高质量发展背景下促进共同富裕的财税政策研究

李丹 裴育

（南京审计大学，江苏 211815）

内容提要：共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。目前，我国区域差距、居民收入差距、基本公共服务差距问题依然突出，财政作为国家治理的基础和重要支柱，在调节收入分配、促进社会公平等方面承担重要责任。因此，本文基于财税的视角，研究在高质量发展背景下促进共同富裕的财税政策，保障“做大做好蛋糕”的同时，又要“分好蛋糕”，在缩小区域差距方面，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，保持财政投入力度，实施“东西协作”和差异化税收优惠政策；在缩小收入差距方面，充分发挥财税政策“提低”“削高”的调节作用，逐步提高直接税比重，完善个人所得税、房产税的收入分配职能；在缩小基本公共服务差距方面，厘清中央与地方政府的支出责任、保障事权与支出责任相匹配，同时完善省以下财政管理体制改革，将流动人口与财政转移支付挂钩，确保“钱随人走”，不断推进基本公共服务均等化。

改革开放以来，为推动和解放社会生产力，我国提出：“允许一部分人、一部分地区先富起来，先富带动后富，逐步实现共同富裕”。经过40多年的发展，2021年我国GDP达到114.37万亿元，与此同时，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，特别是党的十八大以来，党中央牢牢把握我国社会主要矛盾的变化，为更好满足人民日益增长的美好生活需要，把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置，采取有力措施保障和改善民生，打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会，为促进共同富裕创造良好条件。2020年，党的十九届五中全会明确提出要扎实推动共同富裕。财政是国家治理的基础和重要支柱，在调节收入分配、促进社会公平、兜底民生保障等方面发挥着关键作用，在扎实推动共同富裕方面负有重要责任。

一、高质量发展背景下共同富裕的内涵

首先，共同富裕是社会主义的本质要求，其内涵既包括物质方面的共同富裕，也包括精神方面的共同富裕。其中，物质方面的共同富裕强调社会成员可以共享发展成果，包括社会成员收入水平不断提高、财富积累不断增加、基本公共服务水平不断提升等。精神方面的共同富裕主要相对“贫困文化”而言，即强化社会主义核心价值观的引领，培养积极、乐观、向上、自信的精神状态，能够形成正确的人生观、价值观和世界观，满足人民群众的获得感、安全感和幸福感。

其次，富裕是共同富裕的前提，共同富裕是富裕的终极目标，这既涉及如何“做大做好蛋糕”又涉及如何“分好蛋糕”的问题。一方面，经济高质量发展为共同富裕提供物质基础，另一方面共同富裕本身也是经济高质量发展的重要体现，而且合理的收入分配格局也有利于促进经济的进一步发展。

再次，共同富裕既不是“罗尔斯主义”所强调低水平意义上的共同富裕，也不是绝对意义上彻底消灭人与人之间任何贫富差距的共同富裕，而是在消除绝对贫困基础上，尽量缩小社会成员之间的贫富差距。因此，共同富裕不是平均主义，也不是少数人的富裕。

最后，共同富裕强调发挥社会成员的主动性和创造性，通过辛勤劳动创新致富，创造更加公平的竞争环境，打破阶层固化。同时要认识到实现共同富裕的长期性、复杂性和艰巨性，要分阶段促进共同富裕，共同富裕水平要与经济发展水平和财力的可持续性相匹配。

二、高质量发展背景下共同富裕面临的挑战

（一）区域经济差距较大

我国东、中、西不同区域之间经济发展差距较大。2021年广东省GDP总量为12.44万亿，西藏GDP总量仅为0.21万亿，两者相差接近60倍。2021年北京人均GDP为18.4万元，甘肃人均GDP仅为4.1万元，两者相差4.48倍。在财政能力方面，2021年广东省一般公共预算收入为14103.43亿元，西藏一般公共预算收入仅为220亿元，两者相差64倍，2021年上海人均一般公共预算收入为3.12万元，广西人均一般公共预算收入仅为0.36万元，两者相差8.7倍。此外，目前我国虽然已经全面建成小康社会，但中西部部分地区经济基础依然薄弱。2021年8月，中央农村工作领导小组办公室和国家乡村振兴局公布160个国家乡村振兴重点帮扶县，继续对这些地区进行帮扶。

