基本养老保险基金中央调剂制度的空间效应分析

李春根 赵 阳

随着我国城镇化进程的加快，地区间流动人口规模不断壮大，大量劳动力人口流入经济较为发达的地区，人口流出地区老年人口抚养比不断提高、养老负担进一步加重。黑龙江省2013 年首次出现城镇职工养老保险基金当期“收不抵支”，2016 年首次出现基金累积结余“穿底”，养老保险基金的可持续性和安全性运行遭受严重冲击。我国东西之间、南北之间、省份之间城镇职工基本养老保险基金发展水平不平衡、不充分问题日益突出。为有效缓解省份间城镇职工养老保险发展失衡问题，实现基本养老保险制度可持续运行，围绕建立健全更加公平、更加适度的养老保险制度目标，国务院于2018 年建立并实施了城镇职工基本养老保险基金中央调剂制度（以下简称“中央调剂制度”）。

中央调剂制度的实施，是否能够有效缓解城镇职工基本养老保险基金给付压力？是否有助于促进地区间公平？呈现何种空间特征？回答这些问题，有助于为城镇职工基本养老保险全国统筹制度的实施和推进提供科学依据和政策建议。

一、相关文献综述

养老保险统筹问题一直都是学术界关注的重点和热点问题。有学者认为，现阶段我国养老保险统筹层次过低，违背了“大数法则”的原理基础。提高统筹层次，有利于更好地发挥其互补、共济作用，推动基金的可持续运行。

中央调剂制度作为城镇职工基本养老保险由省级统筹迈向全国统筹的“第一步”，自政策出台起，就受到诸多学者的关注与重视。由于目前政策实施年限较短，相关研究主要集中在制度产生的影响机制、调剂效用和最优调剂比例的选取，以及探究对地区不平衡的影响，进行政策评估、设计优化方案及实现路径等方面。薛惠元和储怡安从中央调剂金的上缴额、下拨额、受益条件等方面探寻了制度运行机制，分析得出职工平均工资、在职应参保人数以及退休人数是影响省份是否受益的重要因素。朱恒鹏等认为，中央调剂制度是在当前约束条件下的最优制度安排，蕴含着动态调整机制，在制度执行过程中，可依靠相关指标对地方政府产生激励作用。金银凤和史梦昱以2000—2017 年各省份养老保险相关数据为基础，构建空间杜宾和因子聚类模型，模拟研究发现调剂制度对其他地区的养老金替代率存在正向空间溢出效应，并且能够提高地方养老保障发展水平。毛婷通过构建人口预测和养老保险精算模型，从增量效应和存量效应两个方面评估中央调剂制度，研究发现制度实施过程中会出现“逆向调节”现象，并不能解决全国养老金总量失衡问题。石晨曦和曾益基于精算原理，运用泰尔指数分析八大经济区域调剂金制度改革情况，研究发现提高上解比例会增加区域间省级差异，缩小区域内差异。 郭秀云和邵明波认为，随着上解比例不断提高，中央调剂制度的省际再分配能力随之上升，但效应力度在减弱。汤旖璆等基于Logistic 人口预测模型，在二元政策背景下，研究发现中央调剂制度能够有效“对冲”社保缴费率下调的负面影响，缓解养老保险财政负担。彭浩然和王琳琳从“补缺口”和“公平”两个角度，提出最优的中央调剂金比例为5%左右。李明桥基于公平性与可持续视角，研究发现中央调剂制度最优上解比例可分解为体现跨省域调剂的公平性和提高基金的整体可持续性两大部分。张勇以2009—2016 年省级面板数据为基础，研究发现调剂数额与省份抚养比和工资水平存在相关性，调剂金制度有助于缓解区域差异。陈元刚等通过构建省级层面的人口规模预测和基金收支精算模型，研究发现中央调剂制度有效调整了各省份之间的养老金分配，减少和均衡了省际养老金负担。范维强等通过模拟预测2020—2050 年各省份养老金累计赤字情况，对中央调剂制度提出上解和拨付两种优化方案。孙维认为可以从明确中央与地方的事权和支出责任、健全省以下的基金收支责任考核、动态提高中央调剂比例、加强国有资本划转社保基金长效机制等方面，促进全国统筹的“渐进式”改革。

