深化国有企业改革背景下国有资本经营预算审计研究

刘燕花，章 君

（1.重庆市永川区审计局，重庆 402160；2.重庆财经职业学院会计学院，重庆 402160）

一、引言及文献综述

2007年9月，国务院印发《关于试行国有资本经营预算的意见》（国发〔2007〕26号），成为我国正式建立国有资本经营预算制度的重要标志。中央一级国有资本经营预算自2008年启动实施。《中华人民共和国预算法》（2014年修正）对国有资本经营预算的编制、收支范围等做了详细规定。2014年，国务院出台《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），提出深化预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，强调明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立了定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。2016年12月习近平总书记指出，要根据深化国有国企改革和预算管理制度改革的要求，规范和加强中央国有资本经营预算支出管理，审议通过了《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》和《中央国有资本经营预算支出管理暂行办法》。党的十九届四中全会提出，深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度，形成以国有资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营的功能和作用。由于资本的特殊性，政府四本预算中的国有资本经营预算在预算监管方面尤其需要加强。

国有资本经营预算属于政府预算，但却具有特殊预算形式[1]。自2008年中央一级国有资本预算推行以来，已有12年时间。国内学者围绕国有资本经营预算问题开展积极的探索。已有的研究主要集中于国有资本经营预算审计的现状、存在的问题及对策研究（李宏旺，2015；钟敏玲，2016；金露，2019等）[2][3][4]；国有资本经营预算的管理现状及审计重点内容（韩大鹏，2014；陈昌满，2015等）[5][6]。现有文献对国有资本经营预算审计的含义、定位、目标、审计内容、评价标准等进行了研究，就某一具体问题进行分析研究，但未从国企改革视角，分析国有资本经营预算审计的重要性和必要性。借鉴已有的研究成果，本文在国企改革背景下，从审计署、重庆市审计局、重庆市X区审计局公告的审计工作报告和上海市的审计的实践出发，运用数理统计方法综合评价我国国有资本经营预算审计的现状。在深化国有企业改革背景下，深入分析研究国有资本经营预算审计现状，提出加强国有资本经营预算审计的措施，并指出加强国有资本经营预算工作有利于推进国有企业健康持续发展。

二、国有资本经营预算审计现状和实践分析

（一）国有资本经营预算审计总体评价

1.审计署对国有资本经营预算的审计情况

通过对审计署网站的审计工作报告的整理汇总（见表1），发现国有资本经营预算收入从2016年的1613.06亿元到2020年的1635.96亿元。审计署2016年至2020年发布的5份审计工作报告，显示国有资本经营预算收入和支出总量变动较小，占总预算的比重逐渐减少。审计署5年以来未安排过专项调查，中央部门预算执行审计和中央企业审计中未发现国有资本经营预算中存在的问题，只在中央决算草案和预算执行审计中发现了11个方面的问题。

表1 2016年至2020年审计署公告的国有资本经营预算情况表 单位：亿元

2.重庆市审计局对国有资本经营预算的审计情况

重庆市从2016年起，实现了全市审计机关人财物统一管理的体制格局。重庆市审计局创新审计组织方式，采用“分级同步、上下联动”的组织方式统一开展市及区县财政预算执行审计，由市审计局统一制定工作方案，明确审计目标和审计重点。为此，本文分析了2016年至2020年重庆市预算执行审计工作方案，仅有2020年方案中明确提及关注国有资本经营预算的编制。通过对重庆市审计局网站的审计工作报告进行整理汇总（见表2），发现重庆市国有资本经营预算收入从2016年到2018年由55.5亿元上升至66亿元，其中2017年、2018年、2020年报告中未提及国有资本经营预算数据。国有资本经营预算收入和支出总量较小，占总预算的比重较小。重庆市5年以来未安排过专项调查，市级财政预算执行及决算草案审计、市级部门预算执行审计和企业审计中未发现问题，只在2018年区县财政决算中3个区县发现了3个问题。

表2 2016年至2020年重庆市国有资本经营预算情况表（审计局公告） 单位：亿元

3. 重庆市X区审计局对国有资本经营预算的审计情况

通过对重庆市X区的审计工作报告的整理汇总分析（见表3），国有资本经营预算收入从2016年的473万元上升到2020年的1080万元。国有资本经营预算收入和支出总量变动较小，占总预算的比重较小。X区5年以来未安排过专项调查，区本级预算执行和决算（草案）审计、区级部门预算执行审计中未发现问题，仅在2018年企业审计中发现少缴国有资本经营收益的问题。2020年对企业集中开展财务收支审计时，针对国有企业的国有资本经营预算审核积极探索，运用数字化审计方法，主要从财务账表统一标准化处理，到数据整体迁移至AO（现场审计实施系统），再到利用AO后台数据库进行集中分析国有企业资本经营预算编制是否真实。以金蝶EAS财务数据为例，审计人员对采集到的不同企业的不同版本号的财务数据进行标准化处理，然后通过自建的sql数据集，将10余张标准化财务数据表统一注入AO后台数据库中，并通过前台点对点审核以及后台由点及面进行集中分析的方式核对以上国有企业的利润的真实性。这样既解决了海量国有企业财务数据集中采集转换的问题，同时又创新了对企业级次较多的大型国企的数据分析方法。

