黑龙江国有林区林业生态建设效率分析*

万志芳，史艺

(东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040)

黑龙江国有林区作为中国面积最大、森林蓄积量最多、国有林业最集中的森林生态功能区，是生态文明建设的重要阵地[1]。实施天然林资源保护工程及全面停伐以来，黑龙江国有林区由以木材生产为主向全面保护森林资源新阶段转变。林业生态建设效率是指林业生态建设投入转化为森林资源及其生态产品产出的程度，可以用产出与投入的比值来表示[2]。提升黑龙江国有林区林业生态建设效率，充分利用林业生态建设投入，最大化森林资源及其生态产品产出，对于黑龙江国有林区生态文明建设工作的推进具有十分重要的意义。芬兰19个非商品林的投入产出效率测算结果可以得出投入资本并没有得到充分利用的结论[3]；加拿大安大略省林业产业效率的测算结果表明林业制度和组织管理水平是重要的效率影响因素[4]；爱尔兰政府林业计划方案的社会效率评估结果显示适当的补贴资金投入可以提高效率[5]；对全国林业投入产出效率的分析得出投资利用无效、劳动力不足和林业经济发展缓慢是拉低林业投入产出效率的主要原因[6]；对黑龙江省林业投入产出效率的测算得出投资结构不合理导致投资无效的结论[7]；对北京林业投入产出效率的测算发现稳定投资、调整产业结构、提高管理水平是北京林业未来的发展重点[8]；对甘肃省林业投入产出效率的测算发现林业劳动力是影响效率最重要的因素[9]；对广东林业投入产出效率的测算得出林业投入不足是多数城市效率低下的原因[10]。综上所述，国内外学者的研究集中在对不同区域林业投入产出效率的测算以及低效原因的剖析上，多着眼于国家或省份等宏观层面，以林业生态建设为研究视角的较少。鉴于此，对黑龙江国有林区2000—2020年林业生态建设投入产出情况进行时间序列分析，运用DEA模型测算林业生态建设效率，希望得到一个较全面的研究结果，为黑龙江国有林区林业可持续发展和管理提供建议。

1 数据与方法

1.1 指标选取

林业生态建设主要活动表现为营林生产，具体包括营造林、森林抚育与森林管护等，目标是通过森林资源数量的增加和质量的提高实现森林生态效益最大化，森林资源的数量和质量是林业生态建设的直接成果，也是衡量生态产品供给能力的重要指标[11-12]。在投入指标的选择上，基于时效性原则，结合现行林业统计，暂不考虑土地要素(林业用地面积5年统计一次)，选取造林抚育与森林质量提升投资作为林业生态建设资本投入指标，选取在册营林人数作为林业生态建设劳动投入指标。在产出指标的选择上，已有研究常以营造林面积[13-16]、森林管护面积和森林抚育面积[17]衡量森林生态效益。封山育林作为营造林的方法之一，不仅能节省人力与物力，而且调节恢复森林生态系统的作用最为显著[18]。因此，参考现有文献并结合现行林业统计指标，选取营造林面积、森林抚育面积、年末实有封山育林面积、年末实有森林管护面积作为产出指标。这些林地面积的相关指标可以较好地反映生态建设投入的利用程度，营造林面积和年末实有封山育林面积反映森林资源数量的增多，森林抚育面积和年末实有森林管护面积反映森林资源质量的提高。

1.2 数据来源

数据主要来源于调研及黑龙江森林工业总局编制的《黑龙江省森林工业综合统计资料汇编(2000—2020)》。造林抚育与森林质量提升投资即林业生态建设投资，它占林业总投资的比例及其投资来源比例等数据根据汇编计算整理而得。为剔除价格因素的影响，所有投资数据均以1985年=100进行价格指数换算。为了解决数据缺失问题，采用移动平均法补齐了个别年度在册营林人数。按照决策单元数不小于投入和产出指标总数3倍的原则[8]，投入和产出指标数量总和为6，决策单元数(DMU)至少为18，选取黑龙江国有林区2000—2020年的样本数据作为决策单元。2000—2020年黑龙江国有林区林业生态建设投入和产出的情况汇总如表1所示。