图1 2020年、2021年各省份人均一般公共预算收入

（二）居民收入差距较大

基尼系数是衡量居民收入差距的重要指标。1978年改革开放初期我国基尼系数为0.317（李实等，2021），1994年基尼系数首次超过国际警戒线0.4，2008年基尼系数高达0.491，2019年和2020年基尼系数分别为0.465和0.468。近年来，我国基尼系数虽有所波动，但基本都属于高位状态，这说明我国居民收入差距依然较大。从具体情况来看，一方面城乡居民之间的收入差距过大。1978年-2021年，城镇居民人均可支配收入由343.4元增长至47412元，增加138倍，年均增值率为12.31%；农村居民人均可支配收入由133.57元增长至18931元，增加141.7倍，年均增值率为12.39%。可见，城乡居民人均可支配收入均显著增加，特别是我国开展脱贫攻坚以来，农村居民人均可支配收入增速高于城镇居民人均可支配收入，但是从城乡居民收入比来看，城乡居民人均可支配收入比值仍然维持在2.6左右，不仅高于英国、加拿大等发达国家，也高于印度等发展中国家（李实，2021）。另一方面，城镇居民和农村居民内部收入差距过大。按照五等分原则，2020年城镇居民人均可支配收入高收入组为96061.64元，城镇居民人均可支配收入低收入组为15597.71元，两者相差6.16倍；2020年农村居民人均可支配收入高收入组为38520.26元，农村居民人均可支配收入低收入组为4681.45元，两者相差8.23倍。可见，我国目前不仅城乡居民之间的收入差距过大，而且城镇居民内部和农村居民内部之间的收入差距更大，农村居民收入之间的差距甚至高于城镇。

表1 1978年-2021年我国城乡居民收入情况

（三）基本公共服务差距较大

近年来，我国基本公共服务整体水平得到极大提升，但区域之间以及城乡之间基本公共服务差距依然较大。本文主要从教育、医疗卫生和社会保障三个方面进行说明。首先，在教育方面，2020年福建省普通小学师生比为18.82，吉林省普通小学师生比仅为11.32，与全国平均水平相比仍存在较大差距。从师资力量看，2019年城区小学专任教师中，大学本科以上师资占到70%以上，农村小学专任教师中，大学本科以上师资仅为37%。其次，在医疗卫生方面，2020年北京每千人拥有的卫生技术人员数为12.61，西藏和江西每千人拥有的卫生技术人员数分别为6.23和6.33，相差近2倍。2018年城市每千人拥有的卫生技术人员数和每千人拥有的医疗卫生机构床位数分别为10.8和9.02，农村每千人拥有的卫生技术人员数和每千人拥有的医疗卫生机构床位数分别为3.86和3.76，可见，城乡医疗卫生水平差距较大。最后，在社会保障方面，2020年上海人均净转移性收入为18776.38元，而西藏和甘肃净转移性性收入分别为3268.7元和3946.8元，相差近4.8倍。2021年全国城市居民人均净转移性收入为8497元，农村居民人均净转移收入为3937元，虽然较以往年度两者差距有所减缓，但仍相差2.16倍。城乡居民社会保障差距较大的原因主要在于城市居民退休可以领取养老金，失业可以领取失业金，但农村居民缺乏完善的保障机制（李丹和裴育，2019）。

三、财税制度促进共同富裕的政策工具及现实困境

（一）财税制度促进共同富裕的政策工具

财政是国家治理的基础和重要支柱，承担着优化资源配置和促进社会公平的重要责任（高培勇，2015），财税制度促进共同富裕的政策工具主要围绕“做大做好蛋糕”和“分好蛋糕”两个层面展开实施。

