城市内自然保护地自然资源登记单元划定的探讨

陆泉峰，郑中仁，胡 俊，王 靖

(南京市不动产登记中心，江苏 南京 210000)

0 引 言

开展自然保护地统一确权登记是自然资源统一确权登记工作的重要内容。按照空间位置分布，自然保护地可分为偏远地区自然保护地和城市内自然保护地两种。如祁连山国家公园、福建武夷山国家公园等这类偏远地区的自然保护地，因其周边城镇化建设水平较低、受人类活动的影响较少，登记单元划定工作较为简单。但城市内自然保护地的内部存在大量的居住、工矿、商业等建设用地，其周边存在与其他物权交叉、重叠的情况，其登记单元划定较为困难。本文结合南京市部分自然保护地登记单元划定实例，探讨城市内自然保护地登记单元的划定方法。

1 研究背景

素有“绿都”之称的南京，自然保护地共有28处，属于南京市城区的保护地有7个，包括南京市紫金山国家森林公园(以下简称“紫金山”)、南京幕燕省级森林公园(以下简称“幕燕”)、江宁汤山方山国家地质公园、南京南郊省级森林公园等。2020年，紫金山、幕燕和江宁汤山方山国家地质公园这3个城市内自然保护地完成了自然资源统一确权登记调查。调查发现部分城市内保护地的设立时间较早，如2011年12月幕燕经省林业局批准设立、2009年8月江宁汤山方山地质公园获批为国家地质公园。

随着城市建设发展，城市内自然保护地界线周边出现两类情形：① 自然保护地界线周边存在大量无保护价值的非自然资源用地；② 保护地范围内存在一批新取得规划批复文件或土地使用证明的建设用地。这些引发了自然保护地所有权边界模糊、自然资源及其生态空间保护和监管困难等一系列问题。国家为合理解决上述问题，正进行自然保护地的归并调整和勘测立标工作，江苏省林业局出台了《江苏省自然保护地整合优化预案编制大纲》(以下简称《大纲》)，南京市绿化园林局随之出台《南京市自然保护地优化整合预案》(已上报，审批中)优化调整南京市自然保护地的范围。本文以南京幕燕省级森林公园自然资源统一确权登记工作为例，结合城市自然保护地的特点，进行登记单元的划定探讨。

2 登记单元划定原则与方法

幕燕在2011年获批建立时规划管辖面积为708.4 hm2(苏林业[2011]116号)。因上述问题的存在，在自然资源统一确权登记工作开始前，南京市幕燕风景名胜区管理处就依据生态红线管控、公园保护与建设等相关规定对幕燕的管辖范围做了调整，调整后幕燕的管辖面积为507.1 hm2(图1)，调整后范围目前在相关部门审批中。

2020年，南京市规划和自然资源局组织完成了南京幕燕省级森林公园的自然资源确权登记工作。登记单元的划定指导性文件主要有《自然资源统一确权登记暂行办法》《自然资源确权登记操作指南》(以下简称《指南》)等。《指南》中登记单元预划原则：一是坚持资源公有、物权法定。以自然资源所有权范围为基础划定，并与已登记的不动产物权边界做好衔接；二是坚持集中连片、保持生态功能完整性；三是坚持应划尽划、不重不漏。自然资源登记单元相重叠的，应按照优先级顺序，防止重叠。同时，《指南》对自然保护地登记单元的划定作了进一步的明确：登记机构依据自然保护地管理或保护审批部门提供的管理或保护审批范围界线划定自然保护地登记单元[1-2]。但在实际划定过程中，简单套用原则造成了划定冲突，产生了意见分歧，形成两种划定方法：一是“审批范围划定法”，即完全按照保护地的批准范围划定登记单元界线；二是“优化保护法”，即依据保护地的批准范围，结合保护地的现状、周边规划建设及整合优化情况等综合划定。

2.1 审批范围划定法

“审批范围划定法”的具体划定：以保护地范围划定登记单元范围，若涉及保护地范围边界与行政界线、所有权边界、不动产物权边界等产生缝隙或交叉等情形(图2-图3)，经核实由坐标系统、数据格式转换，套图精度等原因造成的，可按相应行政界线、所有权边界等微调登记单元界线，其余界线均按保护地范围划定[3-4]。

该方法一般应用于偏远地区自然保护地登记单元的划定，如2017年完成的国家公园试点自然资源登记，包括祁连山国家公园、三江源国家公园、武夷山国家公园等。同时，部分城市内自然保护地登记单元的划定也按照该方法进行，如紫金山、幕燕的“审批范围划定法”方案。

2.2 优化保护法

当前，全国自然保护地范围及功能分区优化调整不断深入，优化调整的《大纲》中明确了现有自然保护地内冲突概况各项分类，包括城镇建设区、永久基本农田、成片集体人工商品林、开发区、村庄和人口、设施建筑、矿业权、违法违规情况及其他情况共九类，优化调整目的就是将自然保护地中确实不利于生态环境保护及自然保护地长远发展的冲突用地调出现有的保护地规划管辖范围。

“优化保护法”利用优化调整的思路，结合保护地的现状、周边规划建设等情况进行保护地登记单元的划定，具体划定如下：

(1)自然保护地内有城镇村、工矿、商业、民生等现状建设用地的。划定思路：按现状建设用地的实际边界或登记权属界线划定登记单元范围。

(2)自然保护地内有新取得规划批复或土地使用证明的建设用地。划定思路：梳理自然保护地规划与周边城市建设发展规划(空间发展、旅游发展、生态保护等)的逻辑关系，结合《办法》和《指南》中的划定原则，合理与规划、物权边界衔接。

