加拿大银行业适配性监管实践对我国的启示

夏梓萱

（中国人民银行包头市中心支行 内蒙古 包头市 014010）

一、银行业适配性监管概述

伴随巴塞尔协议的不断发展与完善，许多主权国家与司法管辖区已将巴塞尔标准广泛应用于银行业。原则上，巴塞尔银行监管委员会制定的巴塞尔标准适用于大型和“国际活跃”的银行。在实践中，中型到大型银行通常需要遵守完整的巴塞尔标准。在许多司法管辖区，资产规模在20 亿至300 亿欧元之间的银行便需要参照这一标准执行。当前，《巴塞尔协议III》的复杂性进一步引发了国际关于银行业适配性监管原则的讨论，即如何更好地为“非国际活跃银行”，尤其是规模较小和业务相对单一的中小型银行量身定制监管要求。关于将适配性监管原则应用于银行监管的讨论并不新鲜，自《巴塞尔协议II》出现以来，一些国家与司法管辖区已针对中小型银行根据巴塞尔框架实施了特定的监管标准。

适配性监管原则的主要特征是用于识别巴塞尔监管框架是否适用于具体的某个或某些银行。适配性监管原则的关键考虑因素主要包括银行的规模、业务模式和业务活动。值得注意的是，不同国家关于适配性监管原则的识别与细分标准差异很大。2019 年3 月，巴塞尔委员会发布了《银行监管规则和要求中的适配性原则：当前实践情况的调查报告》，对24 个巴塞尔银行监管委员会成员国家或地区和21 个非巴塞尔协议成员国家或地区对于适配性监管理念的实践情况进行调查，发现各国对银行进行细分的方案主要有以下三种：一是根据银行规模和国际活动分类。同一类别的银行受制于一套特定的监管要求，这些要求与适用于其他类别银行的监管要求相区别。二是针对满足既定标准的银行，适当调整与巴塞尔标准相对应的特定监管要求。例如对于交易账户较小的银行，可以根据简单法衡量市场风险。这两种不同的方案经常在实践中组合应用，这意味着除了将银行划分到不同的监管类别之外，还可以授予其特定的监管豁免权。三是针对中小型银行调整监管指标要求。这些调整旨在减轻中小型银行的运营负担，通常适用于流动性框架、披露要求、交易对手信用风险、大额敞口框架和市场风险计量。在其他更为基础的监管领域，如第二支柱和银行账户的利率风险，可以为进一步减轻负担提供更多空间。实践中，监管机构必须权衡对金融稳定和国内竞争环境的影响，在为中小型银行设定差异监管指标与合规和信息披露要求的同时，又不能忽视其最低偿付能力和流动性，即适配性原则应该包含更简单但不一定是不严格的监管要求。因此，适配性监管原则在实践中面临着复杂的权衡问题。

二、加拿大系统重要性银行的识别

目前，加拿大金融监管局（OSFI）主要采用总体分类式“适配性”监管（Categorization approach for proportionality，CAP）方式，将银行进行分类，并对不同类别的银行施加不同的监管规则。OSFI 主要将资产负债表指标和商业模式作为分类指标。针对不同类别的银行，OSFI 使用与之相匹配的市场风险指标与流动性覆盖率要求，采用不同的信息披露要求与风险管理要求，并采用不同的监管强度等措施落实适配性原则。

（一）系统重要性银行

OSFI 参照巴塞尔委员会制定的关于监管国内系统重要性银行的框架，主要通过分析银行倒闭可能对国内经济产生的影响来评估银行的系统重要性。OSFI 将六家加拿大机构指定为国内系统重要性银行，包括蒙特利尔银行、加拿大丰业银行、加拿大帝国商业银行、加拿大国家银行、加拿大皇家银行和加拿大TD 银行。该评估主要考量了具有系统重要性的银行特定特征：一是规模，加拿大最大的六家银行占银行总资产的90%以上；二是关联程度，根据内部金融资产（即对其他金融机构的债权）和内部金融负债（即对其他金融机构的债务）的衡量标准对加拿大银行进行比较，结果同样体现出了六大银行的主导地位；三是可替代性，国内系统重要性银行的识别充分考虑了银行在国内金融市场和国内金融基础设施中扮演的角色。例如，加拿大金融市场的承销商排名以及通过加拿大大额转账系统（LVTS）和自动清算和结算系统（ACSS）支付的加元份额，ACSS处理所有未由LVTS 处理的加元付款。同样，LVTS 和ACSS 的活动和交易量都由最大的银行主导。国内系统重要性银行也是加拿大证券交易清算和结算系统的主要参与者。