首先，在“做大做好蛋糕”方面，虽然党的十八届三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，但并不否认或忽视政府的作用，市场本身存在信息不充分、垄断、公共产品供给不足、经济波动等问题，那么政府就需要发挥自身优势，弥补市场缺陷。政策工具主要包括财政政策、税收政策以及财税管理体制改革。在财政政策方面，政府可以通过财政支出提供基本公共服务、引导企业进行投资、熨平经济波动，保持经济长期稳定发展。在税收政策方面，政府可以通过税制改革、税收优惠、减税降费等方式促进经济的高质量发展。在财税管理体制改革方面，通过完善分税制改革，充分调动地方政府的积极性，引导地方政府之间“适度竞争”，促进地方经济的稳定发展。

其次，在“分好蛋糕”方面，政策工具同样包括财政政策、税收政策以及财税管理体制改革，在财政政策方面，政府可以通过财政转移支付支持中西部地区发展缩小区域间的经济差距、通过乡村振兴等财政支出提高农村在教育、医疗卫生、社会保障等方面公共服务支出缩小城乡基本公共服务方面的差距。在税收政策方面，通过个人所得税、财产税改革，加大对高收入的规范和调节，缩小居民之间的收入差距等。在财税管理体制改革方面，通过完善分税制改革，合理划分中央和地方的财政收入，同时完善省以下财政分配体制，确保财力与支出责任相匹配，促进基本公共服务的有效供给。

最后，“做大做好蛋糕”和“分好蛋糕”并不是相互割裂，而是相互统一，必须辩证地认识两者之间的关系。因此，在构建现代财税制度，有效发挥财税政策在促进共同富裕目标方面既要注重“效率”也要注重“公平”。

（二）财税制度促进共同富裕的现实困境

1.现阶段财政收支压力较大。一方面财政收入增速减缓。2020年我国财政收入首次出现下降，财政收入增速较GDP低6.92个百分点，2015年-2021年，财政收入占GDP的比重由22.78%下降至17.5%。2022年政府工作报告显示可用财力增加主要得益于国有金融机构和专营机构上缴的结存利润，这也从另一个侧面说明我国现阶段财政收入压力较大。究其原因，一是现阶段受新冠疫情影响，我国经济面临巨大冲击，很多地方经济运行不畅。二是国内外经济形势严峻，国家出台退税减税降费政策，在短期内会影响财政收入。另一方面，财政支出压力较大，一是目前稳住经济大盘压力较大，需要财政政策提供有力支撑；二是2020年我国全面建成小康社会，但脱贫不脱政策，2021年我国公布160个国家乡村振兴重点帮扶县，还需要大量的财政支出给予支持；三是退税减税降费背景下，基层财政压力较大，需要上级政府的财政转移支付予以支持；四是防范和治疗新冠疫情财政支出较多，地方政府财政支出压力加大。综上所述，一方面财政收入增速放缓，另一方面财政支出不断增加，短期内财政收支压力凸显。

2.城市发展偏向和财政支出偏向较为严重。我国一直以来受“二元经济”结构的影响，地方政府财政支出的重点往往聚焦在城市，特别是在财政分权体制和“晋升锦标赛”激励下，地方政府更容易偏向发展城市经济。近些年，随着脱贫攻坚和乡村振兴政策的实施，地方政府偏向城市发展的行为有所缓解，但城乡发展和城乡基本公共服务仍存在较大差距。此外，财政分权体制下地方政府之间往往存在“竞争”关系，地方政府财政支出结构偏向较为严重，往往“重经济建设类支出”轻“基本公共服务类支出”（李永友和沈玉平，2009；付文林和沈坤荣，2012），这种财政支出结构偏向不利于总体基本公共服务的供给，农村居民相对于城市居民在公共资源分配方面存在劣势，进一步加剧城乡基本公共服务差距（李丹，裴育，2019），不利于实现城乡居民共同富裕。

