少数民族村规民约推动民族地区基层社会治理研究——基于四川省泸州市7个民族乡的田野调查

陈 强

[内容提要]依法进行基层社会治理的背景下，如何更好地发挥少数民族村规民约在民族地区基层社会治理中的积极作用是一个值得深入探讨的问题。泸州市少数民族村规民约实施以后，在制度保障、治理机制、治理方法、治理主体上产生积极效果。此外，“应付”执行、司法审核把关不严、与法律法规抵触、监督和激励机制欠缺等因素也降低了泸州市民族地区基层社会治理的效果。因此，进一步充实完善村规民约的内容，严格把关司法审核程序，强调制定程序的合法性，健全完善监督激励机制对推动泸州市民族地区基层社会治理具有重要意义。

村规民约，是村民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的一种行为规范，是引导群众践行社会主义核心价值观的有效途径，是健全和创新党组织领导下法治、自治、德治相结合的社会治理机制的重要形式。党的十八届四中全会提出：“支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约等社会规范在社会治理中的积极作用”[1]。因此，实现村规民约与时代精神的有效衔接，是实现社会治理体系和社会治理能力现代化的有效途径之一。不可否认的是，作为一种“软法”和“非制度”式的社会治理工具，村规民约在社会治理和维护社会稳定中发挥着重要作用，少数民族村规民约依然是民族地区基层社会治理中不可忽视的重要力量，具有学术研究价值和应用价值。基于此，选取泸州市叙永县和古蔺县7个民族乡、26个村所制定的少数民族村规民约作为研究对象，探讨其基层社会治理的治理效果，以期为其他民族地区完善、健全少数民族村规民约提供参考和借鉴。

一、泸州市民族乡概况及制定少数民族村规民约的情况

(一)泸州市7个民族乡的概况

泸州市位于四川省南部，下辖四川省最大的少数民族杂散居县叙永县和杂散居少数民族人口较多的古蔺县，有8个少数民族乡，包括6个苗族乡(大寨苗族乡、马嘶苗族乡、箭竹苗族乡、合乐苗族乡、白腊苗族乡和枧槽苗族乡)和2个彝族乡(水潦彝族乡和石厢子彝族乡)。其中，叙永县境内居住有19个少数民族和1个未定民族，少数民族以苗、彝为主，呈现出“大杂居、小聚居”的特点。古蔺县境内居住有25个少数民族(汉、苗、彝、回等)，是四川省杂散居少数民族人口较多县之一。由于时间、精力和经费有限，如表1所示，此次调研仅选取了泸州市7个民族乡(古蔺县大寨苗族乡、古蔺县马嘶苗族乡、古蔺县箭竹苗族乡、叙永县合乐苗族乡、叙永县白腊苗族乡、叙永县水潦彝族乡、叙永县石厢子彝族乡)作为调研对象[2][3]。

表1 泸州市7个民族乡的概况

如表2示，在实地调研的7个民族乡中，首先，古蔺县大寨苗族乡、古蔺县马嘶苗族乡、古蔺县箭竹苗族乡、叙永县白腊苗族乡，这4个民族乡村规民约选取调研的比例为100%，实现了实地调研的全覆盖。其次，叙永县合乐苗族乡、叙永县水潦彝族乡、叙永县石厢子彝族乡为随机抽查式调研(当地干部有时间陪同入村进行实地调研)，其选取调研比例分别为9.1%、5%和20%。最后，叙永县枧槽苗族乡(由于天气、时间、精力和经费原因)未进行实地调研。

表2 泸州市7个民族乡选取调研地点及比例

(二)泸州市7个民族乡制定村规民约的情况

此次实地调研的情况来看，如图1所示，覆盖古蔺县大寨苗族乡(3个行政村)、古蔺县马嘶苗族乡(5个行政村)、古蔺县箭竹苗族乡(8个行政村)、叙永县合乐苗族乡(11个行政村)、叙永县白腊苗族乡(7个行政村)、叙永县枧槽苗族乡(5个行政村)、叙永县水潦彝族乡(10个行政村和1个居委会)、叙永县石厢子彝族乡(4个行政村和1个居委会)，这7个乡的26个村(居)委会均制定并实施了村规民约(居民公约)。

资料来源：根据实地调研的数据整理得出

二、泸州市少数民族村规民约推动基层社会治理的实践及效果

村规民约既是社会治理的规范基础，也是建构社会多元治理体系的制度保障，还是维护社会稳定、和谐的基石，二者之间内在逻辑联系紧密、相互维系、相互影响。可以说：村规民约执行效果与社会治理效果的优劣将呈正向趋势。通过对泸州市古蔺县和叙永县7个民族乡、26个村的少数民族村规民约进行实地调研，关于其基层社会治理的效果，拟从以下四个方面的结论来进行探讨：

