全国森林草原防火支撑体系构建探讨

邹全程,卢 渊,关 震,彭玲莉,晁碧霄,卞 斐,陈孟涤,慕晓炜,闫 平

(1.国家林业和草原局林草调查规划院,北京 100714；2.国家林业和草原局产业发展规划院,北京 100714；3.国家林业和草原局森林草原火灾预防监测中心,北京 100714；4.国家林业和草原局重点国有林区森林资源监测中心,加格达奇 165000)

1 支撑体系中林草防火建设方向

党的十八大以来,在几代中国共产党人探索实践的基础上,以习近平同志为核心的党中央大力推动生态文明理论、实践和制度创新,从建立系统完整的生态文明制度体系到具体实施生态系统整体保护、系统修复、综合治理,开辟了生态文明建设理论和实践的新境界[1-5]。《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》(以下简称《双重工程总规》)是党的十九大后,生态保护和修复领域第一个综合性规划,深刻诠释了人与自然和谐共生,山水林田湖草是生命共同体的保护发展理念,是新时代国家层面推进生态保护和修复工作的基本纲领[6-9]。《双重工程总规》明确了多部门共同编制《生态保护和修复支撑体系重大工程建设规划》(以下简称《双重工程专规》)等9个专项规划的任务[10],与《双重工程总规》形成全国重要生态系统保护和修复重大工程“1+N”规划体系。森林和草原是重要的自然生态系统,对于维护国家生态安全、推进生态文明建设具有基础性、战略性作用。森林草原火灾不仅严重破坏森林资源和生态环境,而且对人民生命财产和公共安全产生极大危害。在七十多年的森林草原防火实践中,以大兴安岭“87.5.6”大火为转折,我国森林草原防火工作发生了重大转变,以新一轮机构改革为标志,森林草原防火工作踏上了现代化发展的新征程,新时代统筹推进生态保护和修复工作对森林草原防灭火工作提出了新要求。

国家专项规划作为相关领域政策传导的基本依据和纲领性文件,具有重要的指导性作用,随着《全国森林防火规划(2016—2025年)》和《“十三五”全国草原防火规划》等顶层设计的出台和实施,全国森林草原火灾预防、扑救、保障体系更加健全,预警响应、火源管理、火灾扑救、队伍建设、基础设施和装备水平显著提高,年均发生森林火灾次数、受害森林面积、人员伤亡数量等大幅下降,森林、草原受灾率连续多年控制在目标值以内。

《双重工程专规》中的支撑体系[11]主要涉及科技支撑、自然生态监测监管、森林草原保护、生态气象保障等4个重点领域,是推进《双重工程总规》各项重大工程顺利实施的基础保障,是维护国家生态安全、推动高质量发展的重要基础,由国家发展改革委会同国家林业和草原局等部门开展编制。目前,我国生态保护领域基础保障能力不断提升,在基础理论和适用技术研究、生态保护监测监管、生态灾害应急保障和综合防控等方面都取得了长足进步,科技支撑水平显著提升、标准规范体系逐步建立、生态调查监测体系日臻完善、生态管护服务能力持续提高、生态灾害防控能力稳步增强,对促进我国生态保护和修复事业发展起到了重要支撑作用。但由于支撑体系建设涉及生态保护和修复等诸多领域和环节,科学性、系统性较强,相关工程项目实施对全面提升国家生态安全屏障质量和稳定性具有重要意义,仍需尽快补齐林草防火等领域的突出短板,着力提升重点领域生态保护支撑能力。《双重工程专规》据此明确了当前和今后一段时期生态保护和修复支撑体系建设的总体目标、主要任务、重点项目和相关保障措施,主要任务包括生态保护和修复基础理论研究、关键技术攻关及适用技术推广应用,自然生态资源和重大工程建设监测监管,重点生态灾害综合防控等。新时期将围绕提升森林、草原等重点生态资源保护能力,全面推进森林草原防灭火、林草有害生物防治、种质资源保存、基层管护站点等基础设施建设,提高装备现代化水平,保障陆地生态系统完整性和稳定性。《双重工程专规》在重点生态资源保护中指出,因气候变化造成森林草原高火险天气增多,野外火源管控压力不断加重,森林草原火灾预警监测、扑救能力、通信指挥、航空消防、防火道路和阻隔带、火灾防范、物资储备等体系建设亟待完善。

