73号)。而在2018年，中央政策仅有1份，地方政策数量却为4年中最多。由此可见，2018年是中央政策的空窗期，该年中主要是地方政府对2017年中央层面核心政策的继续响应，如首批试点省市关于全过程工程咨询合同示范文本的制定以及第二批试点企业、试点项目的公布，其他省市试点工作方案的出台。到了2019年和2020年，首先政策数量相较于前两年有所减少，其次政策内容上除中央政策《指导意见》及全过程工程咨询服务合同示范文本(征求意见稿)的发布、地方政策对于试点工作的继续推进外，也未能有更多的深入。

2.2 政策级别分析

目前，我国全过程工程咨询政策级别分布的具体情况如图4所示。

图4 政策级别分布情况

经统计，无论是中央政策，还是首批试点省市政策或其他省市政策，形式均以规范性文件和工作文件为主。这些政策并不具备法律的形式，权威性和约束力也不足。同时，国家发展改革委颁布的《工程咨询行业管理办法》、河北省人大及其常委会通过的《关于加强建筑市场监督管理的决定》作为仅有的部门规章及地方性法规，也只是简单涉及全过程工程咨询，并未就具体内容做出实质性规定。可以看出，目前政策的效力等级不高，实践工作的推进还只能依赖于政府的规范意见或工作方针。

2.3 政策高频词社会网络分析

本文主要借助软件NetDraw对政策高频词的社会网络进行可视化分析，首先运用软件ROSTCM6中的“批量文件处理器”功能对政策进行预处理，然后基于预处理所得的TXT格式文件，运用软件NetDraw进行可视化分析，并使用多维尺度(Multidimensional Scaling，MDS)功能计算节点间距离，辅助分析。距离越近表示两节点所代表的政策内容黏合度越好，话语指向的一致化程度越高[20]，具体结果如图5所示。

由图5a可以看出，“工程”“建设”是图谱中较为核心的高频词，与之距离较近的高频词有“管理”“加强”“发展”及“改革”等，“咨询”“全过程”及“试点”等词则处在图谱中较为边缘的位置，且根据软件ROSTCM6的词频统计结果，其排序也仅在第5位、第11位及第19位。这一结构特征体现出中央政策对于全过程工程咨询的推广多是基于宏观视角，多为进行整体把控的纲领性政策，特别针对某一具体问题的专项政策尚显缺乏，这也是政府推广受阻、企业应用困难的直接原因之一。而在图5b和图5c中，除形成了以“工程”“建设”为核心的一类距离接近的高频词群，还形成了另一类反映试点工作的高频词群，如图5b中的“项目”“全过程”“企业”“开展”及“试点”，图5c中的“试点”“企业”“单位”“全过程”“咨询”“管理”及“服务”。除此之外，图5b中还出现了“技术”“招标”“主管”及“部门”等高频词，图5c中也出现了“监理”“技术”“施工”“部门”及“招标”等高频词，这表明首批试点省市政策和其他省市政策均对中央政策做出了更为细化的规定。总体而言，央地政策在制定精神上具有一致性，地方政策是对中央政策精神的进一步落实与细化；首批试点省市政策与其他省市政策在政策内容上具有一致性，图5b和图5c中重合的高频词较多，且两图谱的结构具有一定的相似性。

图5 政策高频词社会网络图

3 政策内部特征量化分析

3.1 文本内容编码

本文依照“政策编号—条款序号”的规则进行编码，具体形式为政策编号—一级条款序号—二级条款序号—三级条款序号，最终的编码结果见表1。

3.2 基本政策工具维度分析

在文本内容编码完成的基础上，对基本政策工具维度进行编码单元的频数统计，结果如图6所示。

由图6可知，三类基本政策工具在我国全过程工程咨询政策中均有应用，但差异明显，政府在政策制定时显然更偏向于使用环境型政策工具。

首先，供给型政策工具应用不均衡。政府在不断完善服务标准的同时，对其他工具所能提供的内在推动力却稍有忽略，比如有关专业人才培养的政策内容多是一些宏观规划，呼吁要通过专业人才的培养来提高服务水平，可具体措施或方案却鲜有涉及，然而现实中全过程工程咨询专业人才需求缺口严重，成熟的培养机制并未建立。其次，需求型政策工具应用不足，且试点先行的占比高达67.30%，这表明政府过度依赖开展试点来积累实践经验，而对于其他措施未给予足够重视，其中尤以海外交流最为明显。最后，环境型政策工具应用偏多。其中又以监管机制的应用最为频繁，反映出在大力推行全过程工程咨询及监管机制仍有待完善的现实背景下，政府希望尽快建立较为完备的监督管理体系来保障模式的健康有效发展。但目前我国全过程工程咨询政策的效力等级并不高(可见图4的分析)，同时有关监管机制的细化规定也不够深入，缺乏明确的责任单位负责制度、主管部门间协同工作制度、企业或个人信用管理制度等内容。

3.3 全过程工程咨询项目阶段维度分析

从基本政策工具维度与全过程工程咨询项目阶段维度进行两维度的交叉频数统计，结果如图7所示。

表1 全过程工程咨询政策文本内容编码(部分)

图6 基本政策工具维度频数统计情况注：在总计848条编码单元中，供给型政策工具占294条，其中专业人才培养、企业重组升级、资讯共享服务、技术创新支持和服务标准设立分别为12条、65条、27条、9条和181条；需求型政策工具占159条，其中试点先行、政府采购和境外交流分别为107条、41条和11条；环境型政策工具占395条，其中目标规划、金融支持、监管机制和策略性措施分别为113条、9条、216条和57条。

