新区成片基础设施开发建设存在的问题及对策——以郑州航空港区双鹤湖片区开发为例

王亮亮

(郑州航空港区航程置业有限公司，河南 郑州 451162)

2017年第十一届中国(郑州)国际园林博览会在郑州航空港区举办，作为园博园B区所在地的双鹤湖片区于2015年开发建设，随后围绕“一园三区”基建达到了高潮。历时短短3 a开发，实现了从郊野村庄到国际范大都市的蜕变。

从规划蓝图到片区城市建设基本成型，到园博会顺利举办，迎来八方宾客，建设者付出了巨大的艰辛和努力。当前各地城镇化发展还在继续，双鹤湖片区的建设开发过程值得反思和复盘，以避免新区开发建设中的失误和不足，为今后新区开发建设工作提出一些对策与建议。

1 项目概况

双鹤湖片区基础设施配套项目位于京港澳高速、商登高速、炎黄大道、会展路合围区域(图1)，以146.67 hm2的园博园B区双鹤湖中央公园为核心，片区市政基建覆盖面积达40 km2，涵盖道路、绿化、桥梁、隧道、通信、电力管道、水系、景观照明等各类工程，建设周期3 a，总投资约80亿。项目从2015年始，至2017年初步建成，2018年续建基本完善。

项目伊始，仅有梅河东路、航兴路、四港联动3条南北向的城市主干道，通过四港联动与港区外界相连，其他均为村庄、农田。片区内短时间内聚集了以中铁、中电建等央企为骨干的数十家施工单位，项目体量大、参建单位多、征拆任务重、专业交叉干扰多、工期紧，项目总体管控难度相当大[1]。

图1 双鹤湖片区规划图示

2 项目前期存在问题

2.1 决策阶段：少数项目论证不充分、需求不清晰

片区的起步区前期调查研究比较充分，决策得当，配套及产业项目能够及时推进[2]。但随着项目的快速推进，出现极个别项目超前建设，比如：部分偏离核心区的道路建设无通车需求；部分生态廊道超标准建设；部分项目建设滞后，因招商项目的不确定、突发性，导致基础设施配套无法及时覆盖；一些落地项目如学校、医院等，因建设计划调整或未能及时同城建部门沟通建设需求，周边市政配套往往无法及时启动、按时配套到位。

2.2 招标阶段：部分项目标段划分不合理

片区开发中，专业众多，参建单位多，个别专业交叉多。若不能合理划定招标范围、科学划分标段、研究好片区内各单位的标段界面、合同界面关系结构，将会造成施工干扰、重复拆建，成为各种矛盾冲突的根源[3]。较为典型的例子有：

(1)道路地下空间开发(综合管廊、联络通道)与道路工程单独划分标段，形成上下层的标段界面，不利于整体路床回填质量控制和质量责任划定；

(2)60 m宽生态廊道内市政管网与绿化分属2个标段，合同实施内容设计思路为道路标沟槽回填、场地平整后撤场，绿化标段进场塑造地形。

这样以专业为限，割裂2个标段的土方联系。一方面无法兼顾沟槽回填土、绿化地形塑造堆土的彼此利用，绿化方案不能就势塑造地形；另一方面从计量角度出发，两标段自行倒运土方，无法从全局、全过程的层面做到大范围、大时间尺度上的土方平衡。

2.3 远期规划与近期实施结合不充分

每个新片区开发时，都希望按照一张蓝图规划到底。但是由于各种不确定因素，往往无法按照规划分批次、分区、分专业建设到位[4]。

(1)由于项目招商落地的不确定性，地块开发次序调整，部分地块周边配套可能提速或减缓，突破了年度建设计划安排。

(2)由于土地利用规划与城乡建设规划并不完全匹配，不能做到在同一张网上进行开发建设。特别是按照规划，近期需要实施的市政配套项目，不符合现有土地利用规划，无用地指标或土地性质无法调整，因短期内无法解决项目立项手续，不具备建设条件，从而造成项目近期实施与远期规划的脱节。

3 前期工作对策与思考

3.1 决策工作：项目谋划要早，摸清需求，建设节奏匹配区域发展

项目谋划要尽早，建设部门有必要请专业咨询机构进行项目前期研究与论证。根据片区产业规划、开发计划，从土地征收、方案设计、方案实施等多方面，进行区域内各市政配套的深入谋划，明确片区内起步区、核心区等开发次序，梳理各工程的关系、建设时序，供决策层研究。同时，建立信息交流机制，文教卫体领域、各企业等均应及时向城建部门提供各自的市政配套需求，认真研究年度城建计划，努力做到项目基础设施配套需求与基础设施建设高匹配。

严格执行已批准各类专项规划、管线综合规划的调整程序，若局部调整，应论证是否对片区其他规划产生连锁效应，特别是涉及雨污水管网的竖向规划，避免对已有道路管网系统的破坏，重复拆建，增加泵站等抽水设施。