此外，OSFI 对加拿大银行国内系统重要性的评估考虑了一系列指标，例如资产规模、内部金融债权和负债，以及它们在国内金融市场和金融市场中的作用。迄今为止，最大的六家银行是加拿大的主要银行，并始终在加拿大金融体系的一系列活动中发挥核心作用。

（二）中小型存款机构

中小型存款机构是指尚未被OSFI 指定为国内系统重要性银行的银行（包括联邦信用合作社、银行控股公司、联邦监管的信托公司和联邦监管的贷款公司）。这包括作为银行、联邦监管的信托公司或联邦监管的贷款公司的中小型存款机构或国内系统重要性银行的子公司。

根据一般标准，就资本和流动性要求而言，中小型存款机构分为以下三类：总资产超过100 亿美元属于第一类；总资产低于100 亿美元且贷款总额超过1 亿美元属于第二类；总资产低于100 亿美元且贷款总额少于1 亿美元属于第三类（见表1）。

表1 OFSI 对中小型存款机构的分类

其中，中小型存款机构的子公司与其母机构具有相同的资本和流动性要求；出于资本和流动性要求的目的，国内系统重要性银行的子公司被视为第一类中小型存款机构。

三、加拿大银行业主要差异化监管规则

在OSFI出台的系列监管指南中，多数指南适用于全部银行业金融机构，但其对于系统重要性银行有更加严格的指标要求。此外，OSFI还出台了针对中小型存款机构的监管资本与流动性要求，主要内容包括监管指南中不适用于中小型存款机构的监管要求，并根据其规模施行不同的监管规则。OSFI的这些实践体现了巴塞尔委员会提出的适配性原则。

（一）系统重要性银行监管

1.加大日常监督强度。整体来说，OSFI对系统重要性银行的强化监管包括以下九方面的内容：（1）OSFI 与系统重要性银行所在其他东道国司法管辖区共享和协调监督监管计划的执行；（2）对系统重要性银行的活动进行现场和非现场监管的频率和强度更高，包括要求其向OSFI 提供更细化的风险管理报告，以及与董事会和高级管理层的互动更为结构化；（3）更广泛地使用与信用风险、市场风险、操作风险、公司治理和反洗钱等相关的专业知识；（4）加强对重要业务的控制预期，包括对最低资本要求的信用、市场和操作风险报告使用高级方法；（5）在国内和国际上更多地使用跨机构审查，以确认使用良好的风险管理、公司治理和信息披露方式；（6）有选择地使用外部审查来检验风险控制实践，尤其是在最佳实践可能位于加拿大境外的情况下；（7）定期使用压力测试为资本和流动性评估提供信息；（8）设定、监控和执行最低及目标总损失吸收能力比率；（9）提前制定危机时的恢复和解决计划，并由危机管理小组讨论此类计划。

2.主要监管指标区别——以资本充足要求为例。在资本充足要求指南中，OSFI 明确指出了关于系统重要性银行的额外监管要求。系统重要性银行需缴纳相当于风险加权资产1%的普通股一级资本附加费。1%的附加费将通过延长资本储备缓冲来实施，这与对全球系统重要性银行的额外损失吸收要求的处理一致。表2 列出了系统重要性银行在不同级别的普通股一级资本中必须满足的资本留存率，并反映了资本留存缓冲逐步实施的情况。不满足这些要求的银行将受到一系列业务限制，例如无权进行股息和股票回购。表3 为非系统重要性银行的资本留存率要求对比。

表2 系统重要性银行普通股一级资本最低资本留存率要求

表3 非系统重要性银行普通股一级资本最低资本留存率要求

除了表2 中规定的要求外，OSFI 还要求所有系统重要性银行的目标资本比率保持等于或大于最低资本比率加上保护缓冲水平，如8%的普通股一级资本、9.5%的一级资本和11.5%的总计资本。考虑到在许多情况下，OSFI 可能会对金融机构设定更高的资本要求，例如信用评级较低的机构需要补充额外资本。在设定更高的资本要求时，附加费为系统重要性银行提供了额外的损失保障。

