电力企业改革背景下政府监管职能探究

文/褚东（上海交通大学国际与公共事务学院）

一、国家电网有限公司历次改革进程

国家电网有限公司在中华人民共和国成立之后为了适应政治制度的要求和经济发展的需要，经历了多次改革。中国的电力行业发展从高度集中计划经济体制下的燃料工业部到成立电力工业部，再到水电部与能源部的成立[1]。中国的电力能源体制改革一直是在公共管理的行政体系内进行的体制改革。1997年为了适应经济发展对电力需求形势的新需要，国家电力公司成立，与电力部两块牌子一套班子运行。2002年为了实施电力体制改革，在国电电力公司原有企事业单位的基础之上组建国家电网公司，国家电网公司作为原国家电力公司的出资方代表进行管理[2]。2017为响应国务院中央企业公司制改革要求，国家电网改制为国家电网有限公司，国家是国家电网有限公司的唯一股东，国家电网有限公司对各省电力公司及下设各家单位作为唯一股东。

在电力工业部与国家电力公司两块牌子一套班子时期，其为国家行政机构，发挥着政府公共管理部门的职能作用。国家赋予其公权力，其对电力行业的管理职责和为市场提供电力服务的功能相结合，首先电力工业部作为公共管理部门，主要发挥的是经济职能。电力工业部的主要职责就是保障电力有序供应，保障国家经济发展和生产以及人民日常生活用电需求，为经济平稳快速发展提供稳定的基础。同时，在当时电力供应供小于求的情况下，国家通过电力工业部管理电量的分配，可以对产业结构做出调整，从而达到宏观调控的效果。经济职能还体现在颁布条例和规章制度，防止电力行业的不正当竞争，指导地方电力机构发展当地电力行业，保障企业与人民安全可靠地用电。在特定时期和经济发展形势下，电力工业部与国家电力公司两块牌子一套班子的管理方式发挥了积极作用。在电力行业生产率不高的历史条件下，政企一家的模式保证了电力资源的相对公平配给，与此同时，僵化的政企合一模式效率低下的缺点日益明显，全国缺电情况极为严重。随着电力生产发、输、变、配等环节不断加强的需要，经济发展速度的不断加快，原先行政体系不再适合电力市场的需要。

原先的行政体系具备公权力，缺少行业竞争，难以用市场绩效来考核电力市场业绩，容易造成巨大的资源浪费。将政府权力及机构从电力行业剥离出来，成立独立的电力公司成为新的选择，减少行政权力及行政干预对电力行业的影响，进一步加强市场竞争，加快政企分离在电力行业的进度，国家电力公司被拆分为包括国家电网公司、南方电网有限公司在内的11家电力企业。公权力与强制力被从电力行业剥离。同样，国家作为企业的所有者，对企业的经营干预减少，企业所有权与经营权进一步分离，企业的生产积极性获得极大提高，电力行业生产效率快速提升。国家电力公司已经是政企分离的产物，但是电力部和国家电力公司名义上双轨运行，实际两块牌子一套班子运行，实质上依旧是政企合一的产物，才有了成立全民所有制的国家电网公司，初步真正意义上做到企业去行政化。

虽然国家电网公司在形式上做到了政企分离，但是在管理层任命上依旧由政府任命，政府对于企业日常经营管理仍有着剪不断理还乱的联系，与现代公司制企业的要求还相去甚远。《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出要在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果。中央经济工作会议要求在2017年底基本完成国有企业公司制改革工作。在此大背景下，国家电网公司改制为国家电网有限公司，成为国家享有所有权的独资公司，公司设有董事会，享有经营权。

政企分离，减小政府对企业的干预，成立现代的公司制企业，是国家电网公司体制改革中所遵循的主线，主线背后实际上是对社会主义市场经济客观规律的遵循，对国有资产增值保值的不懈追求。

