兵团贫困治理成效及长效机制研究

胡建元

（石河子大学 经济与管理学院，新疆 石河子 832003）

一、问题的提出

2020年底，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务[1]。随着脱贫攻坚的全面胜利，如何巩固脱贫攻坚成果已成为下一阶段的工作重点。2019年中央一号文件指出，聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚，强调巩固和拓展脱贫攻坚成果，坚持和推广脱贫攻坚的好经验好做法好路子，做好脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。脱贫攻坚的全面胜利，使得巩固脱贫成效尤为重要。

2019年底，新疆生产建设兵团（以下简称“兵团”）16.1万贫困人口全部脱贫，77个贫困团场全部摘帽，贫困连队全部退出，贫困发生率由9.1%下降为零，提前一年完成了脱贫攻坚的战略任务[2]10-13。随着脱贫攻坚的全面胜利，如何巩固和拓展脱贫攻坚成果，使脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接起来，已成为兵团下一阶段的工作重点。绝对贫困虽然已消除，但相对贫困仍将长期存在，在贫困治理过程中，兵团如何探索出一条切合实际的道路，建立一套系统、完善、高效的贫困治理机制，是兵团经济、社会高质量发展的基础，是落实中央治疆方略的重要环节，是实现新疆社会稳定、长治久安总目标的基石。基于此，本文以兵团精准扶贫成效研究为切入点，深入分析影响贫困治理成效的因素，提出兵团贫困治理长效机制构建的思路。

二、研究综述

贫困治理成效的评价是贫困治理长效机制构建的理论依据，贫困治理成效的阻滞因素是贫困治理长效机制构建的先决条件，如何准确评价贫困治理成效，关键在于评价指标体系的构建。在贫困治理成效评价体系构建方面，学者们认为评价准确与否，在于评价指标选择是否科学合理，是否能反映出贫困治理的效果和不足，是否能对今后的贫困治理长效机制构建起到支持作用。贫困治理成效的评价指标体系构建，不仅要遵循科学规范，坚持参与性、系统性、整合性、可量化性的原则[3]513-520；还要坚持全面性、科学性、可比性、可操作性原则[4]116-129。在贫困治理成效评价的方法与指标设计方面，要从多维度视角审视，比如可以经济发展、社会发展、生产生活、扶贫开发等指标为切入点，利用灰色关联分析法开展研究[5]136-142，也可以政策的落实、教育扶贫的完成度、基础设施建设的完成度、大扶贫格局的构建、脱贫攻坚责任制的建立等为主要指标开展研究[6]3-10。在贫困治理成效评价指标赋权方面，学者们更多地倾向于将主观赋权法和客观赋权法相结合，使评价指标的赋值更趋于科学化。

作为国家扶贫工作下一阶段的重点任务，贫困治理的长效机制研究已逐渐成为学者深入研究的焦点。从组织、实施、评估层面来看，因地制宜发展乡镇经济是贫困治理的一个重要方向[7]218-220；从产业扶贫的角度来看，构建产业扶贫机制要从扶贫产业的选择、脱贫内生动力的激发、产业扶贫效果的评价等方面入手[8]260-263；从法律的角度来看，要不断完善扶贫法律规范体系、优化扶贫权力运行机制、建立扶贫法律激励机制，使扶贫活动在法治内运行[9]55-62；从教育扶贫角度来看，进一步规范法律保障制度、构建教育扶贫主体合作机制、监督考核机制和扶贫资金支持机制，是构建教育扶贫长效机制的核心内容[10]173-177。贫困治理需要坚持以反贫困科学理论为指导，借鉴国外成功经验，建立扶贫企业，完善扶贫法规，使扶贫工作规范化[11]25-28。

尽管国内学者在扶贫成效评价与贫困治理长效机制构建方面的研究成果较为丰硕，但专门针对兵团贫困治理的系统性研究还不多，可借鉴的经验有限。基于此，本文以兵团为研究对象，从脱贫攻坚的重点与难点问题切入，在参考已有研究成果的基础上，准确评价兵团2014—2019年的扶贫成效，探究影响扶贫成效的因素，以期实现经验分享并为全面推进扶贫长效机制构建提供针对性建议，从而进一步巩固脱贫攻坚成果，加快实现乡村振兴的步伐。

