新时代提升领导干部应对重大突发公共事件能力探析

□魏芙蓉，于新恒

［中共吉林省委党校（吉林省行政学院），吉林 长春 130012］

随着工业化社会的到来，人类社会走进了风险社会，在风险社会中，突发公共事件不断袭来。尤其是进入21 世纪后，在全球范围内重大突发公共事件频发。在这个重大突发公共事件频繁发生的时代，如何提升应对重大突发公共事件的能力，已成为各级领导干部必须面对的考验。2020 年10 月10日，习近平总书记在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上指出：“面对复杂形势和艰巨任务，我们要在危机中育先机、于变局中开新局，干部特别是年轻干部要提高政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力，勇于直面问题，想干事、能干事、干成事，不断解决问题、破解难题。”［1］“年轻干部要提高应急处突能力。预判风险是防范风险的前提，把握风险走向是谋求战略主动的关键。要增强风险意识，下好先手棋、打好主动仗，做好随时应对各种风险挑战的准备。”［1］放眼世界，我们面对的是世界百年未有之大变局，我们越发展壮大，遇到的阻力和压力就会越大，面临的外部风险就会越多，这是我国由大向强发展进程中无法回避的挑战，是实现中华民族伟大复兴绕不过的门槛。可见，时代要求领导干部要勇于和善于应对急难险重任务及重大风险挑战，这就逼迫各级领导干部必须积极探索提升应对重大突发公共事件能力的途径，尽快适应新时代的要求。

一、新时代领导干部应对重大突发公共事件应具备的能力

所谓突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处理措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件［2］。突发公共事件包括四大类，即自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类、社会安全事件类。这四大类又分别区分为四个等级：即特别重大、重大、较大和一般四个级别。以重大突发公共事件中的自然灾害为例，凡是受害森林面积100公顷以上的重大森林火灾，省内发生的6 级以上7级以下的地震，重大的水旱灾害，等等，均属于自然灾害方面的重大突发公共事件。

各级领导干部，特别是政府部门的行政领导干部是应对重大突发公共事件的核心力量，担负着组织、指挥、协调各方力量共同战胜重大突发公共事件的职责。只有掌握相应的应急管理知识，具备出色的领导能力，才能有效履行职责。一般来说，领导干部应对重大突发公共事件应具备以下四方面的能力。

（一）敏锐的鉴别能力

重大突发公共事件都有一个酝酿、发生、发展的过程，通常会表现出一些不易被人们察觉的迹象。作为领导干部尤其是指挥人员，必须充分利用预警、监测获得的各方面信息，及时捕捉初露端倪的表面现象，掌握真实的信息，要仔细观察参与者的心态及其变化，然后经过准确、科学的分析判断，抓住主要矛盾和矛盾的主导方面，把问题解决在基层，化解在萌芽状态，掌握危机处置的主动权。

（二）胸怀全局的科学决策能力

在重大突发公共事件中的决策也称危机决策。危机决策的水平高低直接关系到应急处突的胜败。决策者即决策中的领导干部是决策系统中最基本的要素。决策者的素质和能力如何，直接决定着决策的水平和效果。重大突发公共事件中的决策，往往是在纷繁复杂的方案、层出不穷的问题和头绪杂乱的决策交织在一起的条件下进行的。这就要求领导干部要统观全局，周密思考。要把重大突发公共事件摆到发展的全局中通盘考虑谋划，防止急于求成。领导干部要时刻胸怀全局，排除私心杂念，勇于承担责任，不断历练，克服在危难情景下的恐惧心理，做到临危不惧、镇定自若地应对和处置危机。

（三）资源调配和协调能力

重大突发公共事件涉及的领域多、范围广、社会影响面大。首先，领导干部要善于把应对重大突发公共事件的行政资源整合起来，发挥整体的最大优势。要把政府机关快速动员起来，还要善于把应急管理、交通运输、通信、水利、医疗卫生、物资保供、公安等系统和部门整合起来，发挥整体功效，最大限度地减少重大突发公共事件造成的损失。其次，领导干部要善于协调各种社会力量。应急处突是一个系统工程，仅仅依靠政府是不足以应对重大突发公共事件的，要善于动员社会力量参与，包括各种社会团体、社区组织、村民自治组织等。在党委和政府统一领导下，各方协同配合，才能取得应急处突的最后胜利。

