论农村土地管理制度改革的法治思维

孙东方，刘 瑶，严 静，兰吉良

（1.江苏省国土资源研究中心 江苏，南京 210017；2.泗洪县自然资源和规划局 江苏，宿迁 223900；3.江苏省土地勘测规划院 江苏，南京 210017；4.南京农业大学公共管理学院 江苏，南京 210095）

土地是农民的命脉，是农业最重要的生产资料，是农村发展的基础。农村土地问题关系到农民生活的方方面面，更是三农问题的关键。能否处理好农村土地问题关系到农业农村经济的发展，社会的稳定和国家的繁荣。农村土地管理制度正是处理农村土地问题的依据和准则。自建国以来，为适应我国不同时期经济社会发展需求，沿着人与土地的关系这条主线，深入贯彻以人为本的法治理念，不断推进农村土地管理制度改革进程，农村土地管理法治化水平不断提高。尤其在2016 年之后，有序推进各项改革试点，不断完善政策设计，深入落实农村土地管理制度改革任务，开辟了农村土地管理法治建设的新局面。

1 农村土地制度改革的进程

1.1 建国后至改革开放前的农村土地管理制度

中华人民共和国成立之初颁布的《土地改革法》第一条明确规定：新中国的土地制度是农民的土地所有权制度，完全消除了地主阶级的封建剥削。之后，经过互助组、初级社、高级社和人民公社的发展过程，土地所有权经历了土地私有产权到土地入股参与初级社，再到土地集体所有的变化。土地经营关系经历了从农户自行耕种到集体共用，由集体统一管理经营，农民免费分配到部分作为自用的自留地。并且规定土地不能买卖、租赁。由此可以看出，这一时期的土地制度主要服务于社会体制的过渡，实现了所有权和经营权的统一，彻底摧毁了我国存在两千多年的封建土地制度，地主阶级也被消灭。农民成为土地的主人，极大地解放了农村生产力，农村生产迅速恢复发展，为国家的工业化建设准备了条件。

1.2 改革开放至十八大前的农村土地管理制度

1978 年，江淮大地上出现了百年不遇的旱灾。安徽是重灾区，农民生活艰苦，甚至无法维持温饱。在最基本的生存权得不到保证的情况下，小岗村的18 位农民进行了包干到户的探索，拉开了农村土地改革的序幕。这种模式下土地归农民集体所有，将农村集体土地承包给农民进行经营，土地集体所有权不变，家庭承包经营权相结合的制度模式，实现了土地所有权与承包经营权的“两权分置”。《土地管理法》对农村土地所有权进行了规定，《农村土地承包法》提出了稳定家庭承包经营的双层经营体制，赋予农民长期的土地使用权，这种制度并不是对集体土地所有制的否定，而是建立在土地集体所有的基础上的一种权利分离。从产权统一到“两权分置”，改变农村旧的经营管理方式，极大地解放了生产力，调动广大农民的生产经营积极性，显著提高了农民的生活水平，我国经济社会得到快速发展。

随着经济社会的发展，家庭承包经营的模式无法适应农业机械化、产业化的发展需求，政府提倡发展适度规模经营，推动集体经济。老《土地管理法》第十五条规定：农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。这说明土地承包经营权扩大到了本集体经济组织以外的单位或者个人，为非农资本进入农村，进行农业经营提供了法律依据，有利于城乡之间要素交流，有效推进城乡融合发展，也有利于推动土地适度规模经营。

1.3 十八大至今的农村土地管理制度

21世纪以来，我国进入了城镇化发展的快速阶段，农村面临着人口、资本等向城市流动，农村空心化等现象。快速的城镇化发展使得农村面临着土地荒废、人地分离、城乡发展矛盾等多重问题，严重制约了农村的经济社会发展。为了解决城乡发展不平衡等矛盾，国家提出了实施乡村振兴战略。2014年，以农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点为主要内容的农村土地管理制度改革“三箭齐发”，标志我国农村土地管理制度改革已经步入深水区。另外，新《土地管理法》于2020年1月1日实施，为“三块地”改革明确了法律规制。