三、兵团贫困治理成效的测度

（一）研究区域概况与数据来源

兵团农牧团场基本集中分布于我国西北边境地区、沙漠边缘地区，常年风沙大，水源紧缺，自然条件恶劣，大部分属于全国“三州三区”深度贫困区。2020年，兵团贫困人口人均纯收入12 556元，保持了自2017年以来年均65%的增长速度，从而全面实现贫困户摘帽、贫困村出列的脱贫攻坚的目标[12]33-39；在扶贫资金投入上，整体呈大幅上升趋势，2016—2019年 分 别 为5.28亿 元、7.29亿 元、10.29亿元、5.08亿元①数据来源于《兵团年鉴（2020）》，以下同。；在“两不愁三保障”方面，兵团动员群众积极参与富民安居房建设，使住房安全未保障建档立卡贫困户全部住上安全房。构建起贫困人口基本医保、大病保险、医疗救助制度网，建档立卡贫困人口基本医疗保险参保率达到100%；完善低保制度，健全低保对象认定方法，3 237名建档立卡贫困人口全部纳入低保。对团场义务教育学校实施师办师管，统筹教育资源，改善4个深度贫困团场义务教育薄弱学校办学条件，全面落实“两免一补”政策，控辍保学工作实现“应劝尽劝”“应返尽返”，做到学生资助“全覆盖”，落实四个深度贫困团场补助资金7 159万元，资助学生3.8万人次。从总体情况看，兵团“两不愁三保障”全面实现。

本文对国家提出精准扶贫战略后的兵团相关数据进行分析，各项指标数据来源于2014—2020年《新疆生产建设兵团统计年鉴》《兵团年鉴》及《新疆生产建设兵团国民经济和社会发展统计公报》，部分数据经过加工处理计算而得。

（二）研究方法选择

本文选择熵权TOPSIS法来测评精准扶贫成效。TOPSIS评价方法主要是通过确定各指标正理想值和负理想值，运用加权欧式距离求得正负理想值差距以寻求各方案于理想目标的接近度。熵权TOPSIS是熵权法（熵值法）与TOPSIS法的结合，在运用过程中熵权TOPSIS法避免了直接给出权重的主观性，先用熵权法计算出权重，再通过TOPSIS法利用逼近理想解的技术确定评价对象的排序。熵权法根据指标信息来客观确定权重，能客观体现某项指标在指标体系的重要程度，也能突出反映指标权重随时间变化状况，符合本文数据选取特征，适用于测评精准扶贫成效。

简单来说，熵权TOPSIS法的计算步骤包括两步：一是使用熵权法计算权重值，二是使用TOPSIS法对新数据进行分析。对于TOPSIS而言，先要确定评价指标并确保评价指标同为正向趋势（值越大越好），然后建立特征矩阵并衡量评价对象与正负理想解的距离，最后测量评价对象与最优方案的接近程度，值越大说明越接近最优方案。计算步骤如下：

第一步：假设被评价对象有m个，每个评价对象各有n个评价指标，构建判断矩阵：

第二步：对判断矩阵进行标准化处理：

第三步：计算信息熵：

第四步：定义指标j的权重：

第五步：计算加权矩阵并确定最优解

第六步：计算最优解和最劣解的欧式距离：

第七步：计算综合评价指数：

最终所得ci越大表明评价对象越接近目标值，研究对象越优。

（三）评价体系与权重

本文研究贫困治理成效的评价指标体系是在借鉴石晶等学者研究成果的基础上，结合兵团重点贫困地区贫困治理实际情况，基于数据的易得性而设计。在客观评价方面，通过扶贫工作流程中产生的客观数据考核减贫脱贫成效。

兵团扶贫成效评价指标体系共设4个一级指标，14个2级指标，指标的权重系对原始数据经标准化处理后，采用熵权法分析而来[6]3-10。由于所有指标均为正向性且数据有绝对数和相对数值，故对指标数据进行量纲处理时进行归一化处理。为了避免主观性和随意性，增加准确性和科学性，本文采取熵权法来确定指标权重，结果如表1所示，二级指标中的教师队伍建设、信息设施、水利设施权重在0.1以上，特色产业、医疗保险和科技成果财政支出权重在0.08以上，生态治理、交通设施的权重在0.07以上，说明这些因素对兵团扶贫成效的贡献率较高。从一级指标来看，设施保障度权重最高，达到0.36以上，政策落实度权重次之，达0.24以上，教育扶贫度和大扶贫格局构建度在0.18～0.20之间，这充分说明兵团在贫困治理过程中各项一级指标所占比重相差不大，其中政策的落实程度和基础设施建设的完成度是极为重要的影响因素。

