疫情防控专班扁平化运行逻辑、困境与优化路径

吕 洋 刘溪溪

（1.中国人民公安大学，北京 100038；2.山东财经大学，山东 济南 250014）

新冠肺炎疫情是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件[1]。面对疫情防控需求，公安机关牵头成立疫情防控专班，在卫健部门、通信运营商以及社会群众的共同参与下，以少层级、近距离的扁平化运行方式，开展信息核查、研判分析、流调溯源等工作，为抗击疫情发挥了至关重要的作用。当前，疫情防控工作正处于关键时期，对疫情防控专班的效能提出更高要求。基于此，本文以疫情防控专班的扁平化运行为研究内容，在厘清运行逻辑的基础上，总结、分析疫情防控专班扁平化过程中遇到的困境，探讨优化扁平结构的路径，以期推动疫情防控专班转型升级，在防疫工作中取得更大胜利。

一、组织扁平化的内涵

组织扁平化是与组织的管理层次和管理幅度密切相关的[2]。其中，管理层次是指组织内部从最高管理人员到具体工作人员之间所形成的纵向层级，而管理幅度则是指组织中上一级的管理者能够直接有效领导的下属数量[3]。组织扁平化是为提高组织的运行效率，打破等级制的组织结构，减少管理管理层次与职能部门，增加管理幅度与管理强度，将“金字塔”型的纵向组织形式压缩成扁平状组织形式，以形成富有弹性的管理模式[4]。与传统的科层组织结构相比，扁平化的组织结构优势明显，不仅强调权力分散，赋予基层工作人员更多的决策权，增强其主人翁意识，还侧重通过直接干预与对话方式进行管理，在降低管理成本的同时大大加快组织内部信息传递速度，提高决策效率，使组织以更为弹性与灵活的形式应对环境变化。然而，大量组织管理实践表明，组织扁平化运行也会给组织发展带来一定的挑战，容易在组织内部引发一系列负效应[5]，因此着重解决扁平化运行中产生的问题是优化完善组织结构的必要基础。

疫情防控专班是公安机关依据防疫形势变化，以发挥业务协同能力与数据融合优势为目标所建立的高效组织。在进入常态化防疫阶段后，疫情防控专班要进一步提升工作效能，同时最大限度地发挥服务职能，必须着力于组织结构的优化升级，坚持推动组织扁平化改革，为疫情防控工作提供持续动力。

二、疫情防控专班扁平化运行的逻辑

（一）以数据专班为核心，提升组织响应速度

我国“十四五”规划纲要中明确提出打造数字经济、数字社会、数字政府，三者互为支撑、彼此渗透、相互交融，共同构成我国数字化建设的重要内容。“数字公安”作为数字政府建设的一大主要分支，近年来也在各地公安机关全面展开。数字化的核心是数据，只有依靠海量的数据支撑，数字化建设才能拥有源源不断的动力，而分析与处理数据的能力则成为数字化发展的重要体现。

数据在新冠肺炎疫情防控工作中扮演着不可或缺的角色，为我国疫情防控“科学防治、精准施策”提供了支撑[6]。在疫情防控专班中，数据专班的职责是对大量防疫数据进行分析处理。首先，数据专班需将上级公安机关与卫健部门推送的密接人员、次密接人员、时空伴随者等多类人员信息进行整理分类，然后将相关数据分派到各个乡镇防控专班，督促其尽快了解详情，并将具体信息进行反馈核实。其次，数据专班还负责将核验无误后的信息转交给流调专班与隔离专班，以便开展下一步工作。此外，除上级公安机关与卫健部门报送的信息外，数据专班还承担着自主摸排防疫数据的重要职责，及时捕捉本地区的相关数据，并在数字化防疫平台中进行更新，实现区域之间的信息互通，形成联防联治的防控体系。

在疫情防控专班中，以数据专班为核心，其他专班围绕数据专班运行，能够最大限度地发挥数字引领作用，改变疫情防控初期纸质化、表格化信息报送方式，快速便捷地实现数据传递，为提高应急决策指挥效率，提升组织响应速度奠定了基础，为以快制快、打赢疫情防控阻击战争取了时间。

