特种设备安全双重预防体系构建及运转研究

严祯荣 陈 乐

（1.上海工程技术大学 机械与汽车工程学院 上海 201620）

（2.上海市特种设备监督检验技术研究院 上海 200062）

2016年，国务院安委会办公室先后下发的安委办〔2016〕3号文件和安委办〔2016〕11号文件，都要求着力构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作机制。2021年6朋，新修订的《中华人民共和国安全生产法》（以下简称新《安全生产法》）的第四条规定：生产经营单位必须构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制（以下简称安全双重预防机制），表明构建安全双重预防机制的要求从法规性文件层次上升到法律层次。

2016～2021年，从各地区安全监管层面看，在张家口市等11个试点城市开展了试点工作，逐步健全完善了双重预防机制的政府监管体系；从生产经营单位层面看，也在着力构建企业双重预防机制。各地区和各生产经营单位构建安全双重预防机制的探索实践表明，由于生产经营单位涉及行业和领域的多样性和复杂性，往往生产安全还和其他特殊行业安全难以区别，也难以建立统一的双重预防机制；在执行层面来讲，一是主管部门不同，提出的具体要求也不同，给生产经营单位具体执行带来困惑，二是生产经营单位认识和理解不足，难以针对不同安全生产对象建立满足不同法律要求的融会贯通的体系，如果没有建立与安全双重预防机制相适应的安全双重预防体系，就不能有效遏制重特大事故的发生。

据公开报道，从领域的角度，上海市黄浦区、四川省和上海市等就特种设备风险分级管控和隐患排查治理的双重预防性工作机制开展了探索和试点[1-3]；从行业的角度，上海市2020年开展了电站锅炉使用单位双重预防试点[4]。在特种设备使用单位试点工作中，很多单位认为建立了安全生产双重预防体系，就没有必要再建立特种设备安全双重预防体系了，同时，也不清楚该如何建立特种设备双重预防体系。为此，本文分析构建“特种设备安全双重预防体系”（以下简称双重预防体系）的必要性，研究讨论如何构建双重预防体系，为生产经营单位遏制特种设备重特大事故提供技术支撑。

1 构建双重预防体系的必要性

1.1 新《安全生产法》的要求

新《安全生产法》第二条规定：有关法律、行政法规对特种设备安全另有规定的，适用其规定。《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特种设备安全法》）第三十四条，已要求特种设备使用单位应当建立隐患治理、应急救援等安全管理制度，这与安全生产的双重预防机制中的隐患排查治理是大致相似的，但是，《特种设备安全法》对特种设备安全还有很多另外规定，却没有提出要求建立特种设备双重预防机制。因此，对生产经营单位来说，特种设备的高温高压、易燃易爆特性导致特种设备安全事故在安全事故中的比例一直居高不下，表明生产安全双重预防机制在遏制特种设备重特大事故发生方面的作用还不明显。为此，生产安全双重预防机制应当与特种设备各项安全技术规范、安全管理制度有机融合外，特种设备安全也需要相应的特种设备双重预防机制来构建防范特种设备安全事故的两道防火墙，这样，建立适合特种设备安全的双重预防体系是非常重要的，也是新《安全生产法》明文要求的。然而，《特种设备安全法》还没有明确要求构建双重预防体系；2009版《特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》）也没有明确要求构建双重预防体系，为此，及时修改《特种设备安全法》和《条例》为构建双重预防体系提出明确的法律依据是非常必要的。

1.2 特种设备安全与生产安全既有联系又有区别

特种设备安全与生产安全是密切联系的。1）两者的安全事故都是人或者设备处于不安全状态导致的。2）两者的事故等级划分是一致的。《条例》把特种设备事故划分为特别重大事故、重大事故、较大事故、一般事故等4个等级；《生产安全事故报告和调查处理条例》把生产安全事故也划分为特别重大事故、重大事故、较大事故、一般事故等4个等级。3）两者的事故种类有共同点。4）特种设备安全既涉及生产安全，还涉及生活公共安全。

特种设备安全与生产安全也是有区别的。1）两者的事故定性的法律依据不同。特种设备安全监管的主要法律依据是《特种设备安全法》《条例》以及《特种设备事故报告和调查处理规定》等特种设备法律法规。而生产安全监管的主要法律依据是以新《安全生产法》为主的一系列法律法规。2）两者的事故类别不尽相同。特种设备不仅广泛分布在生产经营领域，而且遍布在公共生活领域。3）两者的事故调查主体不同。新《安全生产法》规定，应急管理部门负责安全生产综合监督管理工作；《特种设备安全法》第六十九条规定，国务院负责特种设备安全监督管理的部门是特种设备事故的调查主体，比如原国家质量监督检验检疫总局（现国家市场监督管理总局）负责特种设备安全监督管理，综合管理特种设备安全监察、监督工作。