二、电力企业改革过程中政府监管内容

1985年以前，顺应时代发展特色，我国电力工业一直实行国家集中统一的计划管理体制，电力经济活动的唯一决策者便是中央政府。电力的生产与供给严格按照政府规划进行，不存在自由交易，在这一阶段，政府的职能不仅仅局限于监管，还对电力工业进行高度集中的整体规划，电力行业四大环节发、输、配、售都由国家垄断，集政策制定、行业监管、电力企业的生产经营管理等各项职能于一身。但这种高度计划的模式导致了电力供应的极大短缺，也在一定程度上阻挠市场经济的发展。随着改革开放的推进，过于微观的政府调控难以适应快速发展的市场需求，电力短缺问题也亟待解决，因此电力行业四大环节中的发电逐步放开，引入新的投资者和经营者，政府职能也开始缩减，但其余三大环节仍然处于垄断的局面。发电市场的不断放开，政府监管内容也在向市场准入和上网电价两大模块靠拢。随着电力行业改革不断推进，1998年实行政企分开后，电力监管部门也在不断细化，逐步形成了以国家发改委、国家能源局、国家电监会为主，其他相关部门配合的监管体系。2002年，国务院印发了《电力体制改革方案》，明确了“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”的目标，对区域电网逐步放开市场化，对发电企业直接向大用户直接供电的售电方式进行试点，到2021年全面开放一般工商业进入市场竞价，政府的监管职能在不断完善，电力监管也进入了全新的时期，政府监管的内容也在不断丰富，主要有以下监管内容：

（一）市场准入监管

政府需要对进入电力建设工程及技改项目的市场经营者进行监管，根据电力监管条例规定，电力监管机构依照法律和国务院相关规定，颁发和管理电力业务许可证。在逐步开放售电侧市场化后，市场准入监管的内容再次得到了丰富，电力监管机构需要对售电侧的市场参与者进行监管。2017年初步开放售电侧后，吸引了众多投资者组建售电公司，但电力是关乎民生的公共物品，售电公司良莠不齐，难以保证售电质量。在市场化试点工作开展以来，不少小规模售电公司无力经营导致电力供应中断，由此政府在整个电力供应中加强了对售电侧供应方准入的监管力度。随着2021年末全面开放一般工商业用户进入市场，鼓励由电网企业代理购电的用电客户直接进入市场进行交易，但出现了不利于电力市场化的因素：部分电力用户无故退出直接市场交易，或有部分企业恶意签约多家售电公司等破坏市场交易秩序的情形，因此，除了对参与市场化的供应方进行监管以外，各地政府还出台了相关政策规定加强对需求方——电力用户的监管力度，确保电力市场化的有序进行。

（二）电价监管

我国电价主要由上网电价、输配电价和基金三部分组成，输配电价和基金由国家制定，开放售电侧市场化后，主要是上网电价的差异带来电价的波动。在市场化运行初期，有电厂直购电和售电公司签约两种模式，为了制约某些企业为抢占市场份额故意压低上网电价的恶意竞争行为，政府监管主要侧重于引导市场参与者良性竞争。2021年末开放全量工商业用户进入电力交易市场后，除过去的两种市场参与方式外，针对用电规模较小的工商业用户，出现了电网企业代理购电模式，为鼓励用户进一步参与电力市场交易，抑制代理购电价格低于市场均价而吸引电力用户，对售电价格进行监管，形成透明合理的电价机制，使市场在电力资源配置中充分发挥作用，抑制电网企业因其垄断地位而获得超额利润，同时又要保证合理的利润空间，在实现社会效益的同时确保合理的经济效益。

（三）电能质量和技术监管

电力关乎民生大计，其公共性说明了电力供应质量的重要性。在输、配环节，政府相关监督机构要履行技术、质量标准制定和监管的职能，由于这两大环节涉及全国范围的电网建设和基础设施工程，因此要对电网技术升级改进进行监管，特别是在当前新能源发展迅速的背景下，风能、光能等多种清洁能源并入电网进行消纳，对电网技术提出了新的要求。电力系统的升级改造也关乎整体能源结构的调整和地区产业升级，这也丰富了政府监管的内容和范围。在整个供电环节，政府需要对供电可靠性、故障抢修效率、电压合格率、变电工程等各个环节进行监管，站在全体用电方的角度，确保用电户能够得到安全可靠的电力供应。