（二）以流调专班为支撑，确保科学精准防控

疫情防控的关键任务是早发现、早报告、早隔离、早治疗。其中，早发现是打速度仗、打主动仗的基础，而流调工作，即流行病学调查溯源工作，是实现早发现目标的重要方式。流调工作能够快速准确地调查病例的传染源，追踪和判定密切接触者，同时分析疫情的转播特征与传播链，为采取有效的控制措施，切断疫情传播途径，彻底消除传播风险提供支持，也为疫情防控策略的制定提供参考依据。

在疫情防控工作中，流调专班需要在第一时间联系确诊病例，同时借助电子轨迹定位、移动支付记录查询等方式，迅速梳理出患者的行程轨迹，在庞大的数据链条与繁杂的监控视频中逐一摸排核对，从严从细筛查涉疫区域与相关人员；同时，流调专班也打通与其他专班的沟通渠道，在进行准确研判的同时将相关信息快速推送给卫健部门、数据专班以及隔离专班，确保流调情况能够及时共享，以尽早开展后期的隔离与管控措施。

为推动疫情防控专班的扁平化运行，建立与数据专班并行的流调专班是必不可少的环节。流调专班能够进一步分担数据专班的工作压力，在排查风险人群，评估疫情可能涉及范围以及划定风险区域等方面做出了突出贡献，支撑着整个疫情防控专班的平稳运行。

（三）以隔离专班为保障，切实达成动态清零

“始终坚持人民至上、生命至上，坚持科学精准、动态清零”，是疫情防控工作的明确方向[7]。实践证明，“动态清零”方针是符合当前我国疫情防控形势的最有效方法，而隔离专班则是达成“动态清零”要求的重要保障。

隔离专班以本地区各个隔离点为驻地，由公安机关组织，医护工作人员、第三方消杀公司消杀员以及酒店后勤工作人员等共同入驻，通常设置健康监测、物资保障等多个小组，在对隔离人员进行日常健康检测的基础上，还承担着整理隔离人员信息、对隔离点环境消杀以及保障隔离人员生活必需条件等职责。同时，隔离专班还会根据数据专班与流调专班推送的信息，对相关人员的隔离情况进行调整，并负责在防疫平台中及时更新。

“动态清理”的核心在于切断传播，防止社会面的传播持续性连接起来，形成规模性反弹。隔离专班在“动态清零”过程中提供了重要保障，在一定程度上起到了“以最小社会成本投入获得最大社会效果”的作用，成为疫情防控专班的关键一环。

（四）以网格防控为落点，推进防控关口前移

网格防控是指依托城镇社区网格化管理的趋势，以网格为最小作战单元，促进疫情防控工作落到实处。网格化管理是借助网络信息化、技术化平台，通过合理的制度化安排，实现政府的管理与服务职能在基层社会中的有效延伸[8]。网格化管理改变了城镇社区原有的粗放式管理与被动工作的服务方式，使管理手段更加数字化和精细化[9]。

在疫情防控工作中，网格防控作为基层防控的坚实堡垒，以群众的需求为导向，全面负责社区居民的核酸检测、信息登记以及物资保障等工作，在严防输入的同时筑牢内部防御屏障；同时，公安机关向网格员授权，让其加入到疫情防控平台中，了解涉疫数据，建立社区居民信息台账，对数据专班、流调专班推送的信息进行梳理，准确核实，对隔离专班报备的居家观察人员进行健康监测。此外，各乡镇社区还积极动员群众加入到网格化防控中，确保每个网格都有充足的储备力量。

网格防控将疫情防控与城镇社区网格管理有机结合，推动防控工作与社区服务并行，进一步提升基层社会治理的科学化、精细化水平，真正做到重心下倾、关口前移，织牢疫情防控“一张网”，为数据落实、防控落地打下坚实的基础。