表1 兵团扶贫成效评价指标及权重设定说明

续表1

（四）扶贫成效测度结果

熵权TOPSIS可以避免主观性及单元局部有限性，并且对数据分布与样本量无严格要求，因此，常常用来判断研究对象的综合优劣程度。本文对于兵团扶贫成效测度结果如表2所示。

为了更好地对扶贫成效进行评价，本文借鉴学者李灿的成效四等级梯度理论，即评价结果在0～0.3之间时为“低级”，0.3～0.6为“中级”、0.6～0.8为“良好”、0.8～1.0时为“优秀”[13]217-227。结合表2，就综合指标而言，2014—2018年为“中级”阶段，2019—2020年处于“良好”阶段。综合指标的排序与一级指标“政策落实度”排序基本一致。下面分别从影响兵团贫困治理成效的一级指标的四个方面分别进行分析。

1.政策落实程度整体呈上升趋势。2015年和2016年落实政策的程度最低，2014年略高于2015年、2016年，2017—2020年政策落实程度逐年提升，但仍处于中等良好阶段。究其原因，2014年国家精准扶贫战略全面推开，全国各地积极响应并制订详细的扶贫落实方案，兵团全面开展“访惠聚”活动，选派优秀管理干部深入贫困团场指导工作；兵团制定《贯彻落实〈关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见〉实施方案》，明确提出6项改革创新任务、12项重点工作和5项保障措施；制定《兵团扶贫开发建档立卡工作方案》，完成97个贫困团场贫困户建档立卡工作，有2.6万贫困户、7.9万贫困人口纳入全国扶贫信息管理系统。兵团扶贫政策的落实力度较大，但由于对贫困户的识别不够精准，扶贫的办法不多，使得政策落实的效果没有完全显现出来。2016年，兵团政府再次组织精准识别、建档立卡，根据国家精准脱贫战略，因地制宜地制订出更符合实际的措施，扶贫成效取得了明显的效果。2018年兵团实行“双组长”制，成立专门部门，由兵团领导带队负责脱贫攻坚工作，进一步加大对政策落实的督查力度，组织高校专业人员对“建档立卡”户进行筛查，摸清底数。在生态治理方面投入的资金达5亿元左右，参加基本医疗保险的人数达总人口的81.13%，特色产业总产值达12亿左右。2019—2020年政策落实程度处于“中级”水平。2019年底，兵团提前一年完成脱贫攻坚任务，全部贫困户摘帽，在政策的落实程度上保持之前的政策制度，把更大的精力放在巩固和拓展脱贫攻坚成果上来。

表2 兵团扶贫成效熵权TOPSIS评价计算结果

2.教育扶贫成效较为显著。2020年教育扶贫成效处于“优秀”阶段，2018年处于“良好”阶段，2014—2017年处于“中级”阶段。2014年，兵团在教育方面主要落实义务教育均衡发展，制订《兵团团场学前教育经费保障机制实施方案》，在南疆团场推进高中阶段免费学习制度，教职工人数稳步上升；2015年选派机关事业单位优秀干部和教育人才到南疆中小学开展支教活动，进一步提高义务教育巩固率，教育投入超过4亿元；到2018年，教职工人数近5万人，新进教师基本通过“特岗教师”渠道招聘，教师综合素质明显提高，教育投入达5亿元，义务教育巩固率接近99%。2019年，兵团已基本完成基础教育的建设期，教育扶贫由量变向质变转化，义务教育经费投入回落到稳步发展状态，相对于上一年度，增长态势趋于下降，义务教育巩固率达到历史最高峰。2020年，国家大力推进义务教育均衡发展，各地区加大教育投资力度，狠抓地区中小学基础设施建设并取得了显著的成效。

3.设施保障程度提升仍有较大空间。2014—2020年设施保障程度均处于“中级”阶段。兵团在精准扶贫期间，把设施保障作为了扶贫的重点项目来抓，各团场认真落实兵团党委精准扶贫政策，2019年实现全面脱贫后，团场连队实现水泥硬化公路达6.3万公里，实现了公路到连队，到住户的目标。在通讯信息方面，移动通讯网络覆盖率达100%，实现连队全覆盖。宽带网络的覆盖率逐年提高，2019年已达98%，为兵团推进电子商务扶贫奠定了基础，也为民、政、商获取信息提供了便利。在电力设施建设方面2020年较上一年有所突破，兵团加大节能减排力度，电力供应企业开展转型升级，由传统的煤电向风电、光电等新能源转变。在水利设施建设方面，进一步加大节水设施，供水量有所下降，水资源的利用率大大提升，更为重要的是边境贫困团场连队自来水接入农户，解决了贫困户饮用水卫生状况和吃水难的问题。在医疗设施建设方面，住院床位数逐年增加，各师市医院设施更新速度加快，在援疆计划的支持下，各师市重点医院医疗水平和医技水平有了较大的提高，满足了兵团职工就近就医需求。