现有研究成果对推动中央调剂制度发展起到了一定的促进作用。例如，从定性的角度对中央调剂制度进行理论阐释、机制分析、方案设计等，为中央调剂制度的确立和实施提供了参考；运用定量研究方法，通过数据测量和预测模拟，分析了中央调剂制度的地区效应和最优调剂比例等。但模拟方法或构建模型的不同，导致实证结果存在一定差异，最终结论的可靠性和适用性不强。对于中央调剂制度的地区均衡作用，多数文献主要使用制度实施之前或预测精算的模拟数据，而非官方公布的实时数据，导致最终结果可能存在一定偏差。针对现有研究的不足和分歧，本文在梳理中央调剂制度的实施背景和基本结构的基础上，借助财政部预算司与国家统计局公布的相关数据，对比分析31 个省（区、市）调剂前后城镇职工基本养老保险基金当期结余与人均当期结余状况，探究中央调剂制度的空间效应及政策效果，为养老保险全国统筹的实施和推进提供理论支撑和政策参考。

二、中央调剂制度的实施背景与基本结构

（一）实施背景

自20 世纪90 年代起，城镇职工基本养老保险制度的改革步伐从未停止，统筹层级不断提升，已由最初的县级统筹过渡到省级统筹，目前正积极向全国统筹推进。

1.基金支出压力不断加剧

2.省份间基金收支水平差异不断增大

各省份经济发展、流动人口、资源禀赋等方面存在明显差异，导致城镇职工基本养老保险基金在运行过程中出现了财务不平衡问题，省份间基金规模差距不断扩大，结构性矛盾不断上升，特别是东北地区和中西部地区面临的基金赤字风险压力不断增大。以2017 年数据为例，基金当期结余“收不抵支”省份达6 个（辽宁343.83 亿元、吉林2.83 亿元、黑龙江293.65 亿元、山东69.38亿元、湖北70.63 亿元、青海 7.91 亿元），黑龙江累计结余“穿底”规模较2016 年进一步扩大，达486.21 亿元。与此同时，东部地区却积累了庞大的结余基金，其中广东结余数额最高，2017 年当期结余为1 559.00 亿元，占当期全国总结余的29.65%；累计结余为9 245.10 亿元，占全国累计总结余的21.07%。现行的省级统筹制度不能满足养老保险可持续发展的需求，无法实现基金省际“互补”。因此，亟须提高统筹层次，使养老保险更好地发挥省份间“共济”作用。

3.制度“碎片化”程度较高

各省份虽已初步实现省级统筹或建立省级调剂制度，但基于当地的实际经济发展水平和工资状况，实行了不同等级的缴费基数和费率标准，各地区城镇职工基本养老保险分割依旧明显，制度“碎片化”程度较高，主要表现在以下方面：一是缴费标准的“碎片化”。尽管国务院明确了个人与单位养老保险缴费比例，但各省份为吸引企业和人才落地，在养老保险实际缴费比例设置上存在较大差异。2017 年省份间实际缴费率最高相差近30%（最高为山西的36.10%，最低为广东的9.16%）。二是监管体制的“碎片化”。目前我国社会保险基金监管体系涵盖多个部门，组织结构相对冗杂，且非均衡分布在市、县管理机关，导致管理分散化、职责不清、管理效率不高。三是养老待遇的“碎片化”。由于历史和经济发展等因素，各地区现存的城镇职工个人与公共养老基金“储蓄池”规模存在较大差异，基于现行的养老金发放标准，将致使发放金额迥异。提高保险统筹层次，有助于提高基金管理效率，引导制度从“碎片化”走向“系统化”，打破制度省际界限，促进不同职业群体在省际流动。