（四）信息沟通和传播能力

信息沟通是化解重大突发公共事件最重要的工具之一。良好的信息沟通，有利于防止重大突发公共事件的发生或减弱重大突发公共事件造成的危害及其影响，有利于防止信息误传和谣言传播。因此，新时代领导干部必须提高信息沟通能力。既要善于搜集、掌握重大突发公共事件防控信息，还要尽快收集、掌握危机现场以外的数据，包括相关科学及专业知识、以前的经验和危机前的预防等。然后通过筛选信息，将有用的真实信息及时发布出去，消除公众恐慌情绪，有效处置危机。领导干部应对重大突发公共事件还必须充分重视网络传播。正如郭庆光在《传播学教程》中谈到：“在突发公共事件中，组织原有规范的暂时失效，社会基本秩序的紊乱，社会关系的混乱状态给人际传播和组织传播都带来极大的阻碍。”［3］此时，只有网络传播是人们进行传播的主要手段，也就是说，在常态传播情境中的组织、媒体和公众三方力量动态平衡的状态完全被打破了。重大突发公共事件发生后，传播情境往往处于一种紧张状态，稍有疏忽就会带来无可挽回的灾难，令政府和媒体丧失在公众心目中的公信力，带来整个社会传播系统的崩溃。因此，领导干部特别是负责宣传、传播管理的领导干部必须提升传播能力，积极主动引导舆情，有效化解重大突发公共事件。

二、当前有些领导干部应对重大突发公共事件的能力尚待提升

党的十八大以来，我国在应急处突特别是在应对重大突发公共事件方面，取得了长足的进展和巨大的成就；在应对重大突发公共事件的理念、体制、机制、法制和资源保障等方面均取得了令人瞩目的成绩。但是，当前有些领导干部在应对重大突发公共事件中能力尚需提升。

（一）需要培养敏锐的鉴别能力

重大突发公共事件虽然发生突然，来时迅猛，但并不是空穴来风，在发生前会有很多征兆。海恩法则指出，每一起严重事故的背后，必然有29 次轻微事故和300 起未遂先兆以及1000 起事故隐患［4］。这就告诉我们，包括重大突发公共事件在内的任何事故的发生都是量的积累的结果，要把问题解决在萌芽状态中。在识别、处置重大突发公共事件的过程中，领导干部尤其是指挥者的素质和鉴别能力是最重要的。我们发现，在以往处理重大突发公共事件过程中，有些领导干部明显缺乏鉴别重大突发公共事件的能力，他们痛失了识别、处置重大突发公共事件的时机而造成重大损失。

（二）需要培养高效的决策能力

应对重大突发公共事件的决策与一般的决策不同，其特点是要“快、准、狠”。快，即危机决策要快。有时要在几个小时甚至几十分钟就要作出重大决策。准，即危机决策要科学、准确。狠，即危机决策要善于纵观全局，权衡利弊，当机立断，敢于拍板。在以往应急处突中，一些身负决策使命的领导干部，在关键时刻往往缺乏高效的决策能力。一是决策动作慢，错过了最佳的决策时间。二是决策不科学，草率拍板。三是在重大决策面前，优柔寡断，下不了决心，结果贻误时机而造成重大损失。例如，国务院调查组在《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》中指出，在河南郑州“7·20”特大暴雨灾害中，“郑州市委市政府及有关区县（市）、部门和单位风险意识不强，对这场特大灾害认识准备不足、防范组织不力、应急处置不当，存在失职渎职行为，特别是发生了地铁、隧道等本不应该发生的伤亡事件。”［5］“党政主要负责人见事迟、行动慢，未有效组织开展灾前综合研判和社会动员，关键时刻统一指挥缺失，失去有力有序有效应对灾害的主动权”［5］。这一事件从反面告诉人们，在应对重大突发公共事件中，领导干部决策是否科学、高效，事关应急处突的成败。

（三）需要培养积极主动的执行能力

危机决策作出之后，要靠各级领导干部去执行和落实。但是，有些领导干部却缺乏积极主动执行决策的能力。一是搞形式主义应付式执行。对突发事件的处理往往有布置无检查，致使决策得不到有效执行。二是断章取义，选择执行。有些领导干部在应急处突中对上级决策有选择地执行，合我心意就执行，不合心意就抵制，不予落实。三是慢执行。对突发事件的处理拖拖拉拉，工作不认真、不到位，遇到困难和问题不积极想办法予以解决。四是被动执行。有些领导干部缺乏主动精神，上面推一推就动一动，没有起到带头作用，没有常抓不懈。