综上所述，生产安全与特种设备安全是密切联系的，又是有区别的，显然，用来遏制安全生产重特大事故的生产安全双重预防体系是不能完全替代特种设备安全双重预防体系的。

1.3 特种设备安全比生产安全更具有公共安全和社会风险属性

曾珠[5]利用系统工程方法论中的霍尔结构模型的思想，构建了承压类特种设备社会风险预警的三维结构体系，如图1所示，表明承压类特种设备社会风险预警应综合预警逻辑维、预警时间维和预警知识维3个方面实施，因此，特种设备安全双重预防体系要体现风险辨识、风险评估、风险预警和风险预控的各个阶段，还要体现明确警义、寻找预警、分析警兆、预报警度和防控警情等逻辑主线。也就是说，特种设备风险不但涉及个人风险，还涉及社会风险，体现特种设备风险的社会属性。只有将特种设备的社会风险与个人风险相结合，才能科学地进行区域风险定性和定量评价，才能作为区域或区域内特种设备重大危险源规划、改造及构建特种设备双重预防机制的科学依据。

图1 承压类特种设备社会风险预警三维结构体系

1.4 双重预防体系更有利于促进安全生产标准化建设

新《安全生产法》第四条的要求表明，安全双重预防机制是在安全生产标准化基础上的更深层次推进举措，双重预防体系也是与安全生产标准化密切相关的。首先，隐患排查治理是安全生产标准化体系中的重要内容。其次，安全风险分级管控也是安全生产标准化体系中的重要内容，其涉及的危险源辨识、风险评价及风险控制措施策划，与安全双重预防机制的风险管控的工作内容和要求是基本相通的。因此，目前构建双重预防体系并不是生产经营单位安全管理的重复工作。相反，对于开展安全生产标准化的生产经营单位，加强双重预防体系建设将会更加系统和深化自身安全管理体系，实现关口前移，提升本质安全化水平，从根本上遏制重特大事故发生。

2 双重预防体系内涵与组成

2.1 双重预防体系内涵

双重预防体系是生产经营单位所有特种设备的安全双重预防管理和安全保障的纲领性文件，涉及特种设备的设计、制造、采购、安装、租赁、重大修理、改造、使用、检验和报废的全过程的安全，应明确特种设备安全双重预防的机构设置、预防对象、预防要求、目标指标、工作内容、制度建设、风险分级管控、隐患排查治理、安全管理评价以及信息化等基本要求。生产经营单位应按照双重预防体系的要求施行特种设备安全的常态化预防和控制，并持续改进体系，确保双重预防体系有效运转，达到遏制特种设备重特大安全事故的效果。

2.2 双重预防体系组成

在生产经营单位安全生产标准化和职业健康管理体系建设的基础上，运用风险-隐患-事故演化理论，结合特种设备的社会属性，在特种设备双重预防机制的基础上，本文提出双重预防体系应包括特种设备安全双重预防机制的政府监管体系和生产经营单位双重预防体系，其组成框架如图2所示。

图2 特种设备安全双重预防体系组成框架

3 双重预防体系构建

3.1 特种设备安全双重预防机制的政府监管体系构建

●3.1.1 明确和划清各级安全生产监督管理部门责任分工

国家市场监督管理总局及各省级市场监督管理部门负责特种设备安全双重预防体系的监管和执行。同时，也要明确国务院安全生产监督管理部门与各行业安全生产监督管理部门、各省安全生产监督管理部门与省级各行业安全生产监督管理部门的职责，还要划清职责边界。

●3.1.2 建立特种设备安全风险分级管控和隐患排查治理的标准体系

国务院安全生产监督管理部门要协调有关部门制定安全风险分级管控和隐患排查治理的通用标准规范。国家市场监督管理总局及各省级市场监督管理部门的特种设备安全监督管理部门要根据本行业、领域特点，按照通用标准规范，制定特种设备安全风险分级管控、隐患排查治理、安全管理评价以及隐患排查治理信息化的标准规范，重点明确特种设备安全风险类别、评估分级的方法和依据，明晰特种设备重大事故隐患判定依据，量化评估生产经营单位特种设备管理水平。

