国土空间规划成果审查与管理的思考与系统开发建设

吴辉，王圆圆

（1.绍兴市自然资源大数据中心，浙江 绍兴 312000；2.绍兴市城乡规划管理中心，浙江，绍兴 312000）

0 引 言

2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），标志着“五级三类四体系”的国土空间规划体系的形成。其中，编制审批体系是规划编制和审批的重要依据。随后，《国土空间规划“一张图”建设指南》发布，要求建设国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，要求各级各类规划，需依照统一标准开展规划成果技术审查，国土空间规划审查与管理作为系统重要功能模块，承担此功能。然而当前，国土空间规划编审体系和审查流程尚未明确，如何应对这种不确定，并顺利推动成果审查与管理功能的建设，本文将结合绍兴市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统中的建设经验展开论述。

1 成果审查与管理功能

根据自然资源部2019年7月发布的《国土空间规划“一张图”建设指南（试行）》，对成果审查与管理模块的功能描述如下：

通过信息化辅助审查功能，在国土空间规划成果审批阶段，对审查各阶段成果和最终成果进行管理和利用。包括质检工具扩展建设、规划成果辅助审查、规划成果管理等功能。质检工具扩展建设，是基于统一的要求和细则，在自然资源部下发的数据质检工具基础上进行扩展建设，使其满足国土空间总体规划数据质检的要求；规划成果辅助审查是针对土空间总体规划成果，依据审查有关办法和传导要求，提供指标符合性、空间一致性、图数一致性等方面的辅助审查；规划成果管理，是在国土空间规划成果审查过程中，根据审查的内容和审查结果，将空间规划成果与相关材料、审查意见等进行挂接，动态建立审查任务一棵树，综合管理每个阶段每次审查的成果。

其中，质检工具扩展建设依赖于上级单位的工具和标准下发，规划成果管理只需汇总各阶段审查成果，相对明确，本文不做重点论述。规划成果辅助审查的开发，通常需在编审体系、审查流程明确的前提下进行，如何在不确定下展开工作，下文将重点论述。

2 问题梳理

2.1 编审体系需完善

在《若干意见》确定的国土空间规划编制体系中，国土空间总体规划一方面要通过五级传导，落实管控要求，另一方面要对下级三类规划提出具体分解落实要求，从而有效指导各类空间管控要素精准落地。

部分地区先行一步，基于《若干意见》，在国家总体框架的基础上，发布相关文件，进一步深化国土空间规划编制审批的内容与主体，为构建与行政事权相匹配、分级分类的国土空间规划编制审批体系提供思路和政策依据。

除少量先行先试的省市，大部分省市目前的现状是，省级国土空间规划已编制完成，除部分重点城市、省会城市外，大量市级国土空间规划还在编制中，横向传导和纵向传导的要求、机制尚不明确，直接影响到编审体系的完善。

具体来说，国土空间总体规划层面，各地需完善与行政管理体制相匹配的，分层覆盖的分区与街道规划。详细规划层面，需深化编制办法，依据《城镇开发边界划定指南》（试行），开发边界内采取分类编制的方式，编制内容、上下传导机制需进一步落实，开发边界外采用分层编制，分层传导机制也需进一步落实。专项规划层面，需进一步建立国土空间专项规划体系。

需理顺事权关系，需明确五级三类规划编制审批的主体，让规划实施和管理得以顺利展开。《相关意见》明确了各级各类规划的编审主体，如表1所示，但部分主体还需进一步明确，例如其他市县及乡镇国土空间规划，审批主体根据当地实际情况确定。

表1 各级各类规划编审主体

2.2 规划成果技术审查流程不明确

以往规划在审查阶段时间较长。规划审批制度亟须改革。国土空间规划五级三类体系确立后，各级各类规划的编制和审批主体基本明确，各级国土空间规划的审查要点基本明确，但国家层面的各级各类国土空间规划审批流程尚无文件发布。

《若干意见》明确了省级国土空间规划审查要点和国务院审批市级国土空间总体规划审查要点，如图1所示。其他三级国土空间规划审查要点，由各省（自治区、直辖市）参照上述审查要点制定。市、县、乡镇级国土空间规划审查要点需进一步明确。

图1 各级国土空间规划审查要点举例

作为最早明确国土空间规划审查流程的省份，浙江省率先发布《关于印发国土空间规划机关内部“一件事”事项办事指南及办事流程图的通知》，明确了浙江省的市级、县级、乡镇级国土空间总体规划的审查流程，如图2所示。其中，明确由市级自然资源主管部门牵头组织审查，针对主要指标与管控内容进行审查，同时对规划数据库进行复核，但是，第三方审查过程中，自然资源相关部门是否需要参与，审查权限如何分配，主要指标和管控内容，均需进一步明确。由此来看，国土空间规划各级各类审查流程尚未明确，无论是审查流程、审查要点均存在不确定性。

图2 浙江省乡镇级国土空间总体规划的审查流程图

3 建设思路

传统的硬编码工作流在当前背景下已无法适应流程需求的灵活变更，在审查流程、审查要点均存在不确定性的情况下，工作流引擎技术为国土空间规划成果审查提供了更灵活的解决方案。系统运用activiti 框架，可避免需求变更带来的重复开发成本。