（四）需要培养主动引导舆情的能力

在高度开放的网络时代，面对重大突发公共事件，要求政府舆情部门人员必须掌握舆情回应的规律、规范和技巧，做到真实准确，回应关切，与网民积极沟通，营造和谐的网络空间。特别是当重大突发公共事件发生初期以及应急处突进入转折阶段时，政府有效发布官方权威信息，将有助于迅速缓解舆情压力，缓和社会矛盾。总体看，近年来，我国各级政府回应舆情的能力和效果有较大提升。但一些领导干部在应对重大突发公共事件的政务舆情回应中仍存在较大不足。一是信息公开不主动、不及时。有些领导干部缺乏担当精神，不敢及时将重大突发公共事件的真实情况向上级领导汇报，面对公众关切不回应、不发声，易使公众产生误解或质疑，结果严重影响了政府的形象和公信力，造成了负面社会影响。二是提供的信息缺乏真实性、准确性。重大突发公共事件一旦发生，群众最关心的是事件的焦点和痛点，如事件的破坏程度、受害人数、后续如何处理等信息。有些领导干部在回应舆情时，介绍的案情与事实不符；有些领导干部为了推脱责任，甚至刻意编造情节，造成政府部门之间出现矛盾。信息缺乏真实性、准确性损害了政府的公信力，不利于政府舆情处置。

三、当前有些领导干部应对重大突发公共事件能力有待提升的深层次原因

当前有些领导干部应对重大突发公共事件能力不足既有主观原因，也有客观原因，但首要的还是主观原因所致。

（一）受传统观念的束缚

在传统社会，人们应对常规性突发公共事件已积累了一些经验，其中有些经验在应对重大突发公共事件的斗争中依然有效。由于受思维惯性的影响，一些领导干部固守旧观念，以致在应对重大突发公共事件的大考中交出了不及格的考卷。概括起来主要有以下错误观念。一是被动应对重大突发公共事件的观念。在传统社会重大突发公共事件较为少见，而一般突发公共事件来势较缓，危害有限，对于一般突发公共事件往往采用被动式应对方式，待事件来到时，才正面应对。进入风险社会后，重大突发公共事件开始频繁出现。重大突发公共事件的特点是来势凶猛、覆盖面大、蔓延迅速、社会危害大。有些领导干部由于对重大突发公共事件的特点和危害性缺乏认识，抱着盲目乐观的思想，放松警惕，被动应对，使国家和人民的生命财产遭受了损失。二是把应对重大突发公共事件当成“软任务”，未提上议事日程。一些领导干部在重大突发公共事件发生前，总认为自己离重大突发公共事件很远，未把应对重大突发公共事件列入议事日程。重大突发公共事件发生后便乱了方寸，结果造成不可估量的损失和负面社会影响。以上错误观念，严重束缚了某些领导干部的手脚，必须尽快帮助他们解放思想，转变观念，才能带领群众取得应对重大突发公共事件的胜利。

（二）对重大突发公共事件预警不到位

在应对重大突发公共事件中，要防止或有效地减少重大突发公共事件带来的损失，必须重视危机的预防，将应对关口前移。而危机预警就是实现关口前移的必然路径。从内容上看，危机预警主要包括预测和警示两个部分。预测是指领导干部通过特定部门、机构及相关信息渠道获取大量信息，经过分析判断形成预测结果。警示是指将形成的预测结果立即通过公共媒体和政府信息渠道及时传播给社会公众，使公众在第一时间了解事实真相，从而有效地发挥危机预警的功效。但是有些领导干部在重大突发公共事件来临时往往预警不到位，致使决策和处置环节失去最佳时机，给应急处突造成严重的损失。

（三）处置重大突发公共事件的经验和本领不能满足需要

现在的领导干部大都比较年轻，不少人缺少处置重大突发公共事件的经验，缺乏应对复杂工作局面的考验。因此在应急处突中，感到工作陌生，本领不足。当重大突发公共事件袭来时，有的领导干部顾此失彼，抓小弃大；有的领导干部只看到表面现象，看不到隐藏在表象背后的巨大危害，待真相浮出水面时，六神无主，抓不住要害，反映了某些领导干部应急处突本领急需提高的问题。

