上海环卫行业工资集体协商十年探索与创新

上海工会管理职业学院课题组

我国行业集体协商自20世纪90年代起步，目前已经进入制度化发展轨道，行业集体协商在缓解社会突出矛盾、构建和谐劳动关系中的作用日趋凸显。20世纪90年代中期，江苏常州、深圳龙岗等地工会开始作为行业集体协商试点。1998年3月，全国总工会印发《关于建立区域性行业性平等协商和集体合同制度的意见》。2001年6月，深圳市装饰行业签订首份副省级城市行业集体协议。2006年，国家协调劳动关系三方制定《关于开展区域性行业性集体协商工作的意见》。2008年，《劳动合同法》第一次以国家立法形式对行业集体协商做出规范。同年，浙江温岭羊毛衫行业的工资集体协商得到中央领导批示。2009年7月，全国总工会下发《关于积极开展行业性工资集体协商工作的指导意见》，明确提出“有条件的地方也可以从实际出发，探索在县（区）级以上开展行业性工资集体协商工作”。之后，行业集体协商进入快速发展阶段。海南餐饮、上海环卫等省市一级的行业集体协商都是在这样的大背景下启动的。

作为上海乃至全国行业集体协商实践典型，上海环卫行业工资集体协商自2011年建制，历经十年的探索实践，业已形成以一线职工收入正常增长机制为核心，逐年稳步推进行业工资集体协商工作的上海环卫行业集体协商模式，呈现出鲜明的中国特色、上海特征、行业特点。本研究系统梳理了上海环卫行业工会十年来探索推进行业工资集体协商的实践经验，在分析新形势下环卫行业工资集体协商的瓶颈问题与面临挑战的基础上，围绕“十四五”高质量发展要求，探索新阶段创新发展的路径。此次调研采用文献研究、问卷调查、结构访谈等方法收集资料。问卷调查抽取上海环卫行业不同类型的企业130家，其中国资控股企业占58.46%，集体控股占19.23%，民营控股占16.92%，其他类型为5.39%；回收各类职工有效问卷1305份，其中市属企业职工占10.5%，区属企业职工占35.94%，街镇所属企业职工占39.31%。

一、上海环卫行业工资集体协商的探索及特点

工会作为职工群众娘家人，通过民主协商途径，表达好、维护好所代表职工群体的合法权益，是中国工会多年探索形成的政治优势和制度优势。在上海市总工会、市绿化和市容管理局等七个相关职能部门的统筹推进下，上海市绿化市容行业工会自2011年起连续十年组织开展环卫行业工资集体协商，建立并完善职工收入正常增长机制。

（一）探索具有行业特点的集体协商实践模式

上海环卫行业工资集体协商自2011年启动实施，经历了建制形成、扩容发展、深化提升三个阶段，在促进行业职工收入稳步增长、提升职工福利保障待遇、助力行业健康稳定发展等方面，取得了明显的成效，成为行业工资集体协商实践示范样本。

1.建制形成阶段：2011—2015年

2011年是上海环卫行业建立工资集体协商机制的元年。2011年4月，《上海市人民政府办公厅转发市绿化市容局等六部门关于本市建立环卫职工收入正常增长机制提高城市环境卫生保障水平若干意见的通知》（沪府办〔2011〕23号，以下简称沪府办〔2011〕23号文）发布，提出“建立环卫职工工资集体协商机制，确保环卫职工合法权益”的目标，从市级层面启动上海环卫行业工资集体协商建制。经过五年的建制实践，上海环卫行业集体协商已初步形成涵盖行业最低工资标准、职工收入增长指导线、社会保障、健康体检、疗休养、规范劳动用工制度在内的协商模式。这一阶段是环卫行业工资集体协商机制的奠基阶段，为行业集体协商制度的续力发展夯实了根基。