2 森林草原防火成效与形势

2.1 主要成效

总体而言,通过防火领域相关规划中重点任务和建设项目的组织实施,我国森林草原火灾损失持续稳定在较低水平。对森林草原火灾的有效防控,减少了林草资源非经营性消耗,切实保护了人民群众生命财产、国家生态安全,对促进经济社会可持续发展发挥着重要保障作用。据统计,“十三五”期间,全国年均发生森林火灾2 247起,受害森林面积1.38万hm2,因灾伤亡48人,与“十二五”时期年均值相比,森林火灾发生数、受害率、因灾伤亡数分别下降44%,19%和22%,继续保持“三下降”的良好态势,年均森林火灾受害率仅为0.06‰,明显好于0.9‰的控制数。同时,全国累计发生草原火灾211起,受害草原面积12万hm2,年均草原火灾受害率0.09‰,也远好于3‰以内控制数,与“十二五”时期相比,草原火灾次数和受害面积分别下降60.11%,64.40%[12-16]。

1)规划目标总体实施顺利。《全国森林防火规划(2016—2025年)》是相关领域中央投资到位率最高、建设成果最大、实施效果最好的专项规划之一。“十三五”期间,中央预算内投资同比增长25%,其他中央财政补助资金同比增长65%[12-16],在预警响应规范化、火源管理法治化、火灾扑救科学化、队伍建设专业化、装备建设机械化、基础工作信息化方面均取得明显进展。关口前移、源头管控的工作重心,科技引领、依法严管的治理方式,信息主导、多维并举的防控手段,空地一体、立体作战的扑救模式初见雏形。“十三五”时期,我国草原管理体制、草原防灭火体制机制发生重大变化,草原防灭火投入进一步加大,中央投资13.48亿元(较“十二五”时期增长107%),实施草原防灭火项目90个[12-16],体系建设不断加强,草原火灾综合防控能力进一步提高。

2)长效机制逐步完善健全。各地全面落实防火行政首长负责制、部门分工责任制和经营单位主体责任,防灭火管理体制逐步理顺,地方队伍和护林员队伍建设不断加强,财政资金保障机制不断健全。各地以落实林长制为契机,实施网格化管控。宣传教育更加广泛深入,野外火源管控更加严格精细,人民群众参与防火工作的积极性和自觉性不断提升。依法治火不断推进,《森林草原防灭火条例》加快修订,防火科技水平和科学管火理念大幅提升。

3)引导地方加强防火工作。全国各地结合本地区防火基础设施现状、防火薄弱环节和隐患排查等情况,组织编制地方各级林草防火规划,明确了加强防火工作的思路和方向,细化了任务目标和责任措施。在中央预算内投资和其他中央财政补助引导下,地方各级政府在防火基础设施和装备建设方面投资力度明显增大,北京、山西和四川等省(直辖市)及地方投入力度较大,进一步保障了防火基础设施建设和基层部门对于日常运行、宣传教育、培训演练、工资补贴等方面的经费需求。

2.2 面临形势

1)全球气候复杂多变,火灾风险加剧。近年来，因气候变暖,极端天气增多,多地出现罕见高温,全球进入森林草原火灾高发期。2021年前8个月,美国发生大小山火超过4.34万起,累计过火面积超过2万km2,俄罗斯山火烧毁超过16.14万km2土地,巴西亚马孙热带雨林、潘塔纳尔湿地、大西洋沿岸热带雨林保护区、潘帕斯草原、卡廷加群落、塞拉多保护区共爆发了近90万起火灾[17]。2022年,我国的高温事件具有持续时间长、影响范围广、极端性显著等特点,夏季全国平均气温为1961年以来历史同期最高。气象因素综合作用是发生火灾的先决条件,随着我国高温、干旱、大风、干雷暴等极端天气的频繁增多,森林草原防灭火面临着巨大挑战。

2)保护修复力度加大,防火压力加重。随着各地生态建设持续加强,森林面积迅速增长,按照现行防火等级分区依据和标准,部分地区已达到纳入森林防灭火重点区域的条件,加之森林城市建设和乡村绿化步伐加快,一些地区林城相间、村林交错,一旦发生火灾,危险极大。如,2019年广东佛山、2020年四川凉山均由城镇周边山体起火进而威胁城区群众生命财产安全,应重点关注林草资源与城镇接驳区。未来,随着《双重工程专规》等逐步推进,国土绿化、草原奖补、退牧还草、草蓄平衡等政策的实施,林草资源将不断增长,火灾风险区域将进一步扩大。