4.央地责任需进一步明确

中央政府是制定城镇职工基本养老保险政策的主体，地方政府在此基础上，结合当地情况进行适度调整，实施具体方案。鉴于我国现行的财政体制，养老保险基金的收缴与发放均由地方财政负责。由于各省份的经济和人口状况不同，部分地区的养老保险基金当期收不抵支，在目前省级统筹体制下，多余差额将由省级财政承担主体责任，中央给予适当补助。一般而言，统筹在哪个层次，哪个层次就负责兜底。 如果直接实行全国统筹，承担补贴的责任主体将是中央政府，这一方面会直接加重中央财政负担，另一方面容易产生地方政府过度依赖中央的现象。与此同时，对于制度转型前省际基金长期存在的“历史债务”和“结余富裕”难以一次抹平，“历史债务”的承担主体难以确定，省份间利益诉求难以短期协调，易造成央地矛盾。

鉴于现有国情和实施方案的可操作性，直接实行全国统筹难度较高，我国最终确立对养老保险采取“渐进式”改革方案，即先实施中央调剂制度，待条件成熟后，再过渡到全国统筹。中央调剂制度的确立是对现行城镇职工基本养老保险制度的一种完善与补充，是从省级统筹迈向全国统筹的第一步，也是重要的一步。

（二）基本结构

中央调剂制度的主旨思想是均衡省份间城镇职工基本养老保险基金负担，增强基金抗风险和制度可持续发展能力。该制度遵循大数法则原理，由中央财政建立差额缴拨的“资金池”，视地方基金预算和支出缺口状况进行分类分层补缺，实现省份间基金适度调剂。调剂金制度结构主要分为上解和拨付两大部分。

按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为上解额基数，上解比例由2018 年的3%起步，逐年提高，2021 年上解比例已上升为4.5%。具体见公式（1）：

其中，U表示各省份上缴额；AWE表示统计部门提供的各省份城镇非私营单位和私营单位就业人员加权平均工资；NIP表示各省份在职应参保人数，暂以在职参保人数和国家统计局公布的企业就业人数的平均值为基数核定，将来条件成熟时，以覆盖常住人口的全民参保计划数据为基础确定在职应参保人数；R 表示上解比例。由上缴额公式可以看出，各省份上解额差异来源于职工的平均工资和应参保人数，且与上解额呈正向关系。参照我国现行的养老保险缴存办法，职工平均工资越高，对应缴费基数越大；应参保人数越多，当地养老保险收入总额越高。

拨付采用以收定支的方式，即总拨付额等于总上缴额，当年上缴的所有调剂金全部拨付到各省份，具体计算见公式（2）（3）：

其中，A表示各省份拨付额；PerA 表示全国人均拨付额；NR表示各省份当年离退休人数。由拨付额公式可以看出，各省份拨付额只与各地当年离退休人数相关，二者呈正向关系。基于各省份老年人口结构状况，该制度更倾向于东北及中西部人口结构失衡、老年抚养比高的省份，从而能在一定程度上缓解这些省份的养老基金运行压力。

总体而言，该项制度并未对基金“穿底”和发放困难的省份进行政策倾斜，而是采用统一的上解和下拨方案。与此同时，调剂金并不是直接由结余较多省份向结余较少省份的简单横向转移，而是以中央为主导，基于有关指标数据，在省域间进行基金调剂，体现了政府主导与责任分担的基本原则。

三、中央调剂制度的空间效应及其分析

（一）中央调剂金的地区差异

从中央调剂金执行数额来看（见表1），2018—2020 年，上缴额排名前五的省份均在东部地区，分别为广东、江苏、北京、浙江、山东，且排列名次保持一致；一直处于拨付额前五的省份有三个（辽宁、江苏和浙江）；一直处于缴拨差额（输出）的省份有四个（广东、北京、江苏和浙江）；一直处于缴拨差额（输入）的省份有四个（黑龙江、吉林、辽宁和湖北）。具体而言，广东和北京表现为高上缴—高缴拨差额（输出），江苏和浙江表现为高上缴—高拨付—高缴拨差额（输出），辽宁表现为高拨付—高缴拨差额（输入）。