三、疫情防控专班扁平化运行的困境

在扁平化运行体系下，疫情防控专班搭建了由公安机关主要领导直接负责，以数据专班为核心，联通流调专班与隔离专班，以网格防控为落点的组织结构（如下图），进一步提升了组织效率，为牢牢把握疫情防控主动权构筑结构支撑。但扁平化进程的逐渐深入会暴露出组织结构存在的问题，使疫情防控专班面临更大的挑战。

疫情防控专班扁平化组织结构

（一）资源困境：专班警力配置存在问题

扁平化运行的最大优势在于通过组织层级的减少，提升信息传递速度。但组织层级的减少并不意味着人员配置可以相应的减少，相反，为保障组织活力，提高管理效率，组织必须要进行科学合理的资源配置。警力资源配置是推动公安工作可持续发展的有力举措，也是保障公安机关有效运转的组织基础。然而当前疫情防控专班的警力资源配置存在较大问题，影响了专班扁平化成效。

一方面，各专班警力数量不足，加重了公安民警工作压力。以数据专班为例，每天要处理的涉疫信息超过上万条，不仅数据种类繁杂，还有大量的信息需要进行核实。信息核实需要依靠工作人员逐一拨打联系电话，在确定相关人员的准确地址后还需要在系统中更新信息，仅这一项工作就需要花费大量的时间，而数据专班的警力在防疫形势较好时还能够保证轮班进行工作，但当疫情出现反复时警力困境明显制约了专班效率。

另一方面，保障机制有待完善。警务保障水平的高低直接决定着警务活动的成败与警察队伍战斗力的强弱[10]。疫情防控任务艰巨，工作压力大，如果不在后勤保障方面为专班人员提供支持，会直接降低其工作效能，影响疫情防控专班的运行。

（二）沟通困境：专班之间缺少沟通渠道

沟通是传递信息的过程，是协调组织中个体与要素，调整组织行为的重要方式。一个组织想要高效地运转，必须要有畅通的沟通渠道。目前在疫情防控专班中，各工作人员之间的沟通主要通过一些社交app 进行，如微信、钉钉等。工作人员在疫情防控平台上将信息推送后，再通过社交app 通知信息接收方。这种沟通方式意味着当发出信息的一方忘记进行通知或者没有及时通知时，信息的转交、接收与确认将会产生延迟，但在分秒必争的疫情防控工作中，任何轻微的延迟都可能造成严重的后果，产生危害防控全局的影响。

同时，反馈在沟通过程中具有举足轻重的作用，但现有的沟通方式缺乏有效的反馈机制。在疫情防控中，由于专班人员工作繁忙，收到其他同事发来的通知后可能没有及时回复。一旦缺少有效的反馈，就可能导致信息传递出现偏差，造成信息接收方的实际工作与发出方的设想产生偏离。此外，反馈的缺少也会使得决策者难以掌握一线工作情况，影响决策的制定。

（三）协同困境：部门之间存在信息壁垒

公安机关在疫情防控工作中做出了巨大贡献，但仅仅依靠公安民警的付出无法充分发挥疫情防控专班效能，在这种情况下，公安机关能否与卫健部门、通信运营商以及社会群众之间形成协同效应便成为关键。

然而在当前的疫情防控专班中，这种协同效应并没有产生，各个部门之间的合作仅停留在履行自身职责，难以达到“1+1＞2”的效果，特别是在数据互通方面，信息壁垒的存在严重阻碍了各部门之间的合作。一方面，各部门出于维护信息安全的原则，不愿意将各种信息完全共享，导致公安机关难以在第一时间准确进行核查，影响了工作效率；另一方面，信息壁垒也意味着各部门之间存在信息不对称的现象，如果彼此不及时进行信息更新，很容易造成工作的不同步，甚至可能会对社会群众造成困扰。