3.2 优化合同界面设计及组织管理，科学划分标段

在片区开发中，应从全局着眼，从项目谋划开始，认真研究设计、施工阶段的合同组织关系和项目组织关系，优化标段划分方案，运用界面管理理论从实体界面、组织界面、合同界面3方面详细分析问题产生的原因、结果，提出合理化建议。项目界面划分路线见图2。

图2 项目界面划分路线图

鉴于片区开发涉及地上、地下、空中不同高度层次的项目，具有点、线、面多种形态。基于界面管理理论，可以较好地解决各管理方权责范围问题、建设管理过程界面划分等。通过案例分析、头脑风暴等方法，梳理分析项目系统内各子系统、分系统空间关系、组织关系，依据项目特征、建设时序安排，从施工管理便利性角度，进行实体界面分析、组织界面分析、合同界面分析，确定标段边界及各单位合同关系[5]，处理好项目专业性、实施一体化的关系。

(1)道路方面，应依据工作面、投资规模、路段特点，囊括各管线自下而上为一独立标段，分段划分标段，各标段独立形成合同主体，实现全断面设计、施工。需特别注意的是，路面结构下有带状地下构筑物时(暗涵、综合管廊、联络通道等)，更应该上下一体，不宜分层发标。

(2)水系方面，建议以河道绿线(蓝线)为界，作为与市政道路合同界面，将侵入至蓝线内的雨水沟槽、雨水口等市政排水设施，视为水系合同实施内容，与河道同步建设。

3.3 深入研究远期规划、近期实施的关系，合适的建设时序

片区基础设施配套远期规划应与近期实施充分结合，要重点分析新城开发建设的前提保障要素(图3)，明确开发建设的基本原则。

图3 建设时序要素关系图

(1)在开发前期，充分研究片区规划与近期实施步骤的关系，摸清当期、近期、远期的建设需求，努力做到开发节奏匹配区域发展。要研究各类规划的落地实现时序，编制可行、可实现的年度城建计划，评估城建计划的年度实现程度，确保按计划、按年度，可控、有序、及时地完成片区总体规划落地[6]。因受地方财力、征拆等影响，短期内无法建设，应采取临时工程措施或近期方案考虑远期方案的可实现性。

本项目中，要注意规划水系与现状排水体系的功能衔接，在过渡期，可通过建设临时管沟、泵站等措施，借道老河道以实现局部水系循环，从而消除道路积水、老河道黑臭水体，实现汛期防洪排涝等目标，减少片区开发中的阵痛期。要重视排水管网、水系的建设，适当提高其建设优先级。管线建设中，尽可能在大空间尺度下实现及早组网，必要时，可先期建设下游管线，不必与道路工程同期进行；若不具备管线实施条件，可采取利用地形落差、场地竖向调整、利用现状沟塘等临时措施。

(2)政府应推进“多规合一”工作，加快形成国土、规划、建设一张网，完成国土空间规划编制工作。

在此之前，为避免短期内“多张网问题”受阻，可加强两方面工作：第一，提前编制市政基础配套3 a投资计划，应编制出满足计划性、成熟、稳定的年度配套实施计划；第二，分析评估年度城建计划与土地利用计划匹配度，提前考虑备用解决方案，适时研究近期与远期的过渡机制、临时工程措施等。

4 建设期存在问题

4.1 外部：建设部门多，建设协同难度大

在片区开发建设中，大部分市政配套设施虽由建设部门主导，但在道路、绿化范围内仍有大量其他产权单位。在港区的市政管网建设中，自来水、燃气、热力管道分别由不同的产权单位进行建设。交通信号灯、护栏、电子卡口、电力、通信铁塔等道路附属设施的建设分散在交通、公安、电力、通信等部门。部门之间缺乏沟通协作机制。实际建设中，从建设时序安排、进场节点、穿插、协同作业，常出现信息交流不畅，各专业协调性、建设连贯性较差，各部门缺乏“大市政”协同建设意识，易出现冲突、断档、重复拆建等。例如，经常出现自来水、燃气等单位无法按节点进场、无法按期完工，影响道路施工的情况。在生态廊道内辅道建设中，存在因规划、电力等部门信息交流不畅，责任感弱化现象。短时间建设期内，出现辅道与电力线塔布局冲突，辅道建成后通行能力降低等问题。

4.2 内部：专业众多，接口(界面)管理难度大

片区开发建设项目涵盖了地下综合管廊(联络道)、水系、桥梁、隧道、道路、管线、绿化等各类专业。在设计阶段，专业设计多，设计单位工作界面多，各专业平面、竖向的接口(界面)衔接多，极易出现设计冲突；在施工阶段，专业队伍多，标段界面复杂。从实施顺序上看，施工组织关系复杂，既有顺序作业，又有平行作业，还有穿插作业。一旦出现设计及施工的接口管理有遗漏、协调不到位或发生错位，将会产生设计、施工阶段各单位推诿扯皮的现象，不但影响施工质量和进度，还会造成较大的工程返工。例如：因绿化实施的季节性强，绿化带内配套管线必须在短时间内、依次交替完成施工，及时交付种植面，避免贻误种植时机。但实际上，绿化及各管线单位，常为赶工期，抢占工作面，造成绿化实施错过种植季或绿化提前进场管线未完工存在断点的现象。