与非系统性机构相比，更高的损失吸收目标进一步降低了系统重要性银行倒闭的可能性。附加费考虑了加拿大金融体系的结构、大型银行对该金融架构的重要性，以及为解决陷入困境的金融机构而准备的系列监管工具。对系统重要性银行征收的额外资本附加费使其拥有了相对可靠的额外损失吸收能力：一是在过去25 年中，极端损失事件在该同行群体中占风险加权资产的百分比将低于普通股一级资本保留缓冲（2.5%）和额外要求的1%之和；二是六大银行目前的商业模式与国际同业相比，较少受到与投资银行业务相关的肥尾风险的影响；三是与国际同业相比，六大银行对零售融资模式的依赖程度高于批发融资，其风险相对可控。

长远来看，加拿大国内系统重要性银行能够经受住较为严重的冲击而不至于倒闭。此外在危机情况下（转换为普通股或永久减记），《巴塞尔协议III》 要求的总资本中占2%至3%的非普通股本和次级债务的更高损失吸收能力也增加了系统性重要银行的恢复能力。

（二）中小型存款机构监管

OSFI 出台了针对中小型存款机构的监管资本与流动性要求指南，该指南中提到的资本、杠杆和流动性标准，是根据资本充足率要求、杠杆率要求和流动性充足率要求，指南中规定的要求为中小型存款机构调整后的指标，从而评估适用的机构是否保持足够的资本和流动性。

OSFI 从以下几个方面制定了相应的最低标准：一是杠杆率指南中描述的杠杆率，该比例是对中小型存款机构资本充足性的总体衡量标准；二是资本充足要求指南中描述的基于风险的资本比率，侧重于监管中小型存款机构面临的风险；三是流动性要求指南中描述的流动性覆盖率；四是流动性要求指南中描述的净稳定资金比率（NSFR）结合额外的流动性指标，针对后两项关于流动性的监管要求，OSFI 保留根据需要应用监管要求的权利，包括净累积现金流量（NCCF）、经营现金流量表（OCFS）以及其他流动性监测工具，从而更加全面地评估中小型存款机构的流动性充足程度。

四、对我国银行业适配性监管的启示与建议

目前，我国金融业总资产300 万亿元，其中银行业总资产268 万亿元，在我国金融业总资产中占比达到89%，银行业是我国金融业的主体，系统重要性银行是银行业的主体。随着《巴塞尔协议III》在我国落地，监管部门开始积极进行差异化监管的探索。银保监会发布的《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》提出，到2025 年，实现金融结构更加优化，形成多层次、广覆盖、有差异的银行保险机构体系。在明确差异化发展的同时，针对不同类别银行的差异化监管也渐行渐近。被认定为国内系统重要性银行不仅将面临更高的资本和监管合规要求，其对规模、业务复杂度的偏好也会受到影响。这一办法标志着银行进入差异化监管时代，纳入系统重要性银行的机构盲目扩张规模的冲动将会受到抑制，银行经营将更加回归服务实体经济的本源。借鉴加拿大银行业适配性监管实践，我国推进商业银行差异化监管应重点做好以下几点工作。

（一）结合实际充分调研，扩展适配性监管原则的应用领域

在加拿大的监管实践中，OSFI 在资本充足率、大额风险暴露、流动性监管指标等方面均对中小型银行实施差异化监管。当前，我国已在流动性监管指标方面做了尝试，2018 年修订 《商业银行流动性风险管理办法》，对资产规模在2000 亿元以下的银行提出简化的流动性风险监管指标要求。建议在充分调研的基础上，在风险评级较好的机构先行先试，充分运用监管评级结果，加大对中小银行的差异化监管力度，推进在更多领域落实差异化监管实践。

（二）完善系统重要性银行识别机制，逐步细化商业银行分类

当前我国主要以股东性质等标准将银行分类，各类银行之间规模大小不一、业务模式不一，对同类机构监管带来了较大挑战。我国系统重要性银行规模体量大，在金融市场上具有风向标作用，因此识别并强化系统重要性银行监管具有重要意义：一是有助于稳定系统重要性银行杠杆率，提升系统重要性银行发展质量；二是有助于提高我国银行体系的稳健程度、切实防范化解系统性金融风险。我国可以借鉴国际上以资产规模、跨境业务规模等资产负债表项目或是否跨境运营等业务模式为标准对银行进行分类监管的实践，进一步细化商业银行的分类。

（三）充分根据监管评级结果，差异化配置监管资源

监管机构可以考虑充分运用年度监管评级结果，对金融机构进行分类监管。如对评级结果连续三年保持在2 级及以上的银行降低检查频率；对评级结果在4 级及以下的银行，尤其是高风险机构提高监管频率，结合“双随机一公开”要求，差异化配置监管资源，充分落实以风险为本的监管原则，切实提升监管效率。