(一)村规民约为社会治理提供制度保障

村规民约是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，由村民群体共同协商制定，旨在规范村民行为、维护农村秩序的一种社会规范。在《中华人民共和国村民委员会组织法》的指导下，少数民族村规民约的制定和实施为泸州市各少数民族乡的基层社会治理提供了制度保障。以古蔺县马嘶苗族乡为例，该乡为树立文明新风、遏制大操大办的不正之风，在全乡5个行政村中组织召开村规民约中关于整治大操大办的专题群众例会，例会上“统一宣传学习了关于治理大操大办的相关规定和《四川省农村自办群体性宴席食品安全管理办法》”。关于治理大操大办的相关规定，一方面，古蔺县马嘶苗族乡还积极组织群众对村规民约中关于操办酒席(婚丧嫁娶)的范围、规模、申报的程序进行集中讨论和学习。另一方面，古蔺县马嘶苗族乡给群众们提前“打预防针”，对违规操办酒席(特指迁居、满月、升学、参军等)的处罚问题交群众讨论，以便得出最佳的处理办法[4]。在广泛征求群众的意见和建议后，制定、完善符合古蔺县马嘶苗族乡实际的村规民约，通过村规民约实现村民自治，有效地遏制了该乡违规大操大办酒席的不良风气，“喜事新办、丧事简办”的良好风气逐渐在全乡树立起来。

(二)村规民约促进社会治理机制良性运转

村规民约的形成过程可以看成是社会治理机制良性运转的关键环节。在村规民约的制定和执行过程中，乡镇政府的科学指导、村委会的有效组织、村民的积极参与是村规民约促进社会治理机制良性运转、实现协同共治的重要体现。以叙永县为例，该县按照“拟定草案、征集民意、依法把关、民主决策、公开备案”的“五步工作制”规范制定叙永县5个少数民族乡的村规民约[5]，即“村民委员会在调查研究基础上拟定草案—召开村民小组会、院坝会以及入户走访、广播通知、短信群发等方式征集群众意见—村法律顾问对村规民约内容进行合法性审查—提交村民会议或村民代表会议讨论决定—公示公开”。截止2019年9月，叙永县5个民族乡39个村(居委会)均已制定村规民约并公示上墙。除此之外，该县还组建专业指导队伍，以叙永县民政局业务骨干为主力，抽调民政办工作员和村(居委会)干部组成村规民约指导组，对全县各乡镇的村(居委会)进行一对一指导，现场解决制定中的问题和困难。通过“五步工作制”，实现了叙永县各民族乡基层社会治理机制的良性运转。

(三)村规民约体现社会治理方法的多样化

党的十八届四中全会提出：“要从法治社会建设的高度来加强社会治理”[1]。当前，泸州市各民族乡、村的法治意识还相对比较薄弱，干部、群众还不善于运用法治思维和法治方式来处理纠纷、化解矛盾，在基层社会治理中，提升群众法治意识的载体也相对有限。村规民约，恰恰是一个合适的载体。新时代，泸州市古蔺县和叙永县各民族乡的少数民族村规民约中既要体现法治意识和法治精神，也要包含自治的原则和要求。以古蔺县马嘶苗族乡为例，该乡通过制定和实施村规民约引导群众运用村规民约来解决一些长期没有解决的矛盾和纠纷，如该乡“柳沟村7社通过召开一个小时的群众例会，成功解决了一起长达三年的林权纠纷”。正是因为群众可以通过参与制定、修改村规民约来参与到基层社会治理中来，避免过度依靠基层政府来调解矛盾纠纷，体现了基层社会治理方法的多样化。

(四)村规民约实现社会治理主体的多元化

“村规民约是村党支部、党员及群众共同参与社会治理的载体”[6]。第一，村党支部是社会治理的领导核心，将发挥战斗堡垒作用，统一部署推进村规民约的制定、宣传、执行、跟踪推进、提供指导服务和修订工作。第二，党员同志发挥带头遵守村规民约的示范和引领作用。第三，群众要自觉履行村规民约的义务，同时也可以享受村规民约规定的权利。以叙永县合乐苗族乡红店子村为例，该村党支部积极发挥村规民约制定的领导核心作用。党员同志发挥示范和引领作用。群众也自觉履行村规民约的义务。该村4社村民LF(为保护调研者个人信息不被泄露，不公开其真实姓名，仅用姓名大写首字母来代替)系中共党员，同时也是养殖大户，示范带领周边群众走向养殖致富的奔康之路，成为该村积极履行村规民约的“致富能手”。该村2社社员TCZ是一名退役军人，生活中乐于助人，周边群众的红白喜事都有他的身影，成为该村积极履行村规民约中的“道德模范”。这都体现了村规民约实现基层社会治理主体的多元化。