图7 X-Y维度交叉频数统计情况

由图7可知，在总计848条编码单元中，标记为“项目全过程”的编码单元有752条，占比高达88.68%；标记为“建设实施”阶段的有75条，占比为8.84%；标记为“项目决策”阶段的仅有21条，占比仅为2.48%。不同阶段对应不同内容的全过程工程咨询服务，从统计数据不难看出，政策工具的整体应用存在失衡现象，政策内容多数未明确指出是针对项目决策阶段下的投资决策综合性咨询还是建设实施阶段下的工程建设全过程咨询。而这两种不同阶段下的咨询服务无论是服务内容、服务标准，还是咨询人员的能力要求或服务方式、监管机制等均存在一定的差异，提高政策内容的针对性，进一步精准化不同阶段咨询服务的条款规定是具有现实意义的。同时，虽然项目决策和建设实施阶段都兼顾了三类政策工具的应用，但不同阶段所侧重的具体类型存在差异。其中需求型政策工具在两阶段中的应用均缺位，而在目前我国全过程工程咨询市场尚不完善、服务标准不够明晰的现实背景下，企业的自身发展存在很大的局限性，无论哪一阶段的服务都更需要政府通过需求型政策工具的应用来引导市场需求，探索理论模式在实际项目中的应用路径。

3.4 全过程工程咨询核心要点维度分析

从基本政策工具维度、全过程工程咨询项目阶段维度及全过程工程咨询核心要点维度进行三维度的交叉频数统计，结果见表2。

表2的计算基数为194，即在总计848条编码单元中，有194条与三个核心要点相关，占编码单元总数的22.88%。其中，标记为“策划先行提升项目价值”的编码单元数量为15条，占比为7.73%；标记为“信息集成构建全咨平台”的编码单元数量为46条，占比为23.71%；而标记为“组织整合优化全咨产业”的编码单元数量最多，有133条，占比高达68.56%。单就Z维度而言，全过程工程咨询政策虽对三个核心要点均有涉及，但侧重点不同，这表明现阶段全过程工程咨询政策的一大重点依旧停留在明确实施主体的层面上，也从侧面反映出企业资质要求不明、模式应用的现实基础薄弱等实际难题。换言之，目前我国全过程工程咨询政策主要关注“谁来做”和“怎么做”的问题，并未真正进入以应用价值为基础、以策划水平为重要影响因素的能够推动全过程工程咨询高质量持续发展的供给阶段。

就X-Y-Z三维度交叉效应而言，三个核心要点均偏向于供给型政策工具的应用，这表明三个核心要点对于全过程工程咨询的发展发挥了内在推动力，与供给型政策工具的作用机理相互契合，而与侧重于发挥外部拉力、间接影响力的需求型政策工具、环境型政策工具间的匹配度有限。同时，每一核心要点下的各类政策工具在项目决策和建设实施两个阶段的应用都明显不足，体现出各核心要点对于不同阶段下的咨询服务，在现阶段的政策内容上区分度有所欠缺，其中尤以“策划先行”和“信息集成”较为突出。就“策划先行”而言，项目决策阶段的总体策划与建设实施阶段的各阶段策划从策划目标到策划内容、策划工具都存在差异；就“信息集成”而言，项目决策阶段和建设实施阶段从信息获取过程到信息用途甚至是信息类型(如纸质资料、音频资料及影像资料等)也不尽相同。

4 结语

本文从外部属性和内部特征对203份全过程工程咨询政策开展文本量化分析，并基于这两方面得出研究结论，从而根据研究结论提出如下政策建议：

(1)加快中央层面技术文件的出台，推动各地方特色化发展。全过程工程咨询技术文件包括招标文件、合同文本及服务导则等，就中央层面而言，住建部发布了合同示范文本的征求意见稿，除此之外便是行业协会[21]和地方省市所进行的一些尝试。中央层面技术文件出台的迟滞性造成地方政府在制定政策时缺乏统一规范的标准可循，加之各地方间对于试点经验缺乏高效的交流分享机制，从而使得政策内容同质化的问题显现出来。对此，政府应重视试点经验收集、整理与分享机制的构建，各级主管部门层层上报，将基础性的工作感悟或实践经验转变成固化的书面信息，助力中央层面技术文件的出台，也推动试点工作由点及面，各地方间协同发展。同时，政府要关注不同地方技术经济发展的差异，鼓励地方政府有针对性地施策，各级地方政府则应充分考量自身发展现状，合理制定政策，逐步形成以中央政策为主导、不同地方特色化发展的工作体系。

表2 X-Y-Z维度交叉频数统计情况

(2)优化政策工具结构，完善政策工具综合性应用。今后政策制定应注重供给型政策工具的均衡化应用：一是鼓励加大全过程工程咨询专业人才的培养力度，完善从业人员的资质要求和管理体系，营造有利于专业人才成长与培养的政策环境；二是加强技术创新支持的应用，促使工程咨询企业意识到在大数据迅猛发展的信息化时代，数据正成为企业的一大核心竞争力，并通过政策条款的制定推动行业形成企业联盟级数据库或基于企业自身参与的已完项目的档案资料所构建的企业专属数据库。除此之外，政府应加强需求型政策工具的应用，特别是海外交流和政府采购，从而真正激发需求型政策工具对于开拓服务市场、加快模式推广的外在拉动作用。与此同时，环境型政策工具占比过高表明我国全过程工程咨询政策宏观性和模糊性较强，进一步具体化环境型政策工具的应用则有助于提高政策的影响力，尤其以策略性措施和监管机制为主，如具体化行业协会的作用与职责，细化各级行政主管部门对全过程工程咨询的监管制度以及各主管部门自身之间的协同工作机制。