2011—2015年，以工资集体协商机制的建立与完善为重点，上海市绿化市容行业工会协调各相关职能部门，逐步建立环卫行业最低工资标准、职工工资收入正常增长机制、岗位津贴制度、健康体检制度、职工疗休养制度，同时规范各类企业劳动用工制度、工资单制度等，使环卫一线职工工资、保险福利、作业条件、作息场所、劳动保护等方面的保障水平都得到了提高。2011年，通过行业集体协商，上海环卫行业明确了行业最低工资标准，即在上海市当年月最低工资标准1280元的基础上增加5%左右。此后，历次环卫行业工资集体协商都将行业最低工资标准调整作为主要协商议题。同时，行业工资集体协商还确立了环卫职工健康体检、环卫职工疗休养等制度。2012年，在行业工资集体协商中，环卫行业建立了沪籍职工收入正常增长机制，这为将全口径职工收入/工资正常增长机制纳入协商议题范围奠定了基础。环卫行业工资集体协商还通过了行业职工互助互济保障工作机制，重申《劳动法》《劳动合同法》和上海市的有关规定，合理安排职工加班，并按规定支付超时加班工资；依据《上海市企业职工最低工资规定》，对环卫行业最低工资标准内涵进行说明。2013年，行业工资集体协商建立了环卫行业早晚班津贴制度，形成了环卫行业职工团体互助保障计划，确立了环卫职工工资单制度，规范了社保费缴纳制度。2014年，根据国家政策和上海市有关规定，环卫行业工资集体协商重点围绕完善环卫职工收入正常增长机制、建立环卫一线职工技能等级津贴等方面开展。2015年，通过行业工资集体协商，环卫行业进一步完善职工工资正常增长机制，提高职工健康体检标准，同时建立了环卫职工培训制度。

2.扩容发展阶段：2016—2018年

2016年4月，以《上海市人民政府办公厅转发市人力资源社会保障局关于深化养护行业市场化改革提高一线职工工资水平意见的通知》（沪府办〔2016〕26号，以下简称沪府办〔2016〕26号文）发布为标志，上海环卫行业工资集体协商工作扩容推广到全市公共养护行业。

在扩容发展阶段，上海环卫行业工资集体协商进一步丰富内涵、扩展提升质量，集体协商内容扩展到住房公积金缴交、工龄补贴标准、工会会员服务卡、早晚班津贴标准、外来务工人员公积金缴交标准、低温津贴标准等方面。2016年，上海环卫行业工资集体协商扩大了环卫行业职工住房公积金缴交覆盖面，建立起一线环卫职工工龄补贴制度，推动了上海工会会员服务卡项目在行业内的实施，同时提出了行业最低工资标准三年提升计划。2017年，在进一步完善环卫一线职工收入正常增长机制的基础上，上海环卫行业工资集体协商增加了提高早晚班津贴标准、调整外来务工人员公积金缴交标准、建立环卫一线职工低温津贴等协商内容。2018年，根据社会经济发展水平的提高以及一线从业人员的实际需要，上海环卫行业工资集体协商对环卫行业最低工资标准做出调整，对落实工资单制度进行强调，扩大一线环卫职工工龄补贴范围，鼓励职工扎根环卫行业发展，稳定一线职工队伍。

3.深化提升阶段：2019—2020年

至2019年，沪府办〔2016〕26号文提出的在三年内逐步实现环卫行业最低工资不低于全市最低工资标准1.2倍的阶段性目标已经实现，自此，上海环卫行业工资集体协商步入深化提升阶段。

在这一阶段，环卫行业工资集体协商主要针对企业诚信制度、绩效考核奖励、高温津贴标准、职工意外保险制度、职工健康体检标准、抗疫专项补贴等方面开展。2019年，通过行业集体协商，环卫行业完善职工收入正常增长机制，设立绩效考核奖，调整高温津贴标准，并提出环卫企业诚信制度建设的设想。2020年，根据疫情防控的特殊形势，通过行业工资集体协商，环卫行业提高行业职工健康体检标准，并增设抗疫专项补贴。

（二）上海环卫行业工资集体协商的特点

经过十年的发展，上海环卫行业工资集体协商基本建立健全了具有环卫行业特点的协商模式与职工收入正常增长机制。以此为引领，上海环卫行业逐步确立了最低工资标准、健康体检、疗休养、早晚班津贴、技能等级津贴、工龄补贴等具有长期性、延续性、发展性的制度，为环卫行业持续健康发展营造了良好的就业和用工环境，保障了环卫企业养护水平和经济效益的提升，较好地维护了行业改革发展的稳定局面，促进了行业劳动关系的和谐稳定。上海环卫行业工资集体协商的特点主要体现在以下六个方面。

第一，坚持职工为本、持之以恒，充分发挥我国社会主义民主协商的制度优势。集体协商、集体合同制度充分体现了中国社会治理的人民性、公正性、包容性和有序性，充分展现出中国民主政治的内在要求和治国理政的逻辑指向。本次调查显示，上海环卫企业签订集体合同的比例达93.08%；集体协商成果的执行落实由建制之初部分企业不理解、不理会，到目前已成为各企业的普遍共识；每年年度行业工资集体协商工作的推进、行业集体合同的订立与执行，已成为实现行业职工收入提高、待遇提升、福利保障的重要渠道。上海环卫行业工资集体协商的实践探索与成效，从地方行业工会维度生动阐释了这一制度优势。