三、泸州市少数民族村规民约推动基层社会治理存在的问题

泸州市积极探索新举措，以制定和执行《村规民约》为切入点促进村规民约发挥最佳效果，切实发挥村规民约激励和约束作用，推进基层社会治理，提升群众的自治能力。但是，基于对泸州市7个民族乡、26个村的少数民族村规民约进行实地调研后认为：7个民族乡、26个村的少数民族村规民约在参与基层社会治理过程中存在以下问题。

(一)村规民约执行存在“应付”现象

民政部、中央组织部、中央政法委、中央文明办、司法部、农业农村部、全国妇联在《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》中明确提出制定村规民约要始终“坚持因地制宜，充分考虑当地风俗习惯、历史文化等因素，通俗易懂，简便易行”[7]。通过对泸州市7个民族乡、26个村的实地调研得知：部分村的少数民族村规民约内容简单，有少数村的村规民约一模一样，这些村的村规民约流于形式、无特色、随大流，“应付”完成任务的现象突出，没有可操作性，形同虚设。例如，古蔺县大寨苗族乡大寨村和向阳村的村规民约一模一样。除此之外，古蔺县马嘶苗族乡红星村、茶园村、鑫和村、柳沟村、同心村的村规民约一模一样。

(二)村规民约的司法审核把关不严

《村民委员会组织法》第27条规定:“村民会议可以制定和修改村民自治章程、乡规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”[8]。但是很多民族乡在司法审核时，只是停留在看看字，没有严格把关，就把意见签了，有的直接盖个章就表示备案审核通过。以叙永县为例，该县水潦彝族乡在村规民约的制定过程中，就出现了对“五步工作法”司法审核把关不严的情况。除此之外，在实地调研的7个民族乡中，仅有叙永县白腊苗族乡回龙村和亮窗口村在村规民约中标明“本村规民约经司法部门审核，征求广大村民意见修订后提交村民代表大会讨论通过施行”，其他民族乡都没有做明显标识。

(三)村规民约与法律法规出现抵触

在我国的法律规范中，“村规民约并没有处分村民人身以及财产的权利，只有作为行政主体的行政机关和法律法规授权的组织才有权进行行政处罚”[9]。村民委员会作为农村基层群众自治组织，不具有行政处罚权。因此，泸州市7个民族乡的少数民族村规民约中具有处罚性质的条文是否合法还有待探讨：关于罚款。古蔺县箭竹苗族乡有这样的规定“第十条中损坏公共财产和他人财物，除照价赔偿外，给予罚款，故意损坏的加倍处罚。第十一条中虐待老人和其它家庭成员，经教育不改，除责令悔过、限期改正外，并处罚款”；叙永县白腊苗族乡荍田村“对故意大操大办的总管、厨师(总管和厨师应持有相关营业执照和卫生许可证)每违反一起每人处以2000元违约金，对所属辖区监管责任人每起处以500元违约金”；叙永县白腊苗族乡天堂村“对故意大操大办者必须提前上交一万元现金，该项资金用于集体公益事业设施建设经费”；叙永县白腊苗族乡高峰村对“凡在野外用火的，每起征收200—2000元的违约金”。可以看出，罚款的区间覆盖到200-10000元。通过翻检已有的相关法律条文，尚未见到法律授予村级的村规民约处罚的权力，这就涉及到了村规民约中相关强制力的条文是否违法的问题。除此之外，泸州市7个民族乡的少数民族村规民约中过高的赔偿费用，不仅损害了法律规范的权威性，也给当地群众带来较大的经济负担，不利于该地区的基层社会治理。

(四)村规民约欠缺监督和激励机制

通过对泸州市7个民族乡的实地调研，少数民族村规民约在执行过程中效力较低，重制定、轻执行和监督的现象较为突出。作为社会规范，执行效果是检验村规民约参与社会治理的试金石。如果村规民约在执行过程中部分失效或者完全失效，那么村规民约就失去了存在的意义。以古蔺县箭竹苗族乡前丰村村规民约第四十二条为例，“本村规民约由村民委员会制定并经村民会议通过施行，村民委员会和全体村民有权互相监督执行的情况”。尽管在村规民约中提出了监督执行的条例，但是群众如何进行监督却没有明显的标识。除此之外，对于调动本村群众积极、主动去监督村规民约执行的激励措施也没有明确的规定。

四、推动基层社会治理视角下提升泸州市少数民族村规民约治理效果的创新路径

结合泸州市民政局《关于进一步规范完善村规民约(居民公约)的通知》(泸市民发﹝2018﹞87号)和泸州市依法治市领导小组办公室、泸州市民政局、泸州市司法局关于印发《泸州市2018年法律进乡村进社区工作实施方案》的通知(泸市民发﹝2018﹞110号)的精神，基于社会治理视角下“健全完善自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，提升乡村治理能力”[10]的要求，为进一步发挥泸州市各民族乡少数民族村规民约在基层社会治理中的作用，拟从以下四个方面探讨提升村规民约治理效果的创新路径：