1.3 数据处理

生产效率的测算方法主要分为参数方法(以随机前沿分析为代表)和非参数方法(以数据包络分析为代表)两大类[19]。林业生态建设活动比较复杂，涉及多投入、多产出，目的是实现生态效益最大化，易受到内外部经济、政策、文化等多种环境因素的影响，构建参数形式的生产函数的难度较大，因此选择DEA-BCC(规模报酬可变)模型测算黑龙江国有林区林业生态建设效率。DEA即数据包络分析，是测算“相对效率”的非参数方法，尤其适用于相同类型决策单位多投入和多产出指标相对有效性评价，而且不要求投入指标或产出指标之间存在高度相关性，已成为效率研究的经典方法。利用DEAP 2.1软件对黑龙江国有林区林业生态建设的DEA效率进行测算。由于DEA模型测算的是相对效率，只要决策单元之间可比，所测算的结果就是客观且可信的，能够准确反映所选取指标的效率情况[7]。为了深刻剖析黑龙江国有林区林业生态建设投入和产出的情况，对非DEA有效年度计算投入冗余值及潜在改进值、产出不足值。

2 结果与分析

2.1 林业生态建设投资及其占比呈先上升后下降趋势

资金投入是所有投入要素的基础，是支持林业生态建设最重要的因素之一。有学者构建了生态林业发展指数，并认为林业生态建设投资占林业总投资的比例能够反映生态建设与保护在林业发展中受重视的程度[20]。黑龙江国有林区林业生态建设投资总量及其占林业总投资的比例从2000—2018年呈波动上升趋势并于2018年达到顶峰(表1和图1)。2011年林业生态建设资金比上一年增长最多，增长率高达59.20%，占林业总投资的比例开始攀升，原因是天然林资源保护工程二期开始实施，国家加大了对黑龙江国有林区的投资，2011年的天保投资是2010年的3.76倍，而天保资金是林业生态建设投资的重要组成部分。2018年林业生态建设资金比2000年增长了4.14倍，占林业总投资比例高达93.85%，这种变化趋势反映了全面停伐背景下林业生态优先发展的目标，黑龙江国有林区不断朝着生态与经济协调发展的方向迈进，对于林业生态建设的重视程度和要求不断提高，但投资额会因为政策、经济环境与自然环境的变动而不稳定[21]。2019年和2020年林业生态建设投资和占林业总投资的比例断崖式下跌，原因可能是天保工程二期进入收尾阶段，生态建设成效较显著，国家减少了对黑龙江国有林区的投资，这两年的天保资金分别仅为2018年的7.72%和12.35%，林业生态建设投资随之减少，占林业总投资的比例暂时下降。

图 1 黑龙江国有林区林业生态建设投资占林业总投资的比例Figure 1 Proportion of forestry ecological construction investment in total forestry investment in Heilongjiang state-owned forest regions

表 1 黑龙江国有林区林业生态建设投入产出汇总表Table 1 Summary of input and output of forestry ecological construction in Heilongjiang state-owned forest regions

2.2 林业生态建设投资以中央财政资金为主

黑龙江国有林区林业生态建设资金来源可分为4类：中央财政资金、地方财政资金、自筹资金、其他社会资金。中央财政资金是黑龙江国有林区林业生态建设投资最大来源，比例始终高于95%，2014—2017年及2019年甚至达到了100%；地方财政资金平均比例仅为1.28%；只有2002年、2004年、2018年、2020年存在极少自筹资金或其他社会资金(表2)。可见，黑龙江国有林区林业生态建设投资来源单一，不够合理，对中央财政资金存在严重的依赖性。原因在于：林业生态建设周期长、风险大且具有公共物品属性和外部性，地方财政资金少、权力小，社会资金存在逐利性不愿参与林业建设。在新的政策形势和发展环境下，如何进一步优化投资结构，将一定事权和财权下放到地方，刺激地方财政投资的积极性以及如何在国家财政资金的引领下鼓励金融机构、外资等社会资金投入林业生态建设是亟待解决的问题。