●3.1.3 建立特种设备安全风险分级管控和隐患排查治理的制度体系

国家市场监督管理总局的特种设备安全监督管理部门要根据本行业、领域特点，指导各省级部门，按特种设备安全风险分级管控和隐患排查治理的标准规范，分行业制定特种设备安全风险分级管控和隐患排查治理的制度规范。然后，在系统总结本地区的行业标杆生产经营单位经验做法基础上，制定地方安全风险分级管控和隐患排查治理的实施细则。

●3.1.4 实施特种设备风险分级分类监管模式

国家市场监督管理总局的特种设备安全监督管理部门要结合生产经营单位风险辨识和评估结果以及隐患排查治理情况，组织对生产经营单位的安全生产状况进行整体评估，确定生产经营单位整体安全风险等级。按照分级属地管理原则，针对不同风险等级的生产经营单位，确定执法检查重点内容和不同的频次等，实行精准化和差异化的动态监管。重点实行“网格化”管理，对生产经营单位报告的重大安全风险和重大危险源、重大事故隐患，明确属地基层特种设备安全监督管理部门的监管责任，支持、推动生产经营单位加快实施管控和整治措施。

●3.1.5 建立特种设备安全风险区域管控模式

各地区特种设备安全监督管理部门要结合特种设备的公共安全和社会风险属性，全面辨识和评估公共区域内的安全风险，确定区域安全风险等级，并结合生产经营单位报告的重大安全风险情况，建立区域安全风险数据库，绘制区域“红、橙、黄、蓝”四色安全风险空间分布图，重点监控和监察高风险等级区域。

●3.1.6 建立特种设备安全风险源头管控模式

各地区特种设备安全监督管理部门在城乡规划建设、生产经营单位建设中，要充分考虑特种设备安全因素，尤其是石油天然气管道、城镇燃气管道等压力管道和公共区域电梯、游乐设施等的安全问题。严格审核高风险项目建设安全，严禁违反国家和行业标准规范在人口密集区建设特种设备高风险项目，严禁在特种设备高风险项目周边设置人口密集区。举办重大活动、实施重大工程或制定重大政策，要评估特种设备专项安全风险，制定有针对性的安全风险管控措施和应急救援预案。

3.2 特种设备生产经营单位双重预防体系构建

●3.2.1 构建双重预防体系的理论基础

PDCA循环是全面质量管理的理论基础，它将质量管理分为Plan(计划)、Do(执行)、Check(检查) 和Act(处理) 4个阶段。在质量管理活动中，按照做出计划、计划实施、检查实施效果的要求来开展各项工作，将成功的纳入标准，不成功的留待下一循环去解决。PDCA循环管理模式是质量管理的基本方法，比如生产经营单位的质量管理体系、特种设备制造质量体系等都以PDCA循环来构建的。张旋[6]以PDCA 循环管理模式构建了煤矿企业的风险分级管控体系指标。因此，以PDCA 循环及其风险管理模式来构建特种设备生产经营单位双重预防体系也是可行的。采用PDCA循环可以对特种设备生产经营单位进行隐患排查治理、风险分级管控、安全管理评价等工作，也可将风险管理过程整合到双重预防体系的构建及其运转中。

●3.2.2 构建双重预防体系的策划

构建双重预防体系的策划过程中，要重点考虑以下6个方面：

1）明确对象。要包涵生产经营单位的所有特种设备，即锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、起重机械、电梯、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆八大类中有的，都应全部涵盖。

2）提出要求。生产经营单位要建立、实施、保持和持续改进双重预防体系，应确保满足相关法律法规以及政府文件的要求。

3）确定工作内容。主要应包括特种设备风险分级分类管控、隐患排查治理、安全管理评价和信息化等方面工作。

4）设置管理机构。TSG 08—2017《特种设备使用管理规则》明确要求设置特种备安全管理机构的使用单位应设置特种备双重预防体系组织机构，组织机构成员宜由主要负责人、分管负责人、相关部门负责人以及重要岗位人员组成；没有明确要求设置特种备安全管理机构的使用单位应设专人负责特种设备双重预防工作。

5）建设制度。生产经营单位应根据本单位的实际情况建立设备风险分级管控制度、特种设备隐患排查治理制度、特种设备使用单位安全管理评价制度、双重预防体系运转考核和奖惩管理制度等。