(3)自然保护地外相邻生态空间与保护地生态空间为一整体的。划定思路：以“集中连片”“应划尽划”等原则一并划定入自然资源保护地登记单元范围内。

“优化保护法”在2020年江苏省自然资源厅组织开展的江苏宜兴国家森林公园自然资源确权登记工作中得到了应用，通过结合宜兴国家森林公园历史批准情况、实际管理范围及待批复的整合优化范围等情况，按照实事求是、统筹兼顾的原则最终划定了登记单元[5-6]。

因此，南京市对幕燕登记单元也实行了“优化保护法”方案，幕燕调整后管辖范围的北侧条状用地已包含在长江干流自然资源登记单元范围内且该范围为幕燕长江风光带用地，按《指南》划定原则幕燕登记单元不包含该范围。幕燕登记单元结合调整后的管辖范围并按优化保护的原则合理划定，登记单元预划后，自然资源主管部门与绿化园林等相关部门需共同对预划的登记单元进行会商，按照实事求是、统筹兼顾的原则，最终确定登记单元范围。

3 划定方法比较

“审批范围划定法”和“优化保护法”是本文归纳的城市内自然保护地登记单元的两种划定方法。二者都是为自然资源确权登记提供范围基础，为科学建立城市内自然保护地体系提供支撑，最终确保城市的有序发展与自然资源的保护和谐共存。但两种划定方法还存在一些差异，具体如下：

(1)法律效力的比较

自然保护地的边界是按法律规定在自然保护地划定时确定的，在其范围内从事任何活动或行使权利，除了要遵守国家一般法律法规外，还必须遵守自然保护管理的特定法律法规。“审批范围划定法”以自然保护地范围划定登记单元范围，法定依据较为充分。

“优化保护法”预划登记单元范围，再会商绿化园林、生态环境等相关单位，最终确定登记单元范围，从一定程度也保证了登记单元的合法性。与“审批范围划定法”相比，法定依据的充分程度略有不足。

(2)登记结果的比较

同一个自然保护地的自然资源量是固定的，划定方法的不同所导致的登记结果理论上应差异不大。对幕燕“审批范围划定法”和“优化保护法”两种方案进行比较，从其自然资源地籍调查终表上数据(表1)能看出“审批范围划定法”和“优化保护法”划定方法的不同。从面积比对表(表2)中能直观地看出两点：① “审批范围划定法”将大量的建设用地划入了保护地登记单元内，导致登记单元总面积较“优化保护法”大了185.99 hm2，其中建设用地等(非自然资源面积)占大多数。② 两种划定方法的“自然资源分项面积”存在一定差异，与理论有出入。以“同一个自然保护地的自然资源量固定”这一思路对“较差”栏的自然资源面积进行核实：发现“审批范围划定法”将建设用地中的人工水库、沟渠、内陆滩涂、人工林及其他草地划入了登记单元内(图4-图7)，划入的各分项面积见表中“较差核实”栏。扣除核实面积再次比较应证段首“同一个自然保护地的自然资源量是固定的，划定方法的不同所导致的登记结果差异理论上应差异不大”的论断。

表1 “审批范围划定法”和“优化保护法”自然资源地籍调查终表(局部)

表2 “审批范围划定法”和“优化保护法”面积比对表 单位/hm2

“审批范围划定法”的划定基础为2011年批准的旧版幕燕管辖范围(708.4 hm2)，仅扣除长江干流自然资源登记单元涉及的幕燕长江风光带用地范围，形成的登记单元面积为670.40 hm2。“优化保护法”的划定以幕燕调整后管辖范围为基础，按照优化调整思路进行登记单元的划定，形成的登记单元面积为484.41 hm2，该面积与调整后的管辖范围差距较小。

(3)资源保护与城市发展的比较

“审批范围划定法”将大量现状及规划建设用地划入保护地登记单元内，对于自然资源和生态空间保护和监管难，城市有序发展与自然资源保护冲突等问题均未起到有效的解决，机械地按保护地范围进行划定，对开展自然资源统一确权登记的工作目的没有积极作用。

“优化保护法” 调出的用地均在保护地范围的边缘地带，且土地用地性质以居住用地、公共设施用地、商业服务设施用地为主，将这些用地调出登记单元范围，对城市内自然保护地的生态功能、区域完整性影响较小。划出上述用地有3点优势：① 自然保护地内风景资源的自然度和完整度将有一定幅度的提高,有利于提高公园内自然景观的质量；② 减少与自然保护地无关的人为活动对自然资源的影响，有利于自然资源的保护；③ 能有效解决自然保护地周边用地权责不明晰、边界不清等问题，有利于自然保护地的管理，促进其进一步健康发展。“优化保护法”符合自然保护地现状，符合建立科学合理的自然保护地体系的要求，对于城市有序发展和自然保护地长远发展的和谐共生有促进作用。

4 结 语

对城市内自然保护地开展自然资源统一确权登记，是研究城市有序发展与生态系统保护和谐共生的一个重要着眼点。通过对城市内自然保护地两种登记单元划定方法的研究和比较，本文认为“优化保护法”较为适合城市内自然保护地登记单元的划定，其划定过程既符合登记单元划定的各项原则，同时也满足自然资源及其自然生态空间保护的各项要求，该方法在城市内自然保护地登记单元的划定上更为科学合理。本文通过总结经验，为城市内自然保护地登记单元划定工作提供借鉴和参考。