表 2 黑龙江国有林区林业生态建设投资来源及其比例Table 2 Sources and its proportions of forestry ecological construction investment in Heilongjiang state-owned forest regions

2.3 营造林规模呈波动下降趋势

营造林是林业生态建设活动的重要组成部分，主要包括人工造林、飞播造林、退化林修复、封山育林、人工更新等方式。基于数据可得性，营造林规模可以用营造林面积与年末实有封山育林面积来表示。2000—2020年黑龙江国有林区营造林规模呈波动下降趋势(表1)。2000年天保工程伊始，营造林规模达到数年间的最高水平，之后的年度则随着宜林荒山荒地的减少而不断下降。天保工程二期实施之后，营造林规模得到短暂提升。2014年营造林面积明显下降的原因可能是全面停止天然林商业性采伐之后，造林地大面积减少，2019年营造林面积上升的原因在于龙江森林集团与伊春森工集团分别进行了大范围的退化林修复。年末实有封山育林面积在2013—2020年基本保持稳定。总体来看，随着营造林的大力开展，自然条件适宜的山区、疏林、无立木林地、荒山荒地越来越少，造林及封山育林的成本和难度不断提高，森林资源增长空间减小，营造林规模因此大幅下降。

2.4 森林抚育规模增长幅度较大

森林抚育活动可以提高森林资源质量、优化森林生态系统服务质量，最终目标是建立优质稳定的森林生态系统，是林业生态建设的重要内容[22]。基于数据可得性，森林抚育规模可以用森林抚育面积表示。黑龙江国有林区森林抚育面积2000—2010年比较稳定，年均森林抚育面积为11.088 1万hm2；2011年森林抚育面积达45.743 5万hm2，增长率高达213.82%，这种变化趋势与林业生态建设投资的变化趋势一致，说明森林资源变动会受到林业生态建设投资的直接影响；2012—2020年森林抚育面积年均50.319 9万hm2，小幅上升并趋于稳定(表1)，表明黑龙江国有林区森林质量大幅提高，生态建设与保护取得巨大进展，林业生态建设成果可观。

2.5 林业生态建设综合效率尚有提升空间

林业生态建设的总体生产效率表现为综合效率，它是资金与劳动力配置能力与使用效率等多方面的综合衡量与评价。2000—2020年综合效率平均值为0.908，处于较高水平，但仍未达到DEA有效，有9.2%的投入存在效率损失，说明黑龙江国有林区林业生态建设效率尚有提升空间。其中仅2000年、2003年、2006年、2011年等8年的综合效率值为1，达到了DEA有效，说明在这些年度里林业生态建设投入利用率非常高，林业生态建设资金及营林劳动力配置最优，结构合理，处于生产前沿面上，森林资源变动产生了规模经济效益。其他年度综合效率值均小于1，2007年的综合效率值仅为0.637，为数年最低，约36%的投入存在效率损失。大部分年度纯技术效率值和规模效率值均低于1，说明这些年度里林业生态建设投入产出结构和规模都不够合理，相对效益低，存在投入冗余和产出不足，资金及劳动力配置有待优化且规模水平有待提升。值得注意的是，虽然2019年和2020年林业生态建设投资总量大幅下降，林业生态建设却达到了DEA有效，表明随着技术的更新推广与管理水平的优化提升，资金及劳动力利用率非常高，投入结构和规模、森林资源及其生态产品产出都达到了最理想状态。

2.6 纯技术效率是拉低林业生态建设综合效率的主要因素

2000—2020年黑龙江国有林区林业生态建设纯技术效率平均为0.935，规模效率平均为0.971，比较接近1，与生产前沿面分别相差0.065和0.029(表3)。相比较而言，对林业生态建设总体效率影响更大的是纯技术效率，它是拉低综合效率的主要因素。