1.3.1 农村集体经营性建设用地入市 新《土地管理法》规定符合条件的集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以进行转让、互换或者抵押等。允许集体经营性建设用地入市是土地管理法的一个重大制度创新，这是新法修订的最大亮点，为破除城乡二元土地制度打开了法律之门，也为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍。虽然此次集体经营性建设用地入市范围仅限于工业、商业等经营性用途，未提及住宅用地，但这一重大突破仍会对未来土地市场的发展带来深远影响。

1.3.2 宅基地“三权分置” 随着城镇化进程加快，大量农民离开家乡进城务工，农村宅基地空置现象越来越普遍，空心村现象严重，无人居住的房屋逐步破败。城镇居民为了享受乡间生活或是周末度假，越来越多的人关注城市郊区的宅基地转让买卖，农民为了获得收益防止房屋无人打理而破败，也愿意进行宅基地交易，农村出现了宅基地私下交易的现象。这种情况下，买房无法办理过户手续，权益得不到保障。另外，集体所有的宅基地通过私下交易，变为非本集体经济组织内成员使用，使得集体资产流失，扰乱了不动产交易市场。由此政府提出了积极探索宅基地“三权分置”，保障宅基地的所有权和农村集体经济组织成员的资格权，放活宅基地的使用权，依法依规的进行宅基地流转，增加村集体土地收益，为集体经济组织发展注入新活力。

1.3.3 农村土地征收制度改革 土地征收是关系着农民切身利益的政策，一直以来征地范围界定不清、征地补偿标准低、征地程序不能充分保障被征地农民的知情权和参与权等问题是农村集体土地征收过程中争议较大的问题，也是农村土地涉诉涉访的重点领域。《土地管理法》修订之后，一是明确界定“公共利益”的六种情形。二是规范了征地的程序。要求开展拟征收土地现状调查、征收公告公示张贴、组织听证、签订征地协议和开展社会稳定风险评估工作，将征地后的征地矛盾问题在征地前化解，被征地农民对补偿的异议通过提出听证申请等途径反映。三是完善征地补偿制度。土地管理法以被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则，重新制定了新的土地补偿标准，采取调整宅基地、安置房、货币、社会保障等多元的方式对失地农民进行补偿。

2 农村土地制度改革的法治困境

2.1 农村土地所有权虚位

在我国农村土地管理制度改革不断推进的进程中，以人为本的法制理念得到越来越深的贯彻和落实。当前我国农村土地的集体所有权制度充分考虑了国家、集体和农民的三方利益。但是，中国许多农村地区由于集体经济组织管理粗放、农民基层自治制度弱化，导致农村土地集体所有权制度显得虚化。我国对于农村集体土地的法律规定主要以《宪法》为基础，并基于此产生的《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律和政府规章也作了相关规定，从法律体系来看形成了系统的土地管理法律制度体系，但是基层农村在实施过程中，大多数农村土地集体所有权制度仅是一个原则，权利主体不明确，家庭承包经营制度强化了承包经营权，即土地使用权，实现了土地所有权和使用权的双层管理模式，使得土地集体所有权意识相对弱化，对于土地的管制、处理等权利在执行中行政权力干涉较强，对于农民的产权制度保护缺失，因此当前集体所有制的虚置和权利行使的模糊是当代农村土地管理制度改革中法治问题的首要体现。

2.2 农村土地与城市土地的二元化

在我国现行的土地市场中，国有土地采取招拍挂的方式进行供地，土地市场需求和交易活跃性大，而农村集体经营性土地在转让、抵押、租赁等财产权益上受到了限制，《土地管理法》修订之前，农村集体土地用于经营性建设的条件限制很多，一是兴办企业的主体必须是村集体经济组织或其成员，有助于村集体经济组织的收益；二是采取划拨的方式供地，不存在国有土地的高额出让金，而是以土地等资本入股的形式参与企业分红。此种方式下，村集体经济组织不如一次性获得土地出让金收入稳定，而是要依托于企业的经营状况。另外，农村集体经营性建设用地在不同地理位置其价格及地位也不平等。位于城郊的集体土地的价值及增值潜力远远大于偏远地区的农村集体土地的价值。