(一)进一步充实完善村规民约的内容

村规民约的文本作为村民自治的一种“理性制度”建构，其语言表意应当尽量严谨、准确[11]。在此基础之上，实地调研的这7个乡都是少数民族乡，这些少数民族乡的村规民约文本也应体现“民族特色”和“地方特色”，这样便于村民理解记忆村规民约的文本内容和规范自身行为。少数民族地区因具有鲜明的民族特征，在基层社会治理中有别于其他地区，形成了一些较为特殊的经验和做法。这就要求泸州市要充分利用好“少数民族特色”，进一步健全充实村规民约的内容。例如，叙永县石厢子彝族乡堰塘村村规民约“第十五章第一条”中就明确规定“通过制定彝族山歌保护规划，扶持一批彝族山歌传承人，收集整理一套《彝族民歌、民歌及歌舞专辑》，利用彝族火把节、国庆、元旦、春节等重要节日举办山歌比赛等措施，加强了对彝族山歌的传承保护，推进了全乡文化产业的提升和发展。除此之外，叙永县石厢子彝族乡堰塘村还启动了彝族民间音乐传承与保护项目规划工作，对彝族民乐的历史渊源、杰出价值、濒危状况等进行了科学论证，制定了彝族民歌原生态保护区规划，加强对保护区域内非遗设施的保护，如有损毁报有部门进行追责”。通过充实完善村规民约的内容，有利于增强群众的归属感、认同感，使得群众自觉、主动、积极地遵守、践行本族的村规民约，参与到社会治理中来。

(二)严格把关村规民约司法审核程序

真正体现村规民约是在依法进行社会治理，就在于对村规民约的备案审查和司法审核。县(区)要建立健全村规民约备案审查和司法审核督查组，通过对村规民约备案审查和司法审核的结果开展督查并及时对督查结果进行通报，减少村规民约执行者的“选择性执行”、“替代性执行”行为。除此之外，县(区)还要进行抽查，不定期地到各个行政村开展明查暗访，向村组干部和群众实地了解各村村规民约是否经过司法审核程序，对于未经过司法审核程序的村规民约，要对负责司法审核程序的工作人员实施责任追究，以确保村规民约的司法审核程序工作切实富有成效。

(三)强调村规民约制定程序的合法性

村规民约是实现群众自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的重要形式，也是实现社会依法治理的有效载体，还是加强基层普法教育的重要途径。首先，村规民约的制定程序必须合法，强调严格依照《村民委员会组织法》的规定制定村规民约，在村党支部领导下开展。例如，叙永县石厢子彝族乡堰塘村村规民约“第十六章第二条”中就明确规定“本村规民约，若有与国家法律、法规相抵触之处应以国家法律法规为准。本民约从公布之日起实施”。其次，民族乡制定少数民族村规民约时必须坚持走群众路线，注重依靠和发动群众，提高群众的法律意识，凡约定的事项，尤其是惩戒性措施必须征得广大村民的同意和认可，并在村民代表大会上表决通过。最后，要做好村规民约的宣传、引导和解释工作，尤其是对一些法律作出明确要求但群众一时不清楚的事项(例如森林防火事项)，必须逐户逐人反复说明解释，力争制定的少数民族村规民约在基层社会治理过程中户户支持和理解、人人赞同和拥护。

(四)健全完善村规民约监督激励机制

村规民约既要重视制定程序，更要重视执行过程中的监督和激励[12]。一方面，健全完善村规民约监督机制。以叙永县白腊苗族乡亮窗口村村规民约为例，该村的村规民约“第十九条”中就明确规定“严格执行财务管理制度，做到日清月结，公开上栏。组账村管，村账由监委会审核、签字、盖章后交乡三资中心审核监管；杜绝挪用公款、白条收款”。这说明在叙永县可以通过享受村规民约赋予的权利以监督本村财务管理制度的执行情况。另外，叙永县水潦彝族乡高坪村在村规民约“第一章第二条”中就明确规定“每个群众都要知道党风廉政建设社会满意度测评电话号码028-12340”。这也充分说明在叙永县可以通过参与村规民约的执行以积极、主动对村务进行监督，维护自身合法合理权益。另一方面，健全和完善激励机制。对于积极、主动参与村规民约执行和村务监督的非政府组织、社会公益组织、少数民族群众要给予精神和物质上的双重奖励，这有利于实现基层社会治理过程中少数民族村规民约制定、执行、监督多元主体参与机制的目标。