表 3 黑龙江国有林区林业生态建设DEA效率Table 3 DEA efficiency of forestry ecological construction in Heilongjiang state-owned forest regions

2.6.1 纯技术效率没有达到最优状态

纯技术效率是基于规模报酬不变假设，是由管理和技术水平影响的生产效率，可以反映林业生态建设资金与劳动力的配置结构。黑龙江国有林区林业生态建设投入结构较为科学，但仍存在不合理性，有一定改善空间。2002年、2004年、2005年等11个年度纯技术效率没有达到1，处在[0.682，0.996]区间之内，说明这些年度黑龙江国有林区林业生态建设资金和劳动力配置结构没有达到最优状态，未被充分利用，在资金数额及劳动力数量一定的情况下森林资源及其生态产品产出并未实现最大化，管理和技术水平不够先进，不能满足林业生态建设的需要。

2.6.2 规模效率处于较理想状态

黑龙江国有林区林业生态建设规模效率较为合理，但仍有提升潜力。2001、2002、2004、2005等13个年度规模效率不到1，处在[0.827，0.998]区间之内，虽然年数较多，但规模效率最低也达到0.827，说明黑龙江国有林区十分重视林业生态建设，投入规模比较适宜，产出处于较理想状态，生态建设与保护成效较为可观。规模效率要结合规模报酬来分析，规模报酬是否递增可以说明林业生态建设的规模收益是否随着投入的增加而增加。规模报酬递增的年度有7个，反映了资金、劳动力管理和生产建设配合比较协调，林业生态建设效率可以通过扩大投入规模来提升；规模报酬递减的年度有6个，反映了林区生产管理协调不当导致效率损失，存在林业生态建设规模盲目扩张风险，可能存在森工企业管理体制不合理、改革不到位等问题[23]，林业生态建设效率可以通过缩小投入规模来提升。

2.6.3 林业生态建设效率更多受限于纯技术效率

2000—2020年黑龙江国有林区林业生态建设效率值呈现波动态势(表3)，说明黑龙江国有林区对于林业生态建设的管理组织能力不稳定，大部分年度综合效率曲线与纯技术效率曲线有一定程度的重合，规模效率曲线基本在纯技术效率曲线之上。在黑龙江国有林区林业生态建设效率13个DEA无效年度(表4)中，4个年度是由于规模效率不足导致DEA无效，产出规模与最佳规模存在较大的差距，没有实现规模经济；9个年度是由于纯技术效率较低导致DEA无效，说明林业生态建设效率更多受限于投入产出结构不合理，资金和劳动力被浪费，未得到充分利用。纯技术效率是拉低林业生态建设综合效率的主要因素，黑龙江国有林区林业生态建设主要是规模驱动模式，投入规模配置的合理性高于投入结构以及管理技术水平更新的合理性(表3)。

表 4 黑龙江国有林区林业生态建设效率非DEA有效年度分类Table 4 Classification of non-DEA effective years of efficiency of forestry ecological construction in Heilongjiang state-owned forest regions

2.7 林业生态建设存在一定程度的投入冗余及产出不足

黑龙江国有林区林业生态建设过程整体上存在一定程度的投入冗余及产出不足，其中潜在改进值可以通过调整结构或规模等方式降低冗余值(表5)。2002年、2007年、2008年和2018年4个年度存在投资冗余，2005年存在劳动力冗余，说明黑龙江国有林区个别年度存在盲目扩大资金或劳动力规模的问题，共有约9.734 5亿元的资金冗余和504人的劳动力冗余无法得到消除，造成了资源浪费。而大部分年度可以内化投入冗余，实现高效的资源利用。总体而言，资金和劳动力分别存在19.3%和10.07%的冗余，经过改进后仍有8.22%的投资冗余无法消除，因此黑龙江国有林区林业生态建设过程中资金冗余比劳动力冗余的问题更加突出。此外，在现有资金和劳动力投入的规模下，森林资源存在较大的产出不足，平均存在11.47%的增长空间。