2.3 农村集体土地权益保障不足

征收制度是农村集体土地制度的重要组成部分，政府为了经济社会发展的需要，低价征收农村集体所有的土地资源，转用为国有建设用地之后出让，获取高额的土地出让金，解决城市建设所需资金问题，甚至一些经济落后的地区依靠“土地财政”维持发展。可以看出，农村和农民为我国的城市发展和工业化作出了极大的贡献和牺牲。但是这一制度在执行的过程中使得农民权益受到损害，农村集体土地征收中产生一些不和谐的因素，常会引发一些社会矛盾。主要有两个方面原因，一方面，征地过程中的程序执行不严格，不能充分保障农户的知情权和参与权，甚至有的农民自家的承包地被征收后自己仍不知情。另一方面，《土地管理法》修订之前的征地补偿费用计算标准较低，征地补偿不到位，加之征地补偿监督不严格，存在挪用、贪污征地补偿费的现象。农民从土地上剥离之后，其基本的生存权和发展权无法得到保障，导致被征地农民生活水平降低。这些给农村土地管理制度的执行和改革造成了很大的困难，影响社会稳定和长远发展。

2.4 农村集体土地制度落后实践需要

新《土地管理法》对相关农村土地管理制度进行了修改，农民权利得到更实的保障，有利于激发农村集体经济活力，但是部分地区执行政策的相关规定仍在探索过程中，如集体经营性建设用地入市收益分配机制仍在研究中、成片开发方案也在编制过程中，部分政策仍然处于设计阶段，制度规定明显落后于现实需求。相关法律规定之间仍然存在一些矛盾，可操作性有待进一步提高。

2.5 农村集体土地所有权执行力度不强

村集体作为农村基层自治的组织，对于农村集体所有的土地、资产等分配享有管理分配决定权，在土地管理制度落实上存在执行力度不强的情况，比如在土地经营权流转的过程中存在随意变更承包关系，强迫农户流转土地，将土地流转作为增加集体收入的手段；集体收入支出随意，存在不召开村民大会，不征求村民意见等现象；在土地征收程序执行中，未按照规定履行征地告知听证程序，部分地区征地调查结果确定由村集体中的成员代签字，强迫农户领取补偿费或在农户不知情的情况下将土地补偿费打入农户账户，这些违规违法的操作侵犯了农民的权益。

3 我国农村土地管理制度改革中如何践行法治思维

3.1 提高农村土地制度的法治水平

3.1.1 落实土地所有权制度 首先，进一步明确集体土地所有权的主体。我国农村土地一般包括村集体、组集体土地，绝大多数的土地属于村民小组所有，但是村民小组在组织、构成、管理等方面存在很多问题，如果我国将农村土地所有权的主体明确为村民小组，而在实践中村民小组集体观念弱化，甚至小组长不存在，无法切实履行权利承担义务，不利于农村土地的管理；因此村民委员会作为由村民通过集中选举的方式产生的基层自治组织，行使集体土地所有权更为合适。

3.1.2 完善农村土地征收制度 一是公共利益界定需要法治完善，虽然新的《土地管理法》对公共利益进行了六种情况的界定，但是对于“政府组织实施”等概念仍然没有权威解释，不利于征地工作的合法有效的开展；二是在规范土地征收程序上，新法规定将两公告提前，并且需签订征地协议，极个别无法签订的，乡镇政府应给予说明，此处虽然对于征地的农民参与权进行了程序上的规定和进一步的保障，但是“极少数”的法律概念仍不明确；三是完善土地征收救济途径；由于土地征收的救济形式一般为行政复议和行政诉讼，而司法机关案件量大，土地争议占用了大量的司法资源，可以适度降低土地案件的门槛，建议设置专门针对土地纠纷的调节机构或仲裁机构。