表1 2018—2020 年中央调剂金执行数额（单位：亿元）

从中央调剂金执行数额人均情况来看（见表2，下页），2018—2020 年，人均上缴额排名前五的省份除西藏外，其他均为东部省份，其中，一直处于人均上缴额前五的省份有广东、上海、福建和北京；东北三省一直处于人均拨付额前五；人均缴拨差额（输出）处于前五的省份均在东部地区；东北三省和内蒙古一直处于人均缴拨差额（输入）前四。总体而言，北京、上海和广东表现为高人均上缴—高人均缴拨差额（输出）；黑龙江、吉林和辽宁则表现为高人均拨付—高人均缴拨差额（输入）。

表2 2018—2020 年中央调剂金执行数额人均情况（单位：元/人）

从上缴额来看，四大地区和全国均呈现逐年递增的趋势，其中，东部地区最高，上缴额由2018年的152.42 亿元增长至2020 年的464.96 亿元，增长了312.54 亿元；西部地区最低，上缴额由2018 年的34.78 亿元增长至 2020 年的 107.57亿元，增长了72.79 亿元。 除东部地区外，其他地区上缴额均低于全国均值（见图1）。从拨付额来看，整体波动趋势与上缴额相似，东北地区拨付额最高，拨付额由2018 年的126.03 亿元增长至2020 年的 519.26 亿元，增长了 393.23 亿元；东部地区次之；中部地区和全国近似相等；西部地区最低，拨付额由2018 年的50.31 亿元增长至2020 年的126.82 亿元，增长了 76.51亿元（见图2，下页）。从缴拨差额来看，东部地区缴拨差额（输出）由2018年的 57.17 亿元增长至 2020 年的172.73 亿元，增长了 115.56 亿元；其他地区缴拨差额均小于0，为缴拨差额（输入）地区。其中，东北地区为最大缴拨差额（输入）地区，且数额逐年扩大，由2018 年的82.97亿元增长至2020 年的 395.44 亿元，增长了 312.47 亿元（见图 3，下页）。

图1 四大地区及全国上缴额

图2 四大地区及全国拨付额

图3 四大地区及全国缴拨差额

（二）中央调剂金的空间效应

运用自然断点分级法，将2018—2020 年31 个省（区、市）城镇职工基本养老保险基金调剂前后的当期结余和人均当期结余数据，划分为高、较高、中、较低、低五个等级标准。

自然断点分级法运用聚类思想，基于数据中固有的自然分组，对分类间隔加以识别，可对相似值进行最恰当的分组，并使各个类之间的差异最大化，即类内差异最小、类间差异最大。诸多学者认为自然断点分级法的优势在于通过迭代比较计算确定类间数据断点，从而对数据中的相似值进行最有效的区分，对于少量的数据集划分，具有较强的适用性。本文在收集分析2018—2020年全国31个省（区、市）城镇职工基本养老保险基金相关数据时，发现各年省份数值变化差异较大，无法选取某一固定数值作为分界值进行分类。为更加科学地考察政策实施前后基金变化的状况，故采用自然断点分级法。