四、提升领导干部应对重大突发公共事件能力的路径

在世界百年未有之大变局的今天，伴随着重大突发公共事件频繁出现，亟需善于应对重大突发公共事件的领导干部。因此，党和政府及有志为党和人民建功立业的各级领导干部应共同探讨提升领导干部应对重大突发公共事件能力的路径。要全面提升各级领导干部应对重大突发公共事件的能力应着重抓好以下几方面。

（一）树立应对重大突发公共事件的科学理念

一是破除被动应对重大突发公共事件的旧观念，树立积极防控的理念。在现代社会，重大突发公共事件发展迅猛，关联全局，破坏力极强。领导干部必须树立主动防控的理念。必须把应急关口前移，要防患于未然。要减少、防止重大突发公共事件可能造成的破坏，平时就要做好防范，正所谓“水不来先叠坝”，方能从容应对。二是破除把应对重大突发公共事件当成“软任务”的错误思想，树立勇于担当的精神。担当精神是中国共产党人从历史中继承的优秀品质。担当精神是应对重大突发公共事件不可或缺的精神，领导干部要敢于直面困难，自觉把使命放在心上、把责任扛在肩上。在未来应急处突中，领导干部必须把应对重大突发公共事件作为最大的政治任务列入议事日程，真正抓实抓好。领导干部是否把应急处突列入重要议事日程，已成为检验领导干部是否称职的重要指标。这个指标可以检验领导干部对突发公共事件特别是重大突发公共事件的特点和危害的认知能力；可以检测领导干部是否能有效地开展预警和疏缓工作；可以检测领导干部是否深入实际开展有效的应急管理工作。

（二）提升预警能力

作为一名领导干部要从纷繁复杂的大千世界及时发现即将发生的重大突发公共事件并非是件易事，但也不是根本发现不了的。因为重大突发公共事件在其酝酿、发生、发展过程中，通常会表现出一些可以被人察觉的迹象。领导干部主要抓好两个环节，就能达到预警的目的。一是抓好预测环节。领导干部要切实管理好信息系统，及时、准确地搜集、整理信息。在重大突发公共事件的潜伏期内，必须对出现的各种征兆保持清醒的头脑和高度警惕，并采取适当的行动。二是抓好警示环节。在信息测定后，要在第一时间，一面向上级汇报，一面向公众宣传、传播，让社会公众及时了解重大突发公共事件的真实情况或治理进程。只有这样，才能阻止某些重大突发公共事件的发生，对无法阻止的重大突发公共事件，则可以力争最大限度地减轻其造成的损失。

（三）提升科学决策能力

应对重大突发公共事件的决策不同于一般的决策，它是在紧急状态下的决策，即危机决策。它要求决策者在有限的时间、资源等约束条件下，确定应对重大突发公共事件的具体行动方案，它是整个应急管理的先导。领导干部特别是居于指挥岗位的领导干部要积极探讨提升应急决策能力的途径。一是要加强理论联系实际的学习，清醒地把握重大突发公共事件的特点及事件发展趋势。作为领导干部特别是指挥者必须在斗争中坚持学习，提升决策能力。要注重掌握中外应对重大突发公共事件的前沿理论和决策技术；要把握重大突发公共事件与一般性突发公共事件的本质差异、不同的规律性；要掌握预警技术，及时抓住有关重大突发公共事件发展的本质性、关键性信息，为科学决策打下坚实的基础。二是要坚持总揽全局、协调各方的战略思维决策。习近平总书记指出：“做到科学决策，首先要有战略眼光，看得远、想得深。领导干部想问题、作决策，一定要对国之大者心中有数，多打大算盘、算大账，少打小算盘、算小账，善于把地区和部门的工作融入党和国家事业大棋局，做到既为一域争光、更为全局添彩。”［1］在应对重大突发公共事件中，领导干部只有具备了战略思维能力才有可能总揽全局、协调各方。这就要求领导干部要站在战略全局的高度观察、思考和处理问题，做到高瞻远瞩、着眼大处，把握方向、驾驭全局，在把握战略全局中推进各项工作。领导干部要在防控重大突发公共事件中提升战略思维能力，要善于观大势、谋大事，站在国内国际两个大局、党和国家工作大局、全面深化改革全局来思考和研究问题。要加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。三是运用底线思维，做好重大突发公共事件决策。所谓底线思维是指一种思维技巧，拥有这种思维技巧的人会估算可能出现的最坏情况，并争取最优期望值。领导干部应对重大突发公共事件的决策应坚持底线思维，运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，争取最好的结果，以便牢牢把握主动权。所谓从坏处准备，就是充分发挥想象力，通过科学的研判，搞清楚底线在哪里、风险在哪里，最坏的情况是什么。领导干部分析重大突发公共事件的最坏可能情景，必须大胆假设、小心求证，把不同来源、不同领域、出现时间、持续时间等各方面情况汇总起来，运用底线思维描绘出完整的情境图，以此为依据找到问题的症结，对症下药，战而胜之。习近平总书记指出：“要坚持底线思维，保持如临深渊、如履薄冰的态度，尽可能把各种可能的情况想全想透，把各项措施制定得周详完善，确保安全、顺畅、可靠、稳固。”［6］领导干部要努力提升洞察能力。在情景构建过程中，应围绕典型风险剖析大量历史案例，以便获取风险演化的基本规律和最坏结局。善于从微小的征兆中分析研究出事物发展的动态、趋势和规律，尽早感知风险，减小重大突发公共事件带来的破坏力。要加强调研，制定好相关预案，要针对重大突发公共事件的性质、特点和可能造成的社会危害，制定预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施，采取最果断的行动，把危险和危机控制在可以掌控的范围内，从容应对危机，打好转危为机的战略主动战。