第二，坚持行业引领、企业落实，探索形成具有行业特点的集体协商机制与工作格局。环卫行业为城市提供最基础、市民最离不开的公共服务，具有基础性、公共性、不可或缺性等特点。上海环卫行业工资集体协商基于行业特点，从稳定职工队伍、有助于行业健康发展出发，遵循维护企业整体利益与维护职工具体利益相统一、依法依规与合情合理相结合、职工工资增长幅度与上海经济社会发展速度相适应三项原则，合理确定行业最低工资标准和企业工资增长幅度，建立起一整套定期、规范、公平、公开、统一的行业工资集体协商机制。在全国省级环卫行业中首创以上海市环卫行业协会和行业工会为协商主体的可操作、可复制、可推广模式，同时在协商实践中形成重视调研、务实开展、上下共推的工作格局。调查显示，在行业工资集体协商工作带动下，被访上海市环卫企业近一年组织过职工业务培训的达96.92%，近两年内组织过职工体检的达97.69%，近四年内组织过职工疗休养的达86.15%。上海环卫行业工资集体协商已经成为上海乃至全国集体协商实践的一个典型案例，对其他省市、其他行业的工资集体协商起到示范性作用。

第三，坚持多方联动、制度创新，推动行业集体协商的长效化、机制化。2011年上海环卫行业工资集体协商启动之初即遵循共建共享原则，由市绿化和市容管理局、市总工会、市发展和改革委员会、市财政局、市人力资源和社会保障局、市城乡建设和交通工作党委等部门联合成立“市环卫职工收入正常增长机制推进工作小组”（随着市场化改革的推进，市国资委于2016年加入该工作小组），负责对环卫行业工资集体协商落实事项的研究、指导、推进、监督与检查，奠定了项目机制化、长效化的基调。2016年，沪府办〔2016〕26号文印发，将环卫行业的做法推广到主要以长期、稳定方式由政府购买公共服务的其他行业。2019年，为确保市级层面的行业工资集体协商内容在各区和环卫企业得到充分落实，上海市总工会、上海市绿化和市容管理局共同推动全市各区普遍建立区级联席会议机制，形成上下一体的两级推动机制。市、区两级的财政保障，是环卫行业集体协商工作可持续发展的重要支撑。可以说，上海环卫行业工资集体协商已在行业内培育形成上下协同的工作氛围和逐年推进的工作循环。

第四，坚持注重内涵、确保质量，协商成果增强了环卫职工的获得感。上海环卫行业工资集体协商领域持续拓展、内容不断充实、质量稳步提高，协商成果惠及行业更大范围的职工群体，职工的收入水平、福利待遇得到提升。在协商领域上，由创建之初的环卫行业拓展到绿化养护行业同步推进。在协商内容上，目前已涵盖职工劳动保护、工作环境、岗位津贴、早晚班津贴、技能等级津贴、工龄补贴、高温低温补贴、绩效考核奖励、抗疫专项补贴等职工劳动经济权益的方方面面。在协商质量上，职工的收入水平逐年提升。2019年，实现环卫行业最低工资不低于全市最低工资标准1.2倍的阶段性目标。2020年上海环卫职工月最低工资已达3080元，与2011年建制初期环卫职工最低工资1345元相比，增长幅度达129%，高出同期本市职工最低工资增幅35.25个百分点（见图1）。2020年环卫行业一线职工月平均工资6213元，与2010年的2275元比较，年均增幅达11%（见图2）。一年一度的行业工资集体协商，为环卫一线职工提升自身收入提供了稳定预期，环卫职工的获得感和幸福感不断增强。访谈中，职工普遍对未来几年行业工资集体协商将带来的更多福利待遇充满期待。

图1 2011—2020年上海市环卫行业月最低工资标准（单位：元）

图2 2011—2020年上海市环卫行业一线职工月平均收入（单位：元）

第五，坚持层层传递、全面覆盖，强调市、区双层协商二级推进，企业职工和劳务派遣工全覆盖，促进环卫行业职工队伍与劳动关系的和谐稳定。在协商主体上，上海环卫行业市级、区级层面的联席会议机制分别于2011年、2019年建立，行业内多级集体协商的机制与氛围业已形成。多数环卫企业能结合本企业实际，在市级集体协商基础上开展二次协商，使协商内容更有针对性和实效性，并具有法律效力。调查显示，当前上海市环卫行业企业工会组建率为98.46%，职代会建制率达90.77%，集体合同签订率达93.08%。在协商覆盖范围上，目前每年通过二级行业集体协商形成的职工健康体检制度、疗休养制度、工资单制度（劳务派遣工的工资单由用工单位负责督促派遣单位落实）、职工互助互济保障工作机制，覆盖了包括劳务派遣工在内的全部职工，一些企业还将劳务派遣工纳入职工住房公积金缴交覆盖范围，既促进了行业工资集体协商的提质增效，也保障了环卫行业职工队伍与劳动关系的和谐稳定。