表3 2016年至2019年重庆市X区国有资本经营预算情况表 单位：万元

4.部分地方国有资本经营预算审计情况

根据公开的资料整理汇总分析，近5年全国多个审计机关开展了国有资本经营预算审计，福州市、苏州市等地方在本级预算执行和决算（草案）审计中关注了国有资本经营预算；上海市、深圳市等地方开展了专项调查，其中上海市从2016年以来，每年都开展专项调查，并公告了审计结果。

综上，国有资本经营预算占比较小，部分国有经济较好的地方，审计机关关注度高，而大部分地方审计机关关注度不高。笔者认为有以下三点原因：

一是对国有资本经营预算审计重要性认识不足。在实际审计中，制定实施方案或者工作方案，一般按照被审计单位业务实际，选择重点内容关注，国有资本经营预算收入和支出占比较小，所以很难成为审计关注内容。但国有企业是我国国民经济的重要支柱，是我国社会主义基本经济制度的重要保证，国有企业关系到国家经济安全，国有资本经营预算作为市场经济条件下政府宏观调控的衍生手段，在构建新型社会保障体系中发挥积极作用。国有资本经营预算审计应该成为审计关注的重要内容。

二是上级目标考核导向所致。传统的审计业绩考核，主要为增收节支、挽回损失、整改问题金额、促进出台制度和案件线索移送等。而国有资本经营预算占比小，在安排同样多的审计资源情况下，能为考核贡献的加分有限，自然不会成为审计关注的重点。

三是预算外部监督受限。新《预算法》的颁布进一步强化了各级人大的预算监督权，同时，也以立法形式明确了第三方监督主体的法律地位。公众、社会组织和媒体等有权对包括国有资本经营预算在内的四本预算进行监督。但在实际的监督过程中，外部监督受到种种因素的制约，一方面，全国人民代表大会对国有资本经营预算的监督，通常把重点放在预算支出的合规性上，往往忽视国有资本经营预算的资本属性，对资本运营的效率监督不够；另一方面，我国的参与式预算还存在一些不足。运作信息涉密不予公开或信息公开不足，导致参与渠道狭窄，制约了公众等第三方监督主体对国有资本经营预算执行时的参与和监督。

（二）国有资本经营预算审计结果分析

本文通过搜集整理2016～2020年审计署公布的审计工作报告、上海市专项报告，总结了国有资本经营预算审计发现的主要问题。

1.审计署的审计结果分析

一是2016年和2017年均提出四本预算划分不够清晰，安排不够合理，对有些项目交叉安排支出。二是2016年和2019年提出，部分国有资本经营预算安排的转移支付进度慢，其中2016年有124.3亿元（占100%）未按规定时限下达，2019年有14.38亿元未按规定时限下达。三是2018年提出国有资本经营预算范围不够完整。截至2017年底，中央部门所属事业单位的4900余户企业中，有4100余户（占83%）尚未纳入国有资本经营预算范围，当年净利润约240亿元。四是2019年提出，国有资本经营预算管理存在薄弱环节。20个部门所属事业单位设立的一级企业中，有379家（资产433.14亿元）未纳入预算范围。25.26亿元预算资金因项目取消、推进缓慢等被闲置，其中16.48亿元超过两年。还有3.36亿元项目资金未发挥效益。五是2019年提出绩效目标设定不够科学。部分国有资本经营预算未设立绩效目标。六是2020年提出国有资本经营预算具体使用不够规范。3户央企未按要求就3.15亿元增加实收资本（股本）或变更产权，国有权益体现不充分。通过分析提出的问题，发现审计署从国有资本经营预算覆盖的范围，逐步转向使用的合规性、合法性、效益性，促进了国有资本经营预算规范编制和使用。

2.上海市专项审计结果分析

一是2016～2019年，上海市4年均提出企业损益核算不准确，影响国有资本收益计缴基数问题。如2019年提出5户国有企业未按规定结转收支，造成少计利润共计15.48亿元，影响2018年及以前年度国有资本收益收缴基数的准确性。二是项目进度影响资金使用进度。如2016年提出1户企业集团获得国有资本经营预算资金安排的资本性投入5亿元，用于2个市外粮源基地配套设施建设项目。截至年末，仅累计支出国有资本经营预算资金0.22亿元，其中1个项目仅完成股权收购，1个项目尚处于可行性方案研究阶段。三是2018年提出预算支出项目调整不及时。2016年，上海世博发展（集团）有限公司申请获得市级国资经营预算资本金投入6亿元，用于特定区域配套项目建设。2017年3月，因规划调整，该项目取消，但企业未及时申请调整项目内容，截至2018年3月末，上述资金宕存账面未使用。四是国有企业信息化项目部分目标功能未实现。已投入使用的9个以前年度国资经营预算安排的信息化建设项目，其中有3个项目的部分功能未实现目标。五是2019年提出部分国资改革的补贴资金申报和拨付管理不够到位。国资经营预算安排的支持国有企业创新发展、重组整合和清理退出等补贴资金中，个别国有企业重复申报专项补贴资金,涉及金额1347万元。通过分析，发现上海市审计局专项调查，掌握了全市国有资本经营预算情况，注重审计国有资本收益是否足额上缴，支出是否有效使用，资金的效益是否得到发挥，有针对性地提出动态跟踪国资经营预算资金使用情况和项目实施推进情况等审计建议。