3.我国税收制度调节收入分配能力不足。首先，从总量上看，我国主要以增值税、消费税、关税等间接税为主，2021年我国间接税比重达到65%左右，但间接税具有一定的累退性，不利于缩小居民之间的收入分配差距。个人所得税虽然可以作为调节收入分配的重要税种，但个人所得税比重较低，2021年我国个人所得税占全国税收收入比重仅为8.1%，难以承担调节居民收入分配差距的重任。其次，从结构上看，劳动税负明显高于资本税负，资本所得税负最高边际税率为20%，而劳动所得最高边际税负为45%。此外，个人所得税中仅有工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费作为综合课征，经营所得仍单独计税，这给税务筹划留下巨大操作空间，容易造成税负不公。再次，从税收体系看，我国尚未建立完善的财产税体系，未来提高直接税的比重，不仅要提高个人所得税的比重，还要提高财产税的比重，但目前个人住房房产税尚在立法阶段，赠与税和遗产税还在理论探讨中。最后，在鼓励第三次分配方面的税收优惠政策有待完善，特别在捐赠税前扣除、互联网捐赠、个人捐赠扣除制度方面需要出台更加有力的激励政策。

4.财政转移支付的效能有待提升。2022年政府工作报告提出“积极的财政政策要提升效能”，我国目前主要通过财政转移支付缓解区域经济差距和城乡基本公共服务差距，但财政转移支付的“精准度”不够，“造血”能力不足，根据李丹等（2019）的统计，从1994年-2018年，国家对中西部地区财政转移支付超过40万亿元，但区域间的经济差距和财政收入差距不仅没有缩小，反而有所扩大，财政转移支付降低了地方政府的财政努力度（缪小林，2017）。

四、完善在高质量发展中促进共同富裕的财税政策

在高质量发展中促进共同富裕，一方面既要“做大做好蛋糕”也要“分好蛋糕”，让全体人民共享发展成果，本文主要从这两个层面阐述促进共同富裕的财税政策。

（一）促进经济高质量发展的财税政策

1.鼓励基础研究、科技创新。基础研究和科技创新是保障经济可持续增长的核心要素，也是经济高质量发展内在要求。首先，增加对基础研究和科技创新的财政投入，加强长期稳定支持，发挥好国家实验室和全国重点实验室作用，推进关键核心技术攻关，解决科技创新中“卡脖子”问题。其次，加大税收优惠力度，鼓励企业研发创新。具体包括增加企业研发费用加计扣除标准、完善设备器具加速折旧年限、对高新技术企业实施企业所得税税率优惠、增加科技创新类企业亏损弥补年限以及减轻科技人员个人所得税税负等举措。最后，加强知识产权的保护和运用，深化产学研相结合，将科技创新转化为现实生产力。

2.鼓励经济结构转型升级，倡导“绿色发展”。“绿水青山就是金山银山”，倡导“绿色发展”既可以保障经济的可持续发展，也可以促进经济结构转型升级，这同样是经济高质量发展的内在要求。一方面，加大支持“绿色”发展的财政投入，例如对资源枯竭型城市增加财政补贴促进地区经济结构转型，增加生态保护类财政转移支付，鼓励跨地区生态补偿转移支付。另一方面，完善和发展绿色税制，例如进一步完善环境保护税，加大征税范围和征收标准；完善资源税，提升征收标准和征管力度；适时开征“碳税”。

3.加大减税降费力度，助企纾困。目前，新冠疫情延续，国际形势复杂严峻，我国经济发展“下行”压力较大。实践已经证明减税降费是助企纾困直接有效的办法，帮助企业渡过难关，既可以保障经济能够正常运转，也可以防止大规模失业问题，“减税降费、助企纾困”也是经济高质量发展的重要保障。一方面，增加中央政府统筹财政的能力，减税降费在短期会影响地方政府财政收入，同时因防疫原因会增加财政支出，地方政府财政压力凸显，因此，中央需要加强统筹财政的能力。例如，2022年统筹特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润、调入预算稳定调节基金；发行抗疫特别国债；建立常态化财政资金直达机制等。另一方面，进一步加大“减税降费”力度，例如，保障2022年增值税留抵退税政策贯彻落实，继续减轻增值税小规模纳税人税收负担等。