第六，坚持着眼长远，提升素质，为新发展阶段上海环卫行业跨越式发展奠定坚实基础。得益于环卫行业工资集体协商打下的坚实基础，在制度供给方面，建立起环卫行业职工收入正常增长机制，完善了上海环卫行业最低工资标准、岗位津贴、健康体检、疗休养、早晚班津贴、技能等级津贴等制度，促进了职工队伍的稳定，提高了城市环境卫生保障水平。在职工队伍劳动技能素质建设方面，技能等级津贴在相当程度上调动了职工参与培训的积极性，提升了职工劳动技能素质。截至2020年底，上海环卫职工中具有专业技术职称及技能等级的占比为15.66%，相比2010年的2.6%，增长了13个百分点，增长幅度明显。在建立起行业工资集体协商机制的十年中，环卫行业职工为上海成功举办进博会、率先推进垃圾分类、创建全国文明城区、实现常态化疫情防控等做出了巨大贡献，整洁干净的环境卫生、赏心悦目的绿化市容擦亮了上海城市名片，提升了上海城市文明程度。

二、新形势下上海环卫行业工资集体协商面临的瓶颈与挑战

环卫行业进入新发展阶段，政府购买环卫服务开始出现市场竞争不足的情况，特别是工资收入、住宿、社会地位等方面的问题，导致环卫行业职工队伍普遍高龄化且后继无人。上海环卫行业工资集体协商虽然在促进职工收入稳步增长、提升职工福利保障待遇等方面取得了明显成效，但仍存在瓶颈问题，面临诸多挑战，限制了工资集体协商在环卫行业健康稳定发展中的作用发挥。

（一）行业工资集体协商组织推进机制尚待健全完善

区级职工工资收入正常增长机制推进小组缺位。2019年，在成立市级环卫职工收入正常增长机制推进工作小组的基础上，上海各区普遍建立了区级层面的环卫行业联席会议机制，在确保市级行业工资集体协商成果落实到各区和环卫企业上取得一定成效。然而，作为该联席会议的重要机构，区级职工工资收入正常增长机制推进小组却没有同时建立，在一定程度上影响了联席会议的工作效果，不利于职工工资收入正常增长机制的作用发挥，难以形成职工工资收入正常增长机制市区共推的叠加效应。

区级环卫行业协会和行业工会尚未健全，影响行业集体协商工作向区级纵深发展。协商主体是集体协商的组织保障，市级环卫行业协会和环卫行业工会在集体协商工作中形成合力，是上海环卫行业集体协商工作取得成功的经验之一。上海市绿化市容行业工会组织集体协商主要是谈标准，是托底数，而城区与郊区的地理特点决定了环卫行业在工作方式、劳动强度上存在差异，在市级协商基础上开展区级环卫行业工资集体协商，是实现行业工资集体协商提质增效的关键。目前，在全市16个区中，仅有浦东、长宁、闵行、松江等区建立了区级环卫行业协会；仅有8个区建立了区级行业工会，已经建立的区级行业工会组织也存在与企业、与企业工会间的黏性不足，工作开展与作用发挥不平衡等问题，个别区级行业工会甚至存在“无场所、无经费、无人员”状况。故此，目前推进的第二级协商主要采用的是企业层面协商。在建立健全区级行业协会和行业工会的基础上，建立完善区级协商机制应作为今后着力改进的重要环节。

（二）行业工资集体协商的质量与内涵有待拓展提升

行业最低工资标准的协商立足点仍然较低。行业最低工资标准调整的议题是十年来环卫行业工资集体协商的主要内容。不可否认，把行业最低工资标准作为协商的突破口，在集体协商建制初期具有抓手明确、易于操作等优势，在提高行业职工收入水平、激发职工工作热情、稳定职工队伍方面发挥了重要作用。但在高质量发展背景下，工资集体协商的立足点一直停留在最低标准层面，与环卫行业机械化、智能化发展要求不相适应，与上海超大城市市容精细化治理对环卫行业提出的要求不相适应，也不利于满足环卫行业职工日益增长的对美好生活的需要。本次调查显示，46.15%的被访企业在为职工缴纳住房公积金时，仅按最低工资标准缴纳，这不利于行业职工相关权益的保障。环卫行业要为上海建设全球城市的远景目标做出贡献，需要全体环卫职工持续发力。如何保持恒久的建设动力？除了使环卫行业职工心怀“人民城市人民建”的坚定信念外，通过提升工资收入、福利待遇等方式给予物质激励也是有必要的。