表 5 黑龙江国有林区林业生态建设非DEA有效年度投入冗余值、潜在改进值及产出不足值Table 5 Redundant value，potential improvement value and insufficient output value of non-DEA effective years of forestry ecological construction in Heilongjiang state-owned forest regions

3 结论与建议

3.1 结论

2000—2020年黑龙江国有林区林业生态建设投资及其占林业总投资的比例呈先上升后下降的趋势，林业生态建设投资构成单一，以中央财政资金为主。营造林规模总体不断下降，而森林抚育规模大幅增加，林业生态建设成果可观；林业生态建设投入规模配置的合理性高于投入结构以及管理技术水平更新的合理性；林业生态建设效率被拉低的重要原因是林业生态建设过程中存在一定的投入冗余及产出不足，资金冗余比劳动力冗余的问题更加突出，森林资源产出不足。

3.2 建议

一是创建林业生态建设投资基金，完善资金投入管理政策。林业投资额会因政策、经济、自然等环境的变动而不稳定，创建林业生态建设投资基金可以减少外部环境的不确定性，保障投资额的稳定性。科学造林抚育与森林质量提升作为基金重点建设项目，建立健全资金监管与绩效评价体系，引入外部审计机构，提高资金使用的及时性、科学性和透明度，优化资金配置，减少资金冗余，提高利用效率。基于林业产业链共生发展理论[24]，推动林业产业结构进一步优化升级，将林业生态建设与生态旅游、森林康养、非木质林业产业相结合，通过共同进化实现森林资源生态效益最大化和林业高质量发展。

二是形成多元化投资模式，优化投资结构。林业生态建设是复杂的公共治理问题，协同治理理论认为仅靠政府力量可能会导致绩效不佳，需要其他社会力量的广泛参与[25]。因此，通过碳汇造林、政府与社会资本合作(PPP)项目库、林业贴息贷款等手段吸引社会资本参与到造林、护林、育林中来，减轻中央财政负担。重点提高林业管理水平，推动林地所有权、经营权分离，将涉林事业单位和林下资源经营权推向市场，在碳达峰和碳中和的政策目标指引下，推动碳汇造林，合理界定森林碳汇的产权，形成碳汇交易市场，给予政策补贴和合理激励，以“投资即受益”理念激发社会资本的活力。提高林业生态建设投资主体的积极性，在有效生态产品供给领域实现突破。

三是建立科学化、规范化、专业化、信息化的森林抚育与管护体系。建立健全先进营林技术推广体系，明确林业技术产权，提高技术成果转化率，改善纯技术效率。应着眼于创新驱动，组织先进技术培训，制定科学抚育与管护方案，如通过规范抚育间伐与垦复、科学修枝与割灌除草为林木提供良好的生长空间，提高幼林成活率；建立专业森林管护体制，把握管护工作在不同季节的重点，预防森林火灾和病虫害。充分利用现代信息技术建立森林抚育管护网络管理平台，使用激光、雷达、遥感及可视化技术监测抚育管护情况，普及无人机，利用GPS定位系统定位护林员，建立数字测量影像档案，实现森林抚育管护技术水平的提高。

四是通过人才引进、员工培训与奖惩制度提高劳动力综合素质。黑龙江省具有林业高校、科研机构数量优势，要促进产学研发展，与林业企事业单位达成全方位人才引进方面的合作，通过人才优惠政策吸引兼具林业生产知识、管理知识和生态文明建设理念的高层次人才到林区就业，为黑龙江国有林区提高生态建设与保护水平提供强有力的人才支撑。林业部门要树立生态文明建设意识，提高对林业政策的理解运用能力，优化林业生态建设投入与生产的管理组织能力。根据营林具体工作内容加强员工培训，合理设计个人考核指标，奖惩到位、责任到人。深入学习林业先进地区的管理经验，邀请专家为林区进行实地指导，使资金利用、劳动力配置和生产建设之间配合协调，进一步优化规模效率和纯技术效率。