1.调剂前后当期结余空间特征

从各年调剂前后省份的变化来看，2018 年城镇职工养老保险基金当期结余处于高等级的省份有广东，处于较高等级的省份有北京、江苏和湖南，处于低等级的省份有黑龙江和辽宁，处于中等级的省份数有15 个。经过中央调剂金调剂后，除高等级省份外，其他等级均存在省份的变迁，其中，向上跃迁的省份有：黑龙江由低等级向上跃迁至较低等级、山西由较低等级向上跃迁至中等级、四川由中等级向上跃迁至较高等级；向下变动的省份有：山东和浙江由中等级变为较低等级。2019 年处于高等级的省份有北京和广东，处于低等级的省份有黑龙江和辽宁，处于较低等级的省份有吉林、内蒙古、山东和浙江，处于中等级的省份有14 个。中央调剂后，除高等级省份外，其他等级均出现变化。其中，向上跃迁的省份有：黑龙江由低等级跃迁至中等级，向上跃迁了两个等级，辽宁由低等级跃迁至较低等级；向下变动的省份有：贵州和河南由较高等级变为中等级，上海和福建由较高等级变为较低等级，西藏、青海、甘肃、宁夏、河北、天津、江西和海南均由中等级变为较低等级，山东和浙江由较低等级变为低等级。2020 年处于高等级的省份有广东，处于较低等级的省份有黑龙江、山东、江苏和四川，处于低等级的省份有辽宁、上海和浙江，处于较高等级的省份有14 个。中央调剂后，各等级均出现等级变迁，其中，向上跃迁的省份有：辽宁由低等级跃迁至较低等级，黑龙江由较低等级跃迁至中等级，湖北由中等级跃迁至较高等级，宁夏、新疆、西藏、云南、贵州和湖南由较高等级跃迁至高等级；向下变动的省份有：广东由高等级变为中等级，北京和福建由较高等级变为较低等级，河北和河南由中等级变为较低等级，山东和江苏由较低等级变为低等级。

2.调剂前后人均当期结余空间特征

表3 2018—2020 年城镇职工基本养老保险基金人均当期结余等级分布

表4 2018—2020 年中央调剂后城镇职工基本养老保险基金人均当期结余等级分布

四、研究结论与政策建议

本文分析了四大地区上缴额、拨付额以及缴拨差额变化，借助自然断点分级法，分析我国各省份的城镇职工基本养老保险基金调剂前后基金当期结余和人均结余情况。研究结果表明，从缴拨差额均值来看，东部地区为中央调剂金输出地区，东北地区为中央调剂金主要输入地区，中部、西部地区为次要输入地区，缴拨差额呈现逐年递增的趋势。

从调剂前后的基金总额来看，中央调剂制度在一定程度上产生了“正向调剂”作用，表现为东部地区向东北三省和西部地区输出，增加了东北和西部地区部分省份职工养老保险基金的总量，有效缓解了这些省份养老保险基金的支出负担。与此同时，在调剂过程中也出现了调剂漏损、调剂不足、调剂过度等“逆向调剂”问题。从等级数目变化来看，每年经调剂后处于中等级的省份数目均会减少，2020 年处于两端等级的省份数目经调剂后增加。从省份变化来看，2019 年西藏、青海、宁夏等经济欠发达省份由调剂前的中等级下降至较低等级，浙江和山东调剂前处于较低等级，经过调剂后下降至低等级；2020 年江苏调剂前处于较低等级，经过调剂后下降至低等级。

从调剂前后的人均基本养老保险基金来看，三年各省份等级变化以“静态”为主、“动态”为辅。其中，东北三省存在“正向调剂”作用，等级由低和较低等级向上跃迁1—2 个等级，山东和浙江存在“逆向调剂”作用，由较低等级向下变动至低等级。

由上述结论可知，2018 年以来，我国中央调剂金上缴规模不断壮大。从省际调剂效果来看，该项政策的实施，在一定程度上有效缓解了东北及中西部地区部分省份城镇职工基本养老保险基金的支付压力。与此同时，在调剂过程中仍存在调剂漏损、调剂不足、调剂过度等“逆向调剂”现象。

2022 年2 月22 日，人力资源和社会保障部宣布，自2022 年1 月起，我国正式启动实施城镇职工基本养老保险全国统筹制度，标志着长达20 多年的城镇职工基本养老保险制度由最初的县级统筹正式向全国统筹迈进，迎来了从地区分割迈向全国统一的时代。习近平总书记强调，我国社会保障要坚持制度的统一性和规范性，可以允许一定时期内存在区域间社会保障水平上的差异，但不能动摇统一制度的目标，不能自行其是、搞变通。全国统筹的实施意味着中央调剂制度已完成其阶段性历史使命。为更好地实现中央调剂制度与全国统筹的有效衔接，这里提出如下政策建议：