集体协商领域与范畴需持续拓展。国家“十四五”规划将“美丽中国建设”作为2035年基本实现社会主义现代化的远景目标之一。上海市“十四五”规划提出，要“持续抓好美丽街区、美丽家园、美丽乡村建设”，“为世界超大城市治理提供上海样本”。面对国家和上海市“十四五”规划对环卫行业提出的新挑战、新任务，环卫行业肩负重任，提升机械化、智能化程度势在必行，职工队伍结构优化和技能提升成为行业跨越式发展需要攻克的重要课题。当前，环卫职工中具有专业技术职称及技能等级的比例仅为15.66%，与行业机械化、智能化的发展要求存在明显差距。下一代谁来做环卫工人？做什么样的环卫工人？业已成为行业健康发展、可持续发展、高质量发展必须考虑的问题。如何运用行业集体协商机制稳定职工队伍，持续提升环卫职工整体的劳动技能水平，如何运用行业集体协商推动行业、企业劳动技能竞赛的开展，推动技能等级考核与评定制度的实施，以适应环卫行业机械化、智能化水平不断提升的新要求，是拓展行业工资集体协商领域与范畴中需解决的重要问题。此外，如何贯彻“竭诚服务职工”理念，拓展协商内容，也是下阶段要着力谋划的课题。

（三）行业工资集体协商成果贯彻执行力度尚需强化

落实工资收入调整、津贴补贴待遇是协商成果执行的主要难点。集体协商成果是劳资双方代表协商谈判的结果，签订的集体合同对劳资双方都有约束力，理应得到劳资双方的贯彻落实。环卫行业工资集体协商成果的贯彻执行情况整体良好，但也存在一些问题。问卷调查显示，当被问及“当前落实环卫行业工资集体协商中面临的主要困难事项”（多选题）时，企业的选择集中在两大方面，一是“落实工资收入调整”（占比68.46%），二是“落实津贴、补贴待遇”（占比61.54%）。

协商推进刚性不足、监督落实机制不健全是影响执行力度的主要原因。集体协商成果未完全贯彻落实的原因是多方面的。一是协商推进和成果形成的法律刚性不足，目前市级层面经集体协商签订的协议书，仍主要是以《指导意见》的形式印发的，法律效力不足。二是协商成果的监督落实机制不健全。集体协商成果的落实应该有一个全方位的监督体系，包括行政监督、行业工会监督、行业协会监督、职工监督等方面。目前，行业集体协商成果的落实机制和监督体系尚未建立健全，建立完善的职工监督制度应当成为下阶段工作的重点之一。

政府特别是区级政府对环卫行业持续发展的支撑力度仍需加大。调查显示，目前各区对区域环卫行业发展的工作要求和投入力度不同，直接导致各区环卫行业劳动定额数额和基准存在差异。这无疑对行业工资集体协商成果的达成与落实影响巨大。环卫行业作为承担社会治理重要职能的典型社会公共服务行业，不同于一般的市场化购买公共服务行业，其队伍的稳定性、劳动关系的和谐度事关社会稳定大局，需要政府平衡好经济发展与行业发展的关系，为环卫行业的发展和集体协商的推进提供足额的政府财政支撑。

（四）行业工资集体协商在促进行业发展、劳动关系和谐稳定方面的作用仍需加强

一线环卫职工的工资收入仍然偏低。通过环卫行业工资集体协商，一线职工工资逐年提高，但从增长趋势看，近几年一线职工工资增幅趋缓。究其原因，一是工资增长方式较少、幅度偏低。目前，各家企业职工工资增长非常依赖行业工资集体协商，而行业集体协商只是为了托底，企业根据各自实际，在市级行业协商基础上开展“二次协商”尚未实现。二是于2011年、2014年先后形成的分类岗位津贴制度、技能津贴制度虽然是增加职工收入的重要举措，但津贴标准偏低且多年未调整。其中，行业岗位津贴在2011、2012、2014年三次调整后，均未再作调整。调查显示，与行业劳动强度相比，一线职工收入水平偏低是被访企业和职工反映的最主要问题。问卷调查数据显示，65.21%的职工认为“工资福利待遇较低”是当前工作生活面临的最突出问题。