三、进一步加强和改进国有资本经营预算审计的措施

（一）提高认识，适应国企改革和全口径预算需要。

我国的基本经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。国有企业是我国国民经济的重要支柱。建立健全国有资本经营预算是为了完善公共财政预算体系，实现财政对国有资产的管理从计划、行政管理为主，向市场化运作的产权营运为主转变。对国有资本经营预算的编制、执行及决算的全过程审计，可以更加有效地发挥国有资产进退机制的作用，促进经济结构的合理布局和优化升级。国有企业经营管理者提高对国有资本经营预算重要性的认识，进一步明确财政、国资、主管部门在国有企业监管和国有资本经营预算编制中的责任，进一步强化国有企业负责人尊重和实现所有者权益的意识。国有资本经营预算审计，要站在防范化解重大风险、促进国有企业深化改革的角度，落实新发展理念，在把握总体、揭示典型问题的基础上，分析带有苗头性、普遍性的问题，从根源上剖析查找原因，从完善国有资本经营预算制度、管理体制和机制上提出审计建议，增强国有资本经营预算审计的宏观性、效益性和针对性，推进国有经济布局和产业结构的战略性调整，真正发挥审计促进国家治理体系和治理能力现代化的作用。

（二）强化协作，加强国有资本经营预算审计力度。

一是充分利用国家审计资源，结合项目统筹审计。根据《关于调整国务院国有资产监督管理委员会职责机构编制的通知》，2018年11月起，国有企业领导干部经济责任审计职责和国有重点大型企业监事会职责划入审计。审计机关职责的扩大，审计资源不足和审计业务量增加的矛盾越来越突出，统筹实施国有资本经营预算审计与其他项目尤为重要。在财政审计、企业财务收支、领导干部经济责任审计等项目中，均应把国有资本经营预算审计作为审计工作的重要事项。

二是发挥内部审计力量，实施精准监督和日常监督。国有企业的审计部门为企业内设机构，熟悉企业情况，但其审计缺乏独立性。审计机关加强对其指导，充分利用其审计结果，调动其参与审计监督的积极性。同时审计机关可以通过在审计项目中公示联系方式、调研座谈、问卷调查等方式，为有意监督的国有企业的职工或公众提供便利的信息反馈渠道，并切实保护好他们的合法权益，可以使审计的针对性更强、成本更低、效率更高。

三是强化国有资本经营预算审计的监督贯通。全国人民代表大会依据预算法来行使法定审查权、决定权与监督权，强化对国有资本经营预算的约束，规范国有企业的收支行为。在国有资本经营预算的编制、调整等重要节点，全国人民代表大会参与监督，主要关注其与国家宏观经济调控和产业结构调整的大目标融合程度。审计机关在日常审计中，注重发现国有资本经营预算中存在的问题，向全国人民代表大会进行专题汇报，获得全国人民代表大会对审计工作的支持。同时，整合财政、审计、纪检、监察各类监督力量，建立工作会商机制，形成监督合力，强化对重点领域、关键业务、重要环节以及对外投资资产的监督，提高监督效能，推动国有资产和国有企业重大信息公开，自觉接受社会监督。

（三）建立制度，强化国有资本经营预算审计结果运用。

国有资本经营预算支出，主要用于国有经济和产业结构调整、重大技术创新等方面，一旦出现问题，可能影响国家的产业经济布局。国有企业在发展经济的同时，应积极履行国有企业自身职责。建立考评制度，将是否认真履行国有资本收益上缴义务、是否根据国家确定的国有资本经营预算支持方向和重点，并结合本企业发展的需要编报企业具体的项目支出预算、是否严格按照批准的范围申请和使用预算资金等，作为企业经济责任审计评价的重要依据，纳入年度目标管理绩效考核范围。对国有资本经营预算项目建立绩效问责制度，根据“谁用款，谁负责”的原则，财政部门应会同全国人大、国有资产管理部门、审计部门建立国有资本经营预算绩效管理和评价结果问责机制，将审计发现的绩效未达到预期目标造成资金浪费、资金配置和使用存在较大偏差、国有资本预算投资项目管理不力等问题，纳入绩效问责之中。同时，对重大投资项目和公众关注度高的投资项目的审计结果和审计查处问题整改情况及时向社会公开，接受公众监督。