4.3 片区土方平衡、管理，难度大

片区开发过程中，一方面各地下空间开发、水系河道开挖、管道沟槽开挖产生大量弃土；另一方面路床回填、绿化地形塑造、场内回填又需要大量土方。因各工程对土方挖填需求不一，实施区域、建设时序、建设节奏、信息沟通不畅等因素，各部门无法相互兼顾，实现近距离当期工程的土方调运平衡。这不仅挤占了大量的土地资源，而且造成了大量黄土裸露的环保问题。

建设期内，个别土方清运公司往往为了一己私利，不服从甲方、总包管理，乱堆乱倒、私挖乱取。

5 建设期对策与思考

5.1 对外：加强统筹管理、成立综合协调机构

道路、桥梁、管线、水系建设是城市的骨骼、血脉，其他各类设施都是对城市机体功能的完善和补充，因此各职能部门、产权单位均要树立市政建设“一盘棋”的建设理念，有序塑造完整、健康的城市有机体。如何做好外部建设协同，比如：

(1)成立市政基础设施协调议事机构[7]。建立以规划建设主管部门为主导，其他“少数派”产权单位——公配管线单位(自来水公司、燃气公司、电力公司)、移动运营商、交通设施建设部门(信号灯、电子卡口)等各基础设施建设单位参与的议事机构。

(2)完善议事工作机制。明确议事内容、工作程序和方法。建设期内各方应向议事机构明确可实施边界条件、建设时机、 建设次序 、建设节点等，形成建设期各类管理信息的沟通、反馈机制、冲突处理机制，确保片区开发建设稳步有序、一张蓝图绘到底。

例如：鉴于通信铁塔、电力铁塔往往占用绿化等市政设施，为避免破坏绿化，应明确各方工作程序，制定工作流程，明确介入时机。由交警部门负责建设的信号灯、电子警察也应和市政道路有机结合，减少对人行道、绿化等市政设施的破坏。

5.2 对内：注重接口设计管理、施工界面管理

市政项目各专业构成了一个有机结合的系统工程，对内要注重接口管理。建议从组织机构建立、设计阶段接口管理、施工阶段界面管理3方面入手。

(1)建立接口(界面)管理机构。由建设单位牵头，设计、施工各单位参与，负责各专业从设计到现场实施全过程的接口管理，协调各设计、施工环节。

(2)设计阶段接口管理[8]。在业主统一组织下，要分片区、分系统、分专业，各设计单位明确专人梳理各专业接口种类、内容(如市政各管线、管廊、地下商业街、地铁、道路、水系、桥梁)，认真研究各专业平面、竖向设计接口边界，定期组织设计碰撞检测，进行必要的各专业叠加落图(是否有平面冲突)，推广采用BIM技术，通过实施模拟进行专业碰撞检查，形成碰撞报告，及早修正图纸。

(3)施工界面管理。业主统一组织，各标段明确专人，开工前，认真系统研究图纸、合同、施工方案，梳理各交叉节点、各标段界面，形成过程界面管理清单。从时间维度上，理清各专业施工逻辑关系、进场时序(何时进退场、如何穿插)，形成界面交验制度；从空间维度上，明确各标段界面范围、边界条件、工作内容；掌握界面变化动态，若界面模糊时，各方先拟定原则性的交界面协议，按照先到先实施的原则，避免形成空白施工区。

5.3 优化片区土方调运方案，合理布局弃土场，强化管控

在片区启动期，着手研究片区各专项规划设计、竖向规划、项目建设时序等，理清不同时期，各项目对土方的不同处置需求。初步掌握分阶段建设的弃土来源、弃土规模、土质情况、空闲可利用地块、各项目空间位置关系，为实现片区大空间尺度、大时间尺度上的土方平衡、外运方案、弃土场选址等提供支撑。

(1)顶层制度设计。建议由国土、规划、建设、城市管理各部门联合组织，相关建设、设计单位参与，进行土方外运、弃土场管理的制度设计，合理选定弃土场，制定《片区建设期弃土场规划及土方外运管理办法》。

(2)制定完善的工作程序。针对外调土方申请、调出区域、调入土场、调运过程监管、弃土利用等各环节，明确工作流程，使得各参建施工单位在政府、建设单位的统一协调、许可下进行有序倾倒。通过各方信息互通、统筹协调、资源互补，可实现大时间尺度下、大空间尺度下，片区内规模土方的相对近距离调运平衡，规范弃土场管理，加大监管力度。

6 结论

当前新型城镇化仍在稳步推进中，特别是2021年郑州“7·20”特大暴雨后，对城市建设水平又提出了更高的要求。通过研究片区基础设施建设规律，掌握科学的管理方法，实现基建投资的集约高效，提高城市综合承载力，是一个城市建设管理者永恒不变的命题。从规划布局、项目需求分析、立项论证、招标设计、建设协调、时序安排等层面，细致分析存在的问题，提出具体可行的对策，形成完整的片区基建项目开发建设思路，实现片区开发基建项目投资管理的提质增效，实现片区规划建设的最大效益。