（四）提升运用大数据等新技术的处置管理能力

运用大数据等新技术可以有效辅助领导干部做好行政决策，提升治理效率，提高政府治理精度。领导干部要不断提升运用大数据等新技术应急处突的管理能力。一是运用大数据等新技术提升领导干部实施危机疏缓战略的能力。危机疏缓是应急管理链的一环，它意味着在某一危机事件发生之前采取多种措施以防止危机的发生或消减危机发生时对自然、社会以及公民个人的有害影响。领导干部要善于运用大数据等新技术推进危机疏缓战略的实施。首先，要运用大数据等新技术在重大危机来临之前未雨绸缪，积极开展社会调查，预警危机的现状及其发展趋势，确定当前面临的任务。其次，根据危机疏缓任务，制定危机疏缓战略。最后，动员各方落实危机疏缓任务，形成行动集合或“政策套餐”。这整个过程都发生在重大突发公共事件到来之前，力争把灾害消除在萌芽状态，尽量消减危机灾害。二是运用大数据等新技术提升领导干部快速反应处置的能力。处置应急管理的第一原则是快速应对。有关部门应迅速到达现场，必要时高层领导干部应亲临指挥。其面临的紧急任务，包括事态控制、救援救治，要在第一时间作出决定，解救受害者。大数据等新技术可充分发挥快速反应的作用。大数据应用的一个重要特征便是数据采集和处理的快速实施与开放共享，领导干部要指挥信息联动系统迅速把信息传递给涉及救援需求的所有部门，促进政府部门在数据支持下组织协调相关部门、行业、救援机构及志愿者、广大群众，跨行业、跨地区开展组织救援工作，最大限度地减少重大突发公共事件造成的损失。

（五）提升积极主动引导舆情的能力

领导干部在应急处突中，必须做好舆论引导工作。将宣传教育和舆论宣传工作从被动应对舆情民意型向积极导向型转变。要牢牢掌握舆论宣传的主导权，运用好政务新媒体平台的传播资源和优势，通过党报党刊、电视、电台及网络媒体及时、客观、真实发布重大突发公共事件相关信息，提升主动引导舆情民意的能力。要把准宣传的要点，及时回应公众当前最关心的问题。面对重大突发公共事件，要最迟在5小时内发布权威信息，在24小时内举行新闻发布会，在第一时间排除人们对重大突发公共事件的疑虑。要及时粉碎谣言，不给其流传泛滥的机会。谣言一旦出现，官方机构和主流媒体要立即抓住其要害，以铁的事实予以粉碎。在全媒体时代，要牢牢掌握新闻舆论话语权，创新传播手段、丰富传播形态，推动新老传播媒体的深度融合发展，不断提升传播力、引导力、影响力、公信力，以鼓舞斗志，坚定信心。要积极进行正面引导，不断增强公众的安全意识和应对能力。重大突发公共事件涉及公共卫生管理、传播学、心理学、法学、政府应急管理学、公安学等诸多学科，重大突发公共事件往往突破了公众的知识储备和常识认知，使公众产生惶恐、疑虑等情绪，应急管理宣传教育和舆论引导工作必须注重加强科普宣传，采取形式多样、易于接受的方式普及科学知识，强化公众的安全意识，提升公众的应对能力。