（四）授权困境：基层缺少处理信息职权

扁平化组织重视基层工作人员的参与，并授予其与工作相对应的权力，使其能够更好地从事组织工作，因此能否做到合理的授权就成为影响组织工作成效的重要因素。

在疫情防控专班中，网格防控的工作人员处于离人民群众最近的岗位上，在社区防控、精密防控方面做了大量的工作，有效地缓解公安机关压力。但在授权问题上，网格防控的工作人员却没有能够被授予相应的职权。例如，在疫情防控平台中，网格防控人员能看到的信息较少，也没有足够的处理权限，只能根据其他部门的推送进行工作，一旦信息出现问题，网格防控人员只能通过电话联系的方式进行报备，而不能直接在平台中进行操作。同时，工作人员对流动信息的掌握更是少之又少。任何需要居家隔离或健康检测人员的信息，都应当第一时间通知所在社区与网格，以便做好充足的准备，但由于职权有限，网格工作人员大多数时间只能被动地按照上级部门指示进行工作，难以充分发挥其主观能动性。

（五）考核困境：绩效任务偏离实际工作

公安绩效考核是锻造公安铁军、提升公安效能的重要手段，也是推动公安机关向职业化、专业化迈进的动力源泉。通过绩效考核工作，公安机关能够清晰地认识到自身发展中出现的问题，从而得以向最薄弱处发力，切实解决痛点、堵点、难点问题。

对疫情防控专班而言，绩效考核工作能够帮助成立不久的专班及时发现问题，达到“以评促改、以评促建”的目的，短时期内迅速提升专班工作效能。但就目前形势而言，对疫情防控专班开展的考核工作不够成熟：一方面，在考核主体的选择上，虽然上级公安机关能够站在宏观角度考量专班的工作任务，但疫情防控工作更多地是面向社会公众，因此社会公众的观点与评价在一定程度上更能准确地反映专班工作情况；另一方面，现有的考核体系在一些考核指标的选取上也出现问题，导致部分绩效任务偏离一线实际工作，不仅没有起到指明未来工作方向的作用，甚至加重疫情防控专班的负担，不利于防控工作进行。

四、疫情防控专班扁平化运行的优化路径

为了适应常态化疫情防控需要，必须着力打破影响疫情防专班扁平化运行的困境，进一步完善工作部署，提高整体效能，推动疫情防控专班转型升级。

（一）强化科技支撑，推动警力资源配置现代化

科技创新是助推警务现代化建设的重要动力，也是优化警力、实现警力资源配置现代化的重要抓手。一方面，疫情防控专班依托大数据技术而建，集中了公安机关的科技人才，为精准预测警力资源需求提供了充分条件；另一方面，警力资源配置现代化能够进一步推动疫情防控专班集约高效运行，达成扁平化改革目标。

首先，科学合理地确定警力资源需求，是警力资源配置工作的第一步。缺乏需求导向，任何配置工作都是盲目的、无效的。应当积极借助科技化手段，根据以往疫情防控工作的经验，准确预测警力资源配置中可能出现的困难，积极协调，防止问题的发生。其次，在确定需求的基础上，探索建立“平时”与“战时”两套配置方式。疫情形势是在不断变化的，疫情防控专班也应当实现动态化运行：在疫情趋于稳定的“平时”，除一些重点岗位外，可以建立轮岗制度，定期安排专班人员轮休；在疫情多点爆发的“战时”，可以适当减少轮休时间，同时从其他部门借调部分工作人员，以保证疫情防控专班高效运转。

（二）拓宽沟通渠道，建立信息接收与反馈机制

沟通渠道是组织成员之间传递信息的主要方式，为了保证疫情防控专班内部信息流转畅通，必须要拓宽组织内部沟通渠道。一方面，除常用的社交app 外，应当在疫情防控平台中开发便捷的沟通功能。一旦有信息数据变动，专班人员可以在进行信息更新或传递的同时，直接在平台中快速提醒信息接收方，避免出现“延迟”现象。同时，在疫情期间，弹窗成为了信息提醒的重要方式，人们能够根据弹窗消息及时掌握自身健康信息出现的变化，这种方式也可以应用在疫情防控专班的信息传递中，通过不可屏蔽的弹窗提醒信息接收方。另一方面，在完善沟通渠道的同时，还需要建立信息反馈机制，可在防控平台的沟通功能中设置“确认接收”选项，以保证信息发出方能够明确信息接收情况。同时应当提升专班工作人员的业务能力，注重调动专班成员的主观能动性与工作积极性，在完成任务的同时及时进行反馈。