3)多种因素交织叠加,防火难度加大。受传统习俗等人为因素影响,生产用火、习俗用火、野炊吸烟等是引起火灾的主要原因,特别是北方地区农、牧、林交错并存。时下进入林(草)区从事生产经营活动、休闲度假人员明显增多,其活动分散,点多、线长、面广,形成了极大火险隐患。我国东北、西北、西南陆地边境线多位于天然森林草原分布区,境外火袭扰频繁,也严重威胁着境内生态安全。据不完全统计,仅易过火草原边境线,长度超过3 000km,与我国接壤的蒙古、俄罗斯和哈萨克斯坦等边境邻国森林草原火灾发生非常频繁,这进一步增加了边境地区防火工作压力。在机构改革新形势下,防灭火新体制处于磨合期,各部门防灭火联动机制有待健全,防灭火一体化建设更需完善,防火工作面临体制机制与能力建设等多重挑战。

3 面向防灭火一体化的体系构建

通过多年防火实践,森林草原火灾预防、扑救和防火保障三大体系建设全面加强,火灾损失明显下降[18]。新一轮机构改革后,围绕树立安全发展理念、提升防灾减灾能力、加强森林草原防火工作等,党和国家提出了一系列新思想、新论断、新理念,林草部门作为防火工作重要力量,应坚持预防为主,并加强与应急、公安、气象等部门的协调配合,以实现一盘棋共抓、一体化共建[19-21]的良好局面。

3.1 健全预防体系

1)落实防火责任。严格落实地方行政首长负责制,结合“林长制”的全面推行,针对森林草原防火工作,要求落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的管理制度,实行“省—市—县—乡—村—护林(护草)员”分级包干的网格化管理责任机制,构建横向到边、纵向到底的全覆盖责任体系[22]。深化防火包片蹲点责任制并开展常态化工作,重点组织“回头看”,督促领导责任、部门行业管理责任、经营单位主体责任落实到位。同时,推进京津冀等区域性联防联控机制建设,推动形成“目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢”的良好局面。

2)提高预警能力。综合利用“天空地”各类监测手段,提高主动掌握火情的能力。强化与应急、气象部门会商研判、预警响应、信息共享等协同联动机制。建设国家和省级防火调度管理平台。强化东北、西南防火重点区域雷击火监测。

3)管控野外火源。继续把宣传教育作为第一道工序,依托各类宣传媒体媒介,开展多种形式宣传活动,不断提升社会公众防火意识[22]。按照国家统一部署,积极有序推进森林和草原火灾风险普查,全面摸清风险隐患底数,加大普查成果在规划设计、日常巡护等方面的应用水平。开展常态化野外火源治理,集中对农事用火、祭祀用火、野外吸烟、施工作业跑火、林区输配电线短路等引发火灾的关键地带研究专项对策。

3.2 加强早期火情扑救处理

1)强化早期火情处理。推行网格化管理,发挥护林员、瞭望员、巡护员等林草队伍力量在火灾预防的“探头作用”。坚持队伍靠前驻防、带装巡护,做到早发现、早报告、早处置。引导规范社会力量参与,探索推行购买服务机制。

2)推进专业队伍建设。根据防灭火工作实际需要,严格按照建设标准,组建标准化、多层次、成体系的地方队伍,推进队伍达标建设[23]。在水源较充足地区,普及以水灭火技术手段,重点增配以水灭火专用车辆和机具装备等。依托地方专业森林消防队伍建设,新建、改建各级物资储备库,全面加强实用管用防灭火装备的配备,增配火场个人防护等现代化装备。为东北、内蒙古、西南等防灭火重点地区配备一批大型机械装备,提升重特大火灾兵力快速投送、战略阻隔、直接灭火等能力。