收入偏低导致环卫行业职工队伍的稳定存在隐患。其一，受收入问题影响，环卫企业普遍表示存在招人难问题，不少企业反映目前只能通过降低招聘标准、依靠员工发动老乡关系、发展员工第二代等方式招人。其二，不少环卫企业反映，企业中有相当比例的职工同时打两份工，他们利用轮班休息时间，从事外卖、快递、家政工作，给职工队伍稳定带来隐患。访谈中有职工坦言，目前部分环卫职工“人在岗位上，心不在岗位上”，表现在不愿接受加班工作安排，认为与其加班拿加班工资还不如下班送外卖收入高。一位职工在访谈中的发言颇具代表性：“体面的工资收入，是衡量体面劳动最重要的指标。”在上海这座生活消费水平较高的城市，工资福利待遇高低无疑是影响职工队伍稳定性的重要因素，调查反映的问题需要引起政府、企业、工会等各方的重视，在深化行业集体协商的过程中予以考虑。

三、推动上海环卫行业工资集体协商创新发展的建议

环卫事业是城市管理和公共服务的重要组成部分之一，是关系百姓民生的基础性社会公共服务事业。环卫工作关乎人民城市建设和市民群众生活的质量，是重要的民生工程。上海环卫行业工资集体协商在稳定环卫职工队伍、构建和谐劳动关系、保障城市有序运行等方面发挥着重要作用。站在两个百年的交汇点上，必须从上海全面开启建设社会主义现代化大都市新征程的高度，审视未来环卫行业的新发展，解决新发展阶段环卫职工队伍建设面临的新问题，提出行业工资集体协商的新思路。

（一）积极推动公共服务行业集体协商立法规范

从现有的法律体系看，《劳动合同法》专门对行业集体协商做出规范。《劳动合同法》第53条规定：“在县级以下区域内，建筑业、采矿业、餐饮服务业等行业可以由工会与企业方面代表订立行业性集体合同，或订立区域性集体合同。”全国总工会出台的《关于积极开展行业性工资集体协商工作的指导意见》明确：“有条件的地方也可以从实际出发，探索在县（区）及以上开展行业性工资集体协商工作。”然而，全国总工会的指导意见毕竟不是法律法规，仅对工会系统有一定约束力，一旦涉及政府部门或行业协会，集体协商往往就存在较大障碍。

公共服务行业具有特殊性，行业集体协商牵涉的主体较多，更加需要规范性文件予以明确。从上海看，《上海市集体合同条例》也只是《劳动合同法》关于行业集体协商的延续，并没有在法规上进行突破。在政府文件方面，沪府办〔2011〕23号文和沪府办〔2016〕26号文，是目前上海环卫行业集体协商的主要制度依据。

上海的行业集体协商经过大胆探索实践形成了比较规范的做法，但也碰到不少制度障碍。一方面，在沪府办〔2011〕23号文的基础上，可通过劳动关系三方协调机制，进一步理清政府、行业协会、行业工会的关系，为环卫、公交等公共服务行业开展集体协商创造政策空间；另一方面，可探索在《上海市集体合同条例》等地方性法规中对《劳动合同法》的相关条款进行突破，鼓励条件成熟的行业，在区及以上开展行业工资集体协商，为行业集体协商在更大范围、更高层次开展奠定制度基础。

（二）健全完善环卫行业工资集体协商组织体制

与浙江温岭羊毛衫行业等纯市场化行业的集体协商不同，环卫行业工资集体协商带有较多的政府因素。上海环卫行业工资集体协商的推进模式为：首先政府制定文件；其次行业工会与行业协会建立集体协商机制，每年开展协商并签订协议，协议内容通过政府主管部门文件发布；最后区、街镇环卫行业遵照文件落实。在这个过程中，环卫行业工资集体协商呈现出明显的“自上而下”“上强下弱”特点。

协商主体是集体协商的组织保障。行业工会作为行业集体协商主体的一方，囿于当前工会组织体制，在推进全行业集体协商方面受到一定影响。中国工会主要按地区划分，而不是按照行业划分，市级行业工会、区行业工会及街镇行业工会在组织体制、运行机制、工作方式等方面步调不一致。具体到环卫行业，市绿化市容行业工会建立时间较长，体制机制运行相对规范，与绿化市容行政、市总工会、行业协会沟通顺畅。而区、街镇行业工会建制不完整，运作不规范。