6）确定体系目标和工作指标。生产经营单位应根据本单位的规模、安全生产状况、特种设备类别以及内外部环境来建立、实施和保持双重预防体系目标，并形成文件。应根据内部的各管理层级及职能，确定相应的工作指标。

●3.2.3 构建双重预防体系的实施

构建双重预防体系的实施过程中，1）生产经营单位主要负责人应提供必要的资源来保证建立、实施、保持和改进双重预防体系；2）从事特种设备作业相关人员应具备相应能力和技术水平；3）依据制定的风险分级管控工作制度和工作程序的要求开展风险分级分类管控工作；4）按制定的隐患排查治理工作制度和相应工作程序开展隐患排查治理工作；5）按制定的安全管理评价工作程序、评价指标和工作流程开展安全管理评价工作，量化评估生产经营单位特种设备管理水平；6）建立特种设备双重预防信息化管理平台，实现风险分级管控和隐患排查治理的信息化管理。及时记录和反馈实施过程中出现的各种问题。

●3.2.4 构建双重预防体系的检查

生产经营单位应按照编制的生产经营单位特种设备安全管理评价导则，按计划的周期，检查双重预防体系，包括评价改进的可能性和修改双重预防体系的必要性，以确保其持续的适宜性、充分性和有效性。

●3.2.5 构建双重预防体系的持续改进

生产经营单位应制定双重预防体系持续改进的管理办法，建立持续改进机制，建立能够处理双重预防体系运行过程中出现不符合项的程序，该程序应明确以下要求：

1）识别和纠正不符合项，并采取措施以减轻或消除其不利影响和后果。

2）调查产生不符合的原因，并采取措施以避免其再次发生。

3）评价预防措施和纠正措施的完备性，以避免不符合发生。

4）评审所采取的预防措施和纠正措施的有效性，坚持持续改进双重预防体系。

生产经营单位双重预防体系的持续改进应融入日常运转中，确保双重预防体系的有效运转。

●3.2.6 双重预防体系的有效运转

生产经营单位构建双重预防体系后，就要实现特种设备安全风险分级管控和隐患排查治理的常态化，以确保双重预防体系运行有效果，以有效遏制特种设备重特大事故发生。为此，结合生产经营单位的行业、地域情况以及特种设备的公共安全和社会风险属性，本文提出以下措施：

1）生产经营单位应及时改进双重预防体系，来适应与处理不符合项所采取的纠正措施和预防措施。

2）生产经营单位应建立双重预防体系运转考核和奖惩管理制度。

3）生产经营单位应健全责任体系、风险管控体系和隐患治理体系3个体系。责任体系是新《安全生产法》倡导的安全管理的核心，责任体系中明确要求的各级责任落实也是确保双重预防体系有效运转的前提条件；从图2可以看出，风险管控体系和隐患治理体系是生产经营单位双重预防体系的安全系统管理的核心环节，直接关系到双重预防体系的“风险分级管控”和“隐患排查治理”两道防线建设；风险分级管控体系是隐患排查治理体系的基础，隐患排查治理体系是风险分级管控体系的有效补充；风险分级管控体系是前提，隐患排查治理是目标和结果，因为只有善于发现风险和找到隐患，才能进行排查和治理，也才能实现双重预防体系确保安全生产的最终目标。

4） 生产经营单位应落实责任清单、风险分级分类管控清单和隐患排查治理清单3个清单。

5）生产经营单位要运行好责任系统、风险系统和隐患系统3个系统。

4 结论

在新《安全生产法》背景下，为遏制特种设备重特大事故发生，结合特种设备的行业和领域特点、公共安全和社会风险属性，得出以下4点结论：

1）在已有安全生产标准化和安全生产双重预防体制下，构建特种设备安全双重预防体系是非常必要的，其意义是确保特种设备安全风险分级管控和隐患排查治理的常态化运行，为此，建议修订《特种设备安全法》和2009版《条例》，明确要求实行特种设备安全双重预防机制，构建特种设备安全双重预防体系。

2）特种设备安全双重预防体系应包括特种设备安全双重预防机制的政府监管体系和生产经营单位双重预防体系。

3）特种设备安全双重预防体系的构建可以PDCA循环为理论基础，以PDCA 循环管理模式来实行持续改进。

4）要确保特种设备安全双重预防体系有效运转，应健全责任体系、风险管控体系和隐患治理体系3个体系，落实责任清单、风险分级分类管控清单和隐患排查治理清单3个清单，运行好责任系统、风险系统和隐患系统3个系统。