（二）促进共同富裕的财税政策

1.缩小区域经济发展差距的财税政策

我国区域差距主要体现在东部与中西部地区的经济发展差距，为支持中西部地区发展，国家相继实施“八七扶贫攻坚计划”“西部大开发”“中部崛起”“振兴东北老工业基地”“脱贫攻坚”等举措，区域间整体经济发展不断上升，但区域间经济发展差距依然明显。

缩小区域间的经济发展差距是实现共同富裕的重要保障，在财政政策方面：首先，继续支持脱贫县的发展。“扶上马，送一程”，确保5年过渡期内财政支持力度不减，做好易地扶贫搬迁后续扶持。同时，利用国家公布160个乡村振兴帮扶县的契机，重点支持乡村振兴帮扶县，增强帮扶县自我发展能力。其次，深化东西部协作机制。通过财政补贴引导中西部地区主动承接东部地区产业转移，优化产业布局和产业转型升级，鼓励社会资本参与经济建设；同时鼓励省以下各级政府采取跨区域的帮扶政策，不断提升欠发达地区自身的“造血”能力。最后，完善财政转移支付制度。提升财政转移支付效能，将财政转移支付资金纳入财政资金直达机制，充分调动地方政府积极性，保障基层政府的基本财政支出，同时加强对地方政府和财政转移支付资金使用绩效的考核力度，提升地方政府的财政努力度。

在税收政策方面，首先，保持现有税收优惠政策继续执行。例如对设在西部地区国家鼓励类产业减按15%的税率征收企业所得税，将花卉种植、生物科技等地域特色产业纳入国家鼓励类产业目录并降低主营业务收入占比的规定，企业对脱贫地区的扶贫捐赠支出，在符合公益性捐赠条件的条件下准予在计算企业所得税应纳税所得额时据实扣除。其次，出台新的税收优惠政策。一是在企业所得税税收优惠的基础上，扩大流转税的税收优惠，例如针对少数民族地区具有民族特色的手工业，给予增值税销项税额的减免，针对西部边境省份，在离境退税政策方面给予特殊优惠。二是充分结合中西部地区风景优美、自然资源丰富的特点，制定具有针对性的税收优惠政策，例如加大对中西部地区旅游业的支持力度，在所得税和增值税方面给予适当的减免，对于煤炭、矿产资源丰富的地区，通过资源税引导产业合理布局，对于中西部地区装备制造、电子信息行业等科技型企业，在研发投入、固定资产折旧、无形资产转让等方面给予适当的激励政策。此外，中西部地区企业税负还受到产业链和产业集聚的影响，因此，可以发挥税收优惠政策“粘合剂”的作用，引导产业集聚和产业链的健康发展，促进中西部地区产业结构转型升级。再次，积极构建协同区域经济税收一体化。按照统一涉税标准，提供跨区域涉税业务服务，促进劳动、资本等要素自由流动，同时利用“互联网+”“大数据”“云计算”等加强纳税服务水平，营造良好的税收营商环境。最后，严厉打击利用中西部税收优惠政策侵害税基和利润转移的行为。现有税收优惠存在滥用情况，缺乏有效监督和管理，一些企业为享受中西部地区税收优惠，设立“空壳公司”，恶意注册和注销企业等，未能给中西部地区带来实质性的发展，反而造成大量税收流失。针对这些问题，建议以实施“金税四期”为契机，严格审核企业和个人享受税收优惠的适用条件，建立跨区域的税收管理能力和税收稽查能力，压力打击偷逃税的行为。

2.缩小居民收入差距的财税政策

根据前文所述，无论从基尼系数的角度还是从城乡居民可支配收入比值的角度，目前我国居民收入差距过大。财税政策主要围绕增加低收入群体收入、扩大中等收入群体比值、合理调节高收入者，形成两头小、中间大的“橄榄型”分配结构。缩小居民收入差距不仅可以增加居民的“幸福感”，也是共同富裕内涵的集中体现。