4.大扶贫格局已基本形成。经过精准扶贫和脱贫攻坚期的系列制度和政策落实，建档立卡贫困户能主动接受相关机构的专业技能培训，主动学习农业现代技术知识，“等、靠、要”的思想发生了根本性转变，年轻劳动力敢于走出去，与内地城市的沟通逐步增加。家庭劳动力能合理配置家庭资源，尤其是家庭妇女的就业意识、致富观念得到了提升。基层管理干部的服务意识、扶贫能力、技能水平等均有所增强，愿意想点子、动手干，带领贫困户脱贫致富。从兵团总产值增长情况来看，总产值的增长速度由2014—2018年的高速增长转变为2019年之后的稳定增长，经济增长的质量有了较大幅度的提高。在科学研究方面，各行业获得的各级各类科研资助资金数额逐年提高，但增速逐年下降，科研水平仍处于低水平增长。在财政支出方面来看，七年来兵团的财政支出总额占当年GDP的比值均在40%以上，说明政府对经济、社会的调控力度依然很大，但总体趋势向好，经济结构趋于更加合理和优化。

综上所述，在影响兵团贫困治理成效的指标中，政策落实程度的评分结果与综合评价结果比较相近，充分说明兵团党委脱贫攻坚政策的效果会随着基层管理机构及干部的落实情况而变化，因此建立有效的过程管理和监督机制是贫困治理的有效途径。政府要制订合理有效的政策，就必须找准问题，对症下药，并且要建立好绩效考核机制，从思想上、制度上、行动上形成有机统一，同时还要有畅通的信息反馈机制，便于及时纠偏。

四、兵团贫困治理长效机制的构建

基于以上分析，本文从贫困治理政策的延续性到政策的监督落实入手，充分利用脱贫攻坚任务完成后的五年过渡期，使贫困治理与乡村振兴战略有效衔接，在确保政策稳定的前提下，进一步推进扶贫的社会协同机制、经营主体与贫困治理对象联动发展与利益联结机制建设，从扶志与扶智两个方面激发扶贫对象的内生动力机制。

（一）加强“主体责任制”逐级落实政策督察机制

习近平总书记指出：“脱贫攻坚任务能否高质量完成，关键在人，关键在干部队伍作风。”在贫困治理过程中，要充分发挥兵团体制机制优势，加强顶层设计，加快团场深化改革，形成可靠的制度保障。领导干部要牢固树立“主体责任意识”，以“不发生规模性返贫致贫”为工作准则，在工作中培养全局把控思维能力和内部督导监测能力，形成责任到人、持续跟踪、定期汇报、及时更新的工作机制[11]25-28。在建立帮扶干部素质能力的“监督化”过程中还应建立政府监测责任的考核制度，从而保证帮扶措施持续有效开展。要在基层帮扶干部能力提升方面持续发力，绩效考核与技能培训同步推进，坚持师市负总责、团场抓落实、连队抓落地的工作机制；形成党政主要领导是第一责任人，实行兵、师、团、连四级书记一起抓，构建责任清晰、各负其责、执行有力的领导体制。党政主要负责同志担任领导小组组长，成立专项工作指挥部。党委主要负责同志带头，从“巩固拓展脱贫攻坚成果”和“乡村振兴”两个方面对重点团场进行督战，实地帮扶指导，在责任落实方面做到定期督促检查和不定期抽查，避免浑水摸鱼现象的产生。另一方面，要建立一套有效的奖惩制度，在项目推进过程中，对积极主动、勇于创新、敢担当、有作为的干部给予奖励。