综上所述，在不同的发展时段，政府监管职能在不断地发生改变，政府监管职能部门也在不断细化和扩大以顺应市场需求（见表1）。

表1 电力发展与政府职能内容情况表

三、当前电力监管存在的问题

（一）政府动态监管能力较弱

在市场化改革推进过程中，吸引了很多社会资本投资成立独立的售电公司。在2017年9月开放售电公司后，各类售电公司如雨后春笋般涌现出来。但从当年交易额来看，华电、华能、大唐等大型发电企业的售电公司市场占有额较大，在一年的市场化试行过程中，很多没有发电企业背景的个人投资的小型售电公司也悄然消失，在了解后发现，大型发电企业的售电公司处于自身利益考虑，其所属售电公司上网电价定价较低，在卖电给独立售电公司过程中，独立售电公司无法以低价买电，出现买电难、买电贵的现象，也就缺乏了价格上的竞争力。不仅如此，一些缺乏竞争力的售电公司无法支持长期运行，导致与大用户的合同在履行过程中不得不终止。市场的竞争离不开独立售电公司，稳定的电力市场发展需要健康良性的竞争，但对于目前电力市场发展情况，很难采取政策法规引导发电企业合理定价，政府作为市场秩序的引导者和维护者，很难快速适应市场的变化。

（二）电力监管制度不健全

电力行业基本法《电力法》颁布多年，但仍未涉及电力市场方面。我国的《反垄断法》也无法适用电力产业。根据《电力监管条例》，主要是对发电企业和电网企业进行监管，但对目前众多的售电公司还未有相关约束制度和条例。随着电力市场化的不断推进，市场情形复杂多变，但过去的法律法规难以适应当前的情形，对于部分随意定价扰乱市场秩序、恶意竞争的行为，相关部门难以运用法律武器进行制约，难以履行市场秩序引导者和维护者的职责。

（三）监管部门职能不明确

国家能源局和国家电力监管委员会合并后，新国家能源局成为国家发改委直属的副部级单位，二者为包容关系，监管机构作为独立机构设置于政策部门之内[3]。

电力监管涉及发改委、国资委、能源局、财政局、审计署、市场监督局等很多个机构，在一定程度上部门职能得到了细化，但又造成了职能的交叉和分散，责任界定模糊，在一定程度上出现重复工作或推诿的情况。多头监管在一定程度上不仅导致监管主体责任缺失，也会在监管执行过程中出现层层审批，导致电力市场参与方错失市场机会[4]。在监管执行过程中，多部门多机构的层层传递会在一定程度上让监管信息丧失有效性，降低了工作效率。

（四）监管渠道不完善

目前电力监管机构存在监管机构单一、职能划分不合理等问题，监管方式单一，主要监管渠道为监管部门对电力企业进行监督，未能发挥电力联合会、传媒以及广大电力用户等多方的监管作用。对于监管部门的执行情况，民众监督途径不完善。在政府监管过程中，民众参与是一项重要方式，民众参与可以有效反馈电力监管全流程的有效性。对民众参与电力监管未能形成一套完整体系，响应机制不够完善。

四、对策

（一）根据市场发展情况动态监管

根据地区电力市场发展情况，以及不同售电企业市场占有份额，对本区域的交易周期、交易种类进行动态调整。对于中小型独立售电公司，完善风险监管体系和风险应对政策，可适当允许终端用户在一定期限内灵活更改直接交易的售电方，确保电力供应有序进行，保证市场化售电工作稳步开展。

在对电力需求方的监管中，寻求合适的监管模式和奖惩机制，有效引导电力需求方有序参加市场竞争，抑制其违规行为。

（二）完善相关法律法规

各省相关部门应当因地制宜，推动适应本区域电力市场发展的相关规范性文件出台，细化监管主体、方式、措施等，对破坏市场行为的主体进行严厉打击，对破坏市场调控的行为严令禁止，没有法律和政策的支撑，政府监管仍显得单薄。

做好电力市场秩序的引导者和维护者，保护电力市场主体的合法权益，打击垄断行为，在复杂多变的市场环境下，电力监管部门能够有法可依、有策可循。

（三）加强对电力监管部门的监管

权力部门、社会公众依法对政府监管部门行使监管的权利，督促监管部门各司其职，畅通社会公众监管途径，可以通过第三方进行，避免监管部门既当裁判员又当参与者的局面，确保社会公众监管的独立性，站在客观的立场上对政府监管行为作出事实判断。

此外，对监管者实施绩效评估也是一项有效手段，合理的绩效评估模式会有效促进监管部门充分发挥其职能，也能够通过可量化的绩效打分客观地对监管部门的工作作出评价，从而促进政府监管部门真正发挥其应有的作用。