3.3 提升保障能力

1)加大基础设施建设。以全国森林草原“十四五”防灭火规划为指导,加紧编制各级防灭火规划,坚持规划先行并做好相关专项衔接。开展城镇周边、重点部位森林草原火灾风险等级标准制定,综合确定防范重点,高标准加强配套设施建设,严防“山火进城”、“家火上山”。科学布局和扩大应急道路建设范围,加强阻隔系统建设,提高林火阻隔密度,重点在边境线、重点林区、重要目标、城市周边以及山脚田边地带,结合林相改造,构建自然阻隔带、工程阻隔带和生物阻隔带,形成布局合理、相对闭环的阻隔网络。

2)提升火灾防御工程标准。全面落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》[24]提出的“提升火灾防御工程标准”要求,综合考虑物价、人工、建设用地成本等易上涨因素,提高工程建设标准,构建林草防火标准体系[25-27](图1),保障建设项目成果在火灾预防和扑救中发挥更大、更持久的作用。认真落实各级林草主管部门行业监管责任和生产经营单位主体责任,研究出台林草安全生产指导性意见,建立安全防控和隐患排查治理体系,编制生产安全重大事故隐患判定标准。加强林草系统安全生产宣传力度,提升安全防范意识,重视监管队伍和一线职工安全生产教育培训、安全生产监管等工作。

图1 森林草原防火领域标准体系框架

4 建议与讨论

受全球气候变化影响,森林草原火灾正成为全球最为活跃的自然灾害之一,综合来看,我国森林草原火灾防控工作同样面临十分严峻复杂的形势,任务非常艰巨。新时期森林草原防火工作还应强化监测预警和风险研判,注重应急机制建设,做好同时应对多起重特大森林草原火灾的各方准备,突出火灾源头管控和火险隐患排查治理,着力建强队伍、装备和战法体系,补齐航空力量短板,加强隔离带等基础设施建设,持续开展林缘可燃物清理,对于组织指挥和扑火安全训练等防止人员伤亡的环节更应高度重视。在面向防灭火一体化的体系构建宏观框架下,还应对如下方面予以关注。

4.1 加大投资力度

综合考虑我国防灭火工作实际需求和国民经济发展状况,“十四五”期间还需继续加大中央预算内投资和中央财政补助力度。中央预算内投资应重点支持生物防火林带、防火应急道路建设和大型飞机购置,中央财政补助应重点支持防火应急道路养护。同时,通过中央投资带动,引导地方持续增加防灭火投入,足额落实配套资金。

4.2 推广科技防火

加强防灭火基础理论和应用技术研究,积极开展消防队员安全防范、森林可燃物调控、雷击火监测预警、机载中继通信、以水灭火、地空配合灭火、化学灭火、智能无人灭火等技术研究,在我国东北、西南地区的重点林区试点建设雷击火预防预报系统。防火项目建设和管理单位要同防灭火科研机构、大专院校积极合作,发挥重点实验室和专业研究机构作用,加快构建森林草原防灭火科研体系。同时,在原有草原火险区划级别基础上,处理好森林草原防灭火治理分区融合方式和预防控制等主要建设任务衔接,注重拓展与深化。

4.3 优化重点任务

按需扩大开航省区,新建一批航站,完善升级现有航站,拓展航护覆盖范围,并建设森林航空消防飞机调度指挥平台,实时掌握全国范围内森林航空消防飞机动态,实现动态化指挥调度,不断深化无人机在预警监测、通信与信息指挥等方面的应用。建设国家与省级林草防火调度管理综合应用平台,升级完善国家防灭火综合指挥平台,研究建设森林防灭火应急通信示范基地,加强高通量卫星通信技术应用。按照中央和地方事权划分原则,中央层面对重点国有林区予以支持，各地组织实施火灾风险防范工程,主要包括防火宣传、火源管理、人员管控设施设备以及兼职防扑火队伍建设、护林员巡护所需设备配备等方面的内容。

4.4 加强项目管理

森林草原防火基础设施建设属公益性事业,地方在组织申报项目时,多为申请中央资金予以支持和引导。对于地方层面,需按照中央预算内投资和中央财政补助使用的有关规定,加强项目建设和资金使用各环节的监督和管理。优化项目申报方式,地方政府应统筹考虑林草、应急两部门建设需求,避免重复建设,切实发挥中央投资效益。对于国家层面,应开展防火项目和防火资金的事前、事中、事后评估,积极应用评估成果,科学推进防火项目建设。探索森林草原防灭火基础设施标准化建设,在各地遴选、树立一批建设质量高、防灭火能力强、火灾发生少的典型,以发挥示范作用。