第一，明确责任分担和激励约束机制，增强制度规范性。基本养老保险作为一项基本公共服务，是二次分配的重要组成部分。实现城镇职工基本养老保险的全国统筹，是国家为人民谋福利的一项重要决策部署，是社会保障领域的一项重大改革措施，事关社会大局稳定，关乎人民切身利益，有利于缓解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，实现共同富裕。在“全国一盘棋”的背景下，为保证全国统筹的有效推进，中央和地方政府之间需进一步厘清责任划分、强化责任落实。首先，需要健全养老保险全国统筹的法律基础，成熟的法律体系有助于提升制度的规范性和预防性。其次，参照目前我国社会保险基金行政监督办法，行政区域内的社会保险基金行政监督工作由县级以上地方各级人力资源社会保障部门负责。在全国统筹背景下，建立中央统一管理机制，配套设立行政监督和基金监督部门，实行垂直管理，能够提高基金的管理力度和效度。最后，借鉴我国省级统筹与国外相关经验，下一阶段实施的全国统筹政策，基金收支将由中央政府负责， 弱化了地方征收积极性，在一定程度上会导致养老保险收入降低，且会是一个长期过程。因此，需要制定地方财政补充养老保险基金投入长效机制，在中央财政对地方补助力度不降低的前提下，建议由地方负责基金收支平衡，中央和地方政府共同补贴结余缺口。明确激励约束考核机制，防止养老金结余薄弱地区产生依赖心理、养老金结余富裕地区产生消极心理，警惕“搭快车”和“鞭打快牛”现象的产生，避免产生逆向刺激作用。

第二，夯实信息平台构建，提高省域协同性。2020 年底，31 个省（区、市）均已实现城镇职工基本养老保险基金的省级统收统支，解决了省内地区间基金负担不均衡问题，为全国统筹打下了坚实的基础。随着网络化、数字化的发展，夯实信息平台成为全国统筹高效运行的重要保障和必然选择。 应依托“金保工程”和“区块链”等信息技术，打破数据“孤岛”，搭建全国养老数据库，使个人参保信息透明化，构建统一的养老保险公共服务平台，形成动态监控。数据的真实性是制度有效实施的前提和基础，基于我国现行的基金预算管理体制，城镇职工养老保险依旧面临少缴、漏缴等问题。夯实信息平台的构建，一方面有助于做细实际缴费人数和缴费基数，实时把控各省份具体的退休养老人数、应参保人数、职工平均工资等数据变化，提升全国统筹制度的科学性和可靠性；另一方面有利于解决流动人口“输出地”和“输入地”养老保险关系衔接问题，地方政府可借助养老保险公共服务平台，推进地区之间、部门之间信息共享与业务协作，优化经办信息化流程，保障外出务工人员的异地养老生活质量。

第四，分好养老保险“蛋糕”，提升制度公平性。实施全国统筹，有助于缓解区域间结构性矛盾，增强基金的抗风险和可持续能力。由中央调剂制度的发展实践可知，实行“一刀切”的调剂比例和方案，并不能充分发挥制度优势。因此，建议在全国统筹制度设计过程中，综合考虑各省份经济发展水平、基金累计结余、老年抚养比等情况，采用差异化的指标参数，避免产生新的不公平问题。同时，现行的中央调剂制度并未充分考虑各省份基金累计结余状况，不利于制度的可持续，为此，建议在全国统筹制度实施过程中，充分考虑基金当期结余状况及现有指标，并适度涉及基金的累计结余等相关指标。对于经济发展水平较低、养老负担较重的东北和中西部地区，尤其是基金“收不抵支”的省份，可以享受适度的倾斜性政策，如提供税收优惠和专项补助等，吸引企业落地和人才回流发展，激活地区经济发展动力，缓解基金亏空省份的财政压力，由“输血式”补助转换为“造血式”补助。 同时，运用模拟精算和动态预测等方法，选取更多能综合反映省级特征的关联指标，如制度赡养比、基金可支付月数等，设计长期和短期相结合的“阶梯式”调整机制，提高基金利用效率，有效规避风险，防止出现“逆向调节”等问题。 Reform