因此，有必要对行业工会组织体制建设加强制度规范。在现有组织体制下，可以由市绿化市容行业工会牵头起草规范本市环卫行业工会的意见，并由市总工会转发，推动全面建立市级、区级、街镇三级环卫行业工会，建立行业工会与地区工会的联席会议制度，明确行业工会与区总工会、街镇总工会在工作重点、人员支撑、经费保障等方面的具体职责，发挥区总工会、街镇总工会在推进环卫行业集体协商中的作用，调动区环卫工会、街镇环卫工会开展行业集体协商的积极性，让更多环卫职工了解和参与环卫行业集体协商。

（三）深入研究确定环卫作业定额

上海环卫行业主要由政府购买服务，由国企和镇级集体企业提供服务。环卫行业是一个高度依赖政府支持的“高投入”“低产出”的公益事业。政府环卫经费直接决定环卫工人的工资待遇，也直接影响环卫行业集体协商的标准和内容。上海建设“人民城市”“全球城市”的目标，对环卫职工队伍提出更高要求。与此同时，当前国际形势复杂多变，环卫行业是劳工领域政治安全的薄弱环节。因此，有必要对环卫行业的公共服务职能重新定位，借鉴上海公交行业改革经验，从上海环卫行业健康发展的角度，做好环卫职工队伍建设的总体规划，科学核定环卫行业的作业定额。

当前，环卫职工收入普遍偏低，收入增长跟不上社会整体发展水平，这将直接影响城市治理的现代化水平。应当深入研究新加坡等国家环卫作业定额标准，结合上海经济社会发展水平，提出市环卫作业定额每年的增长幅度，同时科学确定环卫职工工资收入所占比例。政府业已确定的环卫作业定额，要加大执行落实督查力度，确保各区足额拨付经费。环卫职工工资福利待遇的合理确定，应当综合考虑垃圾分类、极端气温、本市重大活动举办等因素。深入研究外卖、快递等平台灵活用工对环卫行业职工的虹吸问题，加强劳动强度的横向比较。深入研究公交行业改革经验，通过提升工资收入，吸引更多本市户籍职工进入环卫行业，解决依靠老乡带老乡的用人方式不可持续且容易抱团的问题。深入研究本市住房保障体系，如公租房、职工宿舍等，减轻住宿问题对非沪籍环卫职工造成的巨大负担。深入研究环卫职工特别是女环卫职工社保缴纳问题，解决社保缴费年限不够15年问题。深入研究环卫行业不同岗位最低收入与最高收入的差距问题，通过行业集体协商机制将之控制在1∶5区间，明确同步调整机制，使经营管理人员与一线环卫工形成命运共同体。

（四）科学调整环卫行业最低工资标准

环卫行业集体协商要与贯彻落实中央关于全面推进共同富裕的战略部署相结合，科学研究每年环卫行业最低工资标准及增长幅度，使环卫职工收入水平逐步向上海社平工资靠拢，在共同富裕路上不拖后腿。

第一步，根据地方收入增长规划、社平工资增长幅度、最低工资提高幅度、生活消费品上涨幅度、平均通货膨胀率等数据，计算符合当年实际情况的行业最低工资标准。第二步，结合中央提出的到2035年基本实现工资收入翻一番的要求，明确未来15年环卫职工每年岗位工资增长幅度不低于5%，岗位工资、岗位津贴采取同比例增长。第三步，根据环卫行业不同岗位的工作强度、劳动标准、劳动生产率水平等，制定几个大类岗位的工资标准区间，形成更贴合岗位实际的“工资标准”。①新加坡一般清洁工的基本工资是每月1274新加坡元（1新加坡元约合5元人民币）。新加坡劳资政清洁工友事务小组提议，专为“厕所清洁工”设立一个薪资等级，领取和医疗保健机构清洁工一样的工资，即每月1486新加坡元。新加坡人力部和国家环境局等相关机构已接受该建议，从2021年7月起实施。专门负责打扫厕所的清洁工以及有至少一半工作时间在清洗厕所的清洁工，都适用“厕所清洁工”的薪资等级。另外，对于非全日制用工情况，制定小时最低工资标准或小时工资浮动区间。第四步，鼓励各区普遍开展行业集体协商，中心城区和郊区根据不同的区域特点和职工特点，参考区域财政经费定额，制定区级环卫职工福利标准，甚至制定区域行业最低工资标准。如外来务工人员多、住房需求更迫切的区域，可以把适当增加职工住房补贴作为福利协商的主要内容。

