负债严重情况下农村应如何发展——基于独山县情况研究

白璐璐

（华北电力大学（北京）经济与管理学院 北京 100096）

1 引言

独山县，隶属于贵州省黔南布依族苗族自治州，地处贵州最南端，有贵州的“南大门”之称，是去往两广出海口的必经之地。常住人口约26 万人左右。总面积在2442.2km。

在2010～2011年，贵州分两批从江苏、浙江等地区引进12 名优秀干部担任县委书记，潘志立为其中之一。2007 年潘志立进入海安县经济开发区的班子，该地正是通过大规模举债，招商引资，投资大量项目，到2010 年成为了江苏沿海发展速度最快，潜力最大的经济开发区。受到之前经验的影响，潘志立在进入独山的时候，并没有考虑到独山是山区的情况，盲目将海安县的经验带入。在独山县大搞形象工程，使得当时还是贫困县的独山没有能力承担开发的巨大支出，导致新开工项目数量迅速扩张，地方债务规模过大、债务风险突出，多个项目出现烂尾楼。2018年12月潘志立因涉嫌受贿，为他人谋取利益、滥用职权，擅自决定低价出让国有土地，造成国家经济损失，由安顺市人民检察院向安顺市中级人民法院提起公诉。2020年4月潘志立被判处有期徒刑12年。

网传欠下“400亿”其实是一个估算，根据独山县政务公开数据，2018 年政府债务余额达88 亿元左右，其余为隐性债务。换言之，政府具有直接偿还责任的债务有88亿元，并非网传的400亿。剩下“320亿”缺口在何处？潘志立作为“最敢借钱也最敢花钱”的县委书记，他主要通过宣传独山县的各种优势，以高息作为吸引，政府荣誉为担保，成立数十个融资平台。截至2017 年，全县共有36家融资平台，其中达到60亿元以上的有五家。政府还发行了西南交投2017 年定向融资工具、中经宏熙政信三号私募基金、坦沃资产政信305号私募基金、2017独山