（二）建构工作重点明确的统筹协调机制

贫困治理从来都不是阶段性工作，而是一项事关民生的系统工程。脱贫攻坚取得全面胜利后，团场职工收入大幅度提高，生活质量得以全面改善，但与城镇居民相比仍然存在差距，城镇化发展还需持续发力，团场深化改革还需渐次加快。兵团要在明确工作重点的基础上强化统筹协调，处理好城乡之间、团场之间的关系，有序推进相对贫困治理。一是优先处理好城镇化与团场振兴的关系。脱贫摘帽不是终点，是新生活新奋斗的起点，今后的贫困治理既要巩固拓展脱贫攻坚成果，更重要的是全面推进乡村振兴战略，加快农业农村现代化，促进农民农村共同富裕。要把握好贫困治理与城镇化建设的关系，把贫困治理融入城镇化建设中来，以城带乡、以城兴乡，促进团场的贫困治理；另外要促进城乡之间的人口的流动，打破城乡二元结构，促进城乡之间人力资源的优化配置。二是处理团场之间的关系。团场是贫困治理的直接对象，是兵团经济发展的最基本的单元，团场之间加强交流合作是贫困治理的根本内容，要相互交融，不要单打独斗，这样才能发挥规模经济和产业集群的效应。

（三）健全以对口援疆为主线的社会协同机制

对口援疆，是党中央着眼于党和国家战略全局作出的重大决策，是国家推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略。对口援疆工作开展以来，有效推动了兵团发展潜力的挖掘、综合实力的跃升、现代文明的提升。要在贫困治理中充分发挥对口援疆的聚合效应，必须把握好以下几个着力点：第一，以产业发展为重点，建立常态帮扶长效机制。因地制宜发展兵团特色产业，以产业帮扶为重点，持续精准配置援疆投入资金，围绕“一村一品、一村一企”的规划吸引发达地区的投资，与投资企业积极开展产业合作。根据受援地区的特色产业尤其是农业产业历史悠久、品质优秀等良好条件，以提升农畜产品精深加工为龙头，优化产业布局，完善产业体系，促进双方产业优势互补，推动第一、二、三产业融合发展。第二，以持续增收为着力点，健全就业促进长效机制。确保团场职工稳定增收，是提升贫困治理能力，全力推进稳岗就业的重点。利用援疆扶贫积极筹措就业帮扶资金，在低收入团场援建公益性车间，大力发展劳动密集型产业，帮助有劳动意愿的职工实现就地就近就业[14]。第三，以广泛参与为着力点，完善社会帮扶激励长效机制。要与低收入团场实施精准对接，开展结对帮扶，推动援疆地区组织的资金、人才、技术、项目等更多地向受援地流动，为当地加快发展注入新动能。

（四）完善新型经营主体与团场职工联动发展的利益联结机制

实践证明，兵团产业扶贫主要看农业，农业是兵团产业发展的主导，如何发挥兵团农业产业优势，避免职工“单打独斗”面对市场？怎样挖掘“让职工作为市场主体参与生产各个环节”背后的商机，有效推进和实现农业现代化？这些是农业发展的当务之急。

随着团场综合配套改革的持续深化，自上而下地形成一种积极奋进的改革氛围，主动探索进入市场新形式，加强培育新型农业经营主体的创新思维，尤其是要把力量集中到探索专业农业合作社的经营形式，建立团场职工与新经营主体的协同发展与利益联结机制上来，使团场职工能够有组织、有目标、有指导，能有效防范风险地进入市场，既实现了连队“两委”引导服务职工的“延伸”和“补充”，又带领职工更快更好地参与市场竞争，充分释放改革活力，分享改革红利。

（五）全面提升贫困主体“强志强智”双擎内生动力机制

扶贫先扶志，扶贫必扶智。扶志就是扶思想、扶观念、扶信心；扶智就是扶知识、扶技术、扶方法。众所周知，“思想贫困才是真贫困”，因此要实现兵团团场的贫困治理，就必须在扶贫过程中要加强低收入职工的思想教育，更要关注他们的思想变化，通过长期的、系统化的思想教育提升他们的文化素质和科学素养，从而产生内生动力，真正做到思想上的“脱贫不返贫”。一是要提高职工对贫困治理的认识。要加强团场职工主动脱贫致富的观念，在政府各级力量的支持下，“访惠聚”干部要带领低收入团场职工主动学习职业技能，积极创业就业，就近就地开展创业就业活动，不断提升创业就业增收的效果。二是制定高效的人才机制。把引、育、用、留的理念贯穿人才建设工作的始终，充分利用援疆省市资源，实现义务教育数智化，逐步提升义务教育质量和水平；完善人才引进机制，提高人才待遇，搭建发展平台，培育高级专业技术人才梯队，完善基层干部人才培育计划；加强兵团人才培养能力，针对特别地区、特别岗位，借助援疆省市资源定向、委托等多种形式培养人才，做强做实高素质职工技能培训，激发职工内生动力，提高自我发展的能力。