财政政策和税收政策在调节居民收入差距方面的侧重点不同，财政政策重在“提低”，而税收政策重在“削高”，两者最终目的在于“扩中”，即增加中等收入人群的规模。在财政政策方面：一是全面巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，对欠发达地区和低收入人群增加财政转移支付的支持力度，确保不发生规模性返贫。二是完善社会保障体系，提高各类补贴标准，加大对低收入者财政支持力度，做好“兜底”保障。三是加大农村劳动力培训和转移力度，“扶贫与扶智”相结合，通过职业技能培训，促进脱贫人口持续增收。四是继续支持脱贫地区发展特色产业，鼓励龙头企业的引领示范作用，带动农民脱贫致富。五是完善财政资金股权投资收益，保障农民长期稳定收入。

在税收政策方面，首先，逐步提高直接税的比重，降低间接税的比重。直接税主要包括企业所得税、个人所得税、财产税等，企业所得税由于受资本流动和全球税收改革的影响，操作性较小，因此现阶段改革的重点主要是个人所得税和财产税。在个人所得税改革方面，一是降低劳动所得的最高边际税率；二是增加专项附加扣除的范围和标准；三是逐步扩大综合课征范围，平衡综合所得和分类所得的税负差异；四是针对不同群体实施差异化税率，例如针对抗疫医生、义务教育教师等群体实施税负上限，超过上限的收入即征即退；针对网红直播、娱乐明星等群体实施税负下限，加重税负。五是加强个税征管，严厉打击“阴阳合同”等偷逃税行为。在财产税改革方面，要加快实施居民住房房产税的试点工作，房产税既可以调节居民之间的财富差距，也可以保障房地产市场的健康发展。其次，完善现行消费税制度。目前，消费税仅包括15个税目，一些奢侈品和高档消费场所并未纳入其中，因此，可以增加消费税的税目，将私人飞机、高档会所、大牌奢侈品纳入消费税的征收范围。再次，完善第三次分配的税收优惠政策，实现共同富裕需要充分发挥第三次分配的作用，从税收激励的角度，一方面要提高个人和企业进行捐赠的扣除比例，适当延长捐赠扣除的年限；另一方面，放宽个人和企业进行捐赠的认定标准，提高社会群体捐赠的积极性。最后，继续执行现行针对特殊群体的税收优惠政策，例如针对农民销售初级农产品的增值税免税政策、针对转业军人、原建档立卡贫困户创业就业的税额抵减政策、残疾人就业的所得税税收优惠政策等。

3.缩小基本公共服务差距的财税政策

基本公共服务是满足全体公民生存和发展的基本需要，享有基本公共服务是每个公民的基本权利，近年来，我国基本公共服务水平不断提高，但区域之间以及城乡之间基本公共服务差距依然明显，特别是城乡基本公共服务差距，不仅体现在“量”上的差距，而且更多的体现在“质”上的差距。缩小基本公共服务差距，实现基本公共服务均等化有利于增强居民的获得感、幸福感和安全感、减少机会的不平等，也是缩小居民收入差距的重要保障（李丹和李梦瑶，2020）。在具体政策方面，首先，优化财政支出结构，2021年我国教育支出、社会保障和就业支出、卫生健康支出分别为37621亿元，33867亿元和19205亿元，占全国一般公共预算支出比重分别为15.3%、13.7%和7.8%，合计为36.8%，虽然较之前年度有所增长，但与欧美国家相比仍存在较大差距。其次，以“巩固拓展脱贫攻坚成果”和“乡村振兴战略”为契机，建立稳定的财政投入增长机制，提升农村基本公共服务供给质量，加强农村医生及教师的培养力度，增加乡村医生及乡村教师的财政补贴等，将城乡基本公共服务差距纳入地方政府考核的指标体系。再次，完善财政转移支付制度，将流动人口与财政转移支付资金挂钩，同时适当上移因人口流动而产生的部分事权，减轻人口流入地基本公共服务供给压力，确保“钱随人走”。