（三）制定保密协议，促进不同部门间信息融合

疫情防控专班是以公安机关为基础，同时由卫健部门、通信运营商等派驻而组成的，因此要提高组织整体效能，首先应当打破不同部门之间的信息壁垒，充分发挥多部门协同效应。

不同部门由于工作业务需要均有自己的数据库，保护数据信息的安全也是其职责的一部分，所以想要完全实现数据库之间的互通不仅有悖于各部门工作原则，也有可能对社会公众的正常生活造成危害，此时制定保密协议就可能成为有效的解决办法。不同部门可以通过制定保密协议，在划定保密范围的基础上，明确各部门的权限，促进信息的深度融合。例如仅掌握姓名信息可能存在上百人与之对应，加大公安机关核查难度，但如果制定保密协议，规定通讯运营商可以向公安机关提供有关人员手机号码的后四位，则可以大幅度减少锁定信息所需的时间，为占据疫情防控主动权奠定基础。

（四）坚持“四包一”政策，合理授权基层工作人员

“四包一”政策是疫情防控专班针对居家隔离人员所采取的管理与服务模式。其中“四”是指乡镇街道负责干部、社区公安民警、乡镇卫生院工作人员以及隔离地点的网格员，“一”则是指涉疫重点人员。由四名工作人员专职“承包”一名涉疫人员，既负责对其居家隔离时的健康状况进行检测，并将相关信息实时进行报送，还负责其生活保障工作。在疫情防控中，“四包一”政策取得巨大成效，有效减少了人员流动带来的风险。在疫情防控常态化下，要将防疫工作落到实处，还需继续坚持“四包一”政策，同时向处在疫情防控最前线的工作人员授予适当的权力。

权力下沉满足扁平化运行的要求，也能有效解决当前我国基层社区在治理领域存在的问题[11]。首先可以在疫情防控平台中开通网格员专属权限，使其可以实时汇报网格防疫情况，为疫情防控政策的制定提供依据；其次应当落实权力下沉的常态化、制度化建设，在巩固基层疫情防控成效的同时，促使公共服务向社区延伸，形成集防控、治理、服务于一体的现代化网格。

（五）优化考核指标，制定科学合理的考评体系

绩效考核工作在组织运行中十分必要，不仅能够确保各项政策的执行落实，还能依据考核结果对组织成员进行适当的奖惩，调动组织成员积极性，有利于组织的长期发展。在疫情防控专班中，要想充分发挥绩效考核的重要作用，必须从优化考核指标着手，逐步建立起一套科学合理的考评体系。

在考核指标方面，要选取能够真实反映疫情防控工作实际的指标，突破固化思维的局限，避免片面化、理想化，要保证指标既能兼顾主观因素与客观要素，还能涵盖全面、容易量化，同时合理设置不同指标的权重。在考核主体方面，要改变当前上级公安机关全权负责考核的局面，将下级、同级以及服务对象等多个主体引入对疫情防控专班的考核中，进行共同评价，从而实现多维度的绩效考核。此外，还要明确规定激励机制，将考核结果与奖惩情况挂钩，依据考核结果对专班人员行为进行激发、引导或者规范，以更有效、有质量地完成疫情防控工作。

结语

2022 年5 月5 日，习近平总书记在中共中央政治局常委会上强调：“目前全球疫情仍处于高位，病毒还在不断变异，疫情的最终走向还存在很大不确定性，远没有到可以松口气、歇歇脚的时候。”面对仍然严峻的防疫形势，疫情防控专班应当坚持人民利益至上，以组织改革为契机，突破扁平化运行阻力，加快反应速度，提升整体效能，凝聚队伍力量，为疫情防控工作做出更大贡献。