3.1.3 完善土地权利程序立法 虽然国家制定了关于农村土地制度的相关法律法规，比如说《土地管理法》、《土地承包法》、《民法典》、《土地管理法实施条例》等，但是涉及到土地权利的行使、转让、收益和处分则也需要相对完善的程序，程序的正当行使是保障农民土地权利的重要屏障，因此需要完善土地管理程序相关法律，健全和规范土地监管程序，更好的建立健全农村土地管理制度中的法治思维，维护法律权威。

3.2 树立农村土地管理制度的法律权威

3.2.1 提高农民法治素养 由于我国农村人口众多，农民文化水平参差不齐，农村法治意识相对淡薄。就农民而言，他们应该发挥自己的内在作用，不断提高专业素质和综合素质，坚定法治信念，善于使用法律武器保护自己的合法权益。农村土地管理制度改革问题的核心是解决农民生存权和发展权问题。农民的受教育权、就业权、土地收益分权均要求国家和社会在法治上达成共识。

3.2.2 培养政府的法治思维 更好保障农民的权益是土地制度改革的目的，也是宗旨，而农民相对处于弱势一方，在农村土地管理制度改革中始终坚持农民主体地位，尊重农民的权益是法治要求，而作为行使国家权利的政府机关以及农村集体经济组织的工作人员应该牢牢树立以人为本的法治理念，在工作中运用法治思维处理农村土地管理问题，切实保障农民权益。

3.3 加强对农村土地管理法律实施的监督

3.3.1 确保国家权力的依法行使 在我国，国家的任何权力都来自人民，所有的国家权力都必须服务于人民。国家权力并不是抽象的，而是由国家机关的工作人员来行使和落实的。各级国家机关的工作人员在法治发展中是发挥重要作用的关键少数。所有的国家工作人员都应该成为践行法律的标兵，自觉守法的模范，成为人民群众守法的示范者。这在农村土地管理法治推进领域中，表现的尤为突出，农村土地管理的利益相关方为政府和农民，两者在地位上并不对等，这就要求相关国家工作人员严格贯彻落实法律法规，树立自觉践行以人为本法治思维的自觉，确保国家权力的依法行使。

3.3.2 畅通法律救济途径 国家的法律依照法律的程序和实体规定提供了救济途径和救济措施。救济途径包括申请行政复议、提起行政诉讼、申请仲裁等。救济措施包括令其承担相应的民事责任、行政责任和刑事责任等。在农村土地管理领域，使受害人能够依法获得法律救济，是保障其合法权益的需要。如果没有这样的救济途径和措施，合法权益一旦被侵犯，被征地农民等相关当事人得不到法律的支持，就会积累社会矛盾，不利于社会的和谐稳定。

3.3.3 加大对严重违法行为处罚力度 依法加大对农村土地管理中的严重违法行为处罚力度，使各种违法犯罪得到应有的法律制裁，而不是任由个别的强势一方胡作非为。惩罚不是万能，但是没有惩罚则是万万不能的。法律的权威就要依赖于有效的法律制裁，农民的合法权益才能得到充分的法律保护。必须发挥好法律的制裁作用，有效地惩罚违法犯罪行为，确保国家社会长治久安，确保广大农民群众幸福安康。

4 小结

新时期，我国农村土地管理制度改革已进入新阶段，农业用地的产权模式正从“两权分离”向“三权分置”转变，征地程序在逐渐优化，集体经营性建设用地正式进入土地市场。在实施改革的过程中，它还面临许多共性问题，如农民的改革意识薄弱，政策体系供应不足。改革需于法有据，需要政府-农村-农民三级树立法治理念，培养法治思维，运用法律方式解决农村土地管理制度改革问题。