3.1 审批流程可增减

基于《若干意见》，一般市县级乡镇级国土空间规划，审批主体自行确定。乡镇级国土空间规划是直接报省一级审批，还是由市一级自然资源主管部门委托第三方机构进行技术审查，尚不明确。

一般市县级乡镇级国土空间规划、控制性详细规划、专项规划审批主体的不明确，直接导致市县级自然资源主管部门的审查职能不明确，市县一级的一张图实施监督信息系统为国土空间规划编制成果提供技术审查，具体有哪些审查流程需要开发，存在变数。

结合绍兴市一张图实施监督信息系统的开发经验，已明确需市一级审批的，如控制性详细规划编制成果，可推进控制性详细规划审查流程开发，尚不明确的，如国土空间总体规划成果审查流程，可暂缓开发，后续如若需要增加，使用activiti 框架开发审查流程，在前端即可快速构建流程，来应对流程类型、个数的不确定，而非通过硬编码，每多一个流程，都需要编写一套相应的代码。

3.2 审批环节可增删改

审批环节主要包括节点功能和节点流向，节点功能在国土空间规划成果审查里，对应审查要点；节点流向主要包括节点之间的跳转关系，并行或串行。

后续审查要点如有新增、删除、修改，审查要点跳转关系调整，诸如，某个审查要点需要前移，审查要点由并行改为串行等等，均支持在前端页面调整。

后续如有新增审查要点，可通过流程编辑功能，在前端通过页面组件新增节点。对于尚未启动的流程，所有环节均支持调整；对于正在运行的流程，已经运行的节点，页面将提示不可修改，未运行到的节点，可直接修改，支持节点绑定功能的增删改。

3.3 各个环节审批人（角色）可配置

《若干意见》并无国土空间规划审查流程的规定，审查流程还需各省市发布相关文件进一步说明，其中的第三方技术性审查流程自然也无说明，具体流程节点中，审批权限如何分配，尚不明确。

结合考虑未来的需求，支持各环节审批人均可自定义。可在角色权限页面，创建所需角色并关联用户，在流程构建页面，可从系统所有角色中挑选角色配置到节点。

若后续，部门审批职能的变更，导致具体节点带的审批人变更，可通过在角色页面对角色进行增删改，实现前端快速响应。

4 建设成果

基于以上的建设思路，系统已初步建设完成规划审查与管理模块，实现流程可配置、审查规则可编辑、审查全流程可追溯。

4.1 流程构建

以当前的控制性详细规划审查为例，目前主要包括控规项目与三线（生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）的冲突分析，修编的控规项目与历史控规项目的比对等。

首先，进入规划运维管理模块的流程构建页面，创建流程菜单，如图3所示。

图3 控制性详细规划审查流程创建示例

根据提示，登录功能管理，绑定功能页面，如图4所示。

图4 审查流程与页面绑定示例

在进入流程构建页面，通过页面组件进行流程创建，如图5所示。

图5 流程创建组件示例

给每个节点绑定角色和功能页面，如图6所示。

图6 审查节点绑定角色与功能示例

4.2 流程运行

流程部署运行后，可支持相应用户根据所部署的流程开展审查工作。以某审查管理用户为例，用户完成登录，点击新增，启动审查流程，如图7、图8所示。

图7 流程部署示例

图8 区县用户流程启动示例

点击确定，生成一项审查任务，系统自动提示规划编制单位用户上传规划成果，该用户收到待办事项提醒，如图9所示。

图9 新增数据生成示例

进入项目基本信息输入页面，如图10所示。

图10 新建审查页面示例

规划编制单位用户完成信息输入并上传规定成果，点击发送按钮，进入下一流程节点，系统自动提示下一节点用户登录进入待办事项执行节点任务。节点用户进入待办事项启动审查，系统自动执行指标对比审查功能，输出审查结果，如图11所示。

图11 审查结果示例

用户完成并通过指标对比审查后，点击发送按钮，系统继续执行下一节点任务，与上一节点类似，节点绑定用户依据提示，进入待办事项，开展流程规定的空间一致性审查工作，系统自动输出审查结果，如图12所示。

图12 空间一致性审查结果示例

各审查节点完成后，按照规定最终进入数据入库环节，由指定用户依据提示登录进入成果入库页面，预览无误后，可对入库数据进行配置，实现最终成果入库。

在整个流程运行过程中，每个节点页面均支持项目日志、项目基本信息和历史审查结果的查看。同时，在执行过程中，除了流程正常执行发送下一节点外，任一节点审查发现错误疏漏，均支持撤回，流程撤回上一节点，提示进行修改补充。

5 结 论

国土空间规划审查与管理模块既是一张图实施监督信息系统的重要组成部分，也是国土空间规划流程中的重要一环，向上承接规划编制，向下指导规划实施，重要性不言而喻。当前，编审体系尚需完善，编制流程尚待明确，绍兴市在一张图的开发实践过程中，通过引入activti 工作流技术实现规划审查流程的可配置化，突破了需求不确定的限制，为系统的开发及辅助规划审查等工作创造了有益的经验。