（五）着力优化环卫职工结构、提升职工整体素质

美国学者罗宾·内葛经过深入调查得出结论，环卫工人在纽约运转中所扮演的角色，比警察和消防员还重要。①罗宾·内葛著，张弼衎译，《捡垃圾的人类学家：纽约清洁工纪实》，上海：华东师范大学出版社2018年版。在纽约做清洁工需要通过考试。在新加坡，清洁工上岗之前同样需要获得一个类似上岗许可证的“环境卫生证书”，而要拿到这本证书需要通过7至12门课程的考试，这也在一定程度上确保了新加坡“花园城市”的美名。

目前，由于环卫工供给不足，上海环卫工人招录基本没有门槛。然而，随着机械化操作和人工智能的快速发展，必然对环卫工的技能水平提出新的要求。早在沪府办〔2016〕26号文中，就明确提出根据岗位的专业能力要求，对达到相应专业技能水平的人员发放专业技能补贴。环卫行业可以通过集体协商平台，对劳动技能培训和晋级的津补贴等问题进行细化。

一是在环卫作业机械化水平高、对员工技能水平要求高的区域，可以把增加员工技能培训经费补贴作为福利协商的主要内容，把每年的培训时间、培训项目、培训人数、培训费用纳入集体协商的内容范畴，根据培训项目难易、培训时间长短等设定一定的培训补贴。在“机器换人”大背景下，环卫行业职工的转岗问题也需要纳入集体协商范畴。二是通过行业集体协商推动实施技能等级考核与评定制度，将专业技能补贴制度调整为津贴制度，除考证获得相应激励外，建立一线职工看得见的长效的初级、中级、高级等不同劳动技能等级的岗位津贴制度，甚至将其纳入每年工资收入正常增长机制，鼓励职工积极提高技能水平。三是每年研究确定一定数量的特定项目纳入行业集体协商，争取政府政策与资金支持。比如，研究劳动竞赛、技能比武等活动的创新项目，探索环卫行业劳模创新工作室的溢出项目，带动环卫工人队伍整体的技能提升。

（六）加大对落实环卫行业工资集体协商的保障力度

环卫行业工资集体协商不仅存在行业协会与行业工会两个主体，而且涉及政府部门、企业和环卫职工三类主体，协商是一个多方互动的过程，协商准备、协商过程、协商成果等都需要制度机制的保障。

第一，积极争取各级党政的重视支持，努力推动党和政府将行业工资集体协商纳入总体工作部署。党和政府可以就支持行业工会和行业协会建设专门下发指导意见，夯实开展行业集体协商的组织基础，考虑将集体协商后的集体合同履行情况纳入人大执法检查、政协视察的重要内容。在行业集体协商基础上，环卫行业可以向党政部门争取建立重大活动环卫专项津贴制度，对于上海举行的全国性重大活动所涉及区域的环卫职工，可发放专项津贴。目前，全国已有广东、广西、天津、山东等14个省，沈阳、昆明、武汉、成都等408个城市，将10月26日设立为“环卫工人节”①1959年10月26日，国家主席刘少奇亲切接见全国劳动模范、掏粪工人时传祥。刘少奇说，“我当国家主席，你当掏粪工人，只有分工不同，没有高低贵贱之分，都是人民的公仆”，极大地鼓舞了全国环卫工人。。上海也可以设立“环卫工人节”，倡导广大市民做一天环卫工，形成爱护环境、垃圾分类、尊重环卫职工劳动成果的社会氛围。

第二，推动条件成熟的区，建立区级环卫职工工资收入正常增长机制推进小组。在推动全市各区普遍建立区级环卫行业协会、行业工会的基础上，条件成熟的区可以建立区级职工工资收入正常增长机制推进小组，与市级工作推进小组形成联动，研究推出适应各区经济发展情况和企业经营状况的收入正常增长机制；条件尚不成熟的区，可由区委、区政府及相关职能部门牵头，参照本年度市级集体协商标准，结合区域经济、行业情况，制定本区落实机制。

第三，落实督促检查制度，提升集体协商成果的约束力。各区总工会和街镇总工会应当推动企业建立健全内部履约检查、工会和行政代表监督检查、提请人社部门督促检查等集体合同履约检查机制，督促企业每年向职代会或职工大会报告集体合同履行情况，联合人社部门定期对企业履行行业集体协商标准和企业集体合同开展联合检查，监督企业有效、及时、依法落实。企业集体合同落实执行情况可以纳入政府采购的招投标评价机制中，建立鼓励企业积极履行集体合同的正向传导机制。同时，市级和区级行业工会要加强工作联动，通过建立行业集体协商成果评估、职工代表定期巡视等制度机制，形成全市环卫行业集体协商成果落实定期督查机制，及时向各区环卫行业联席会议单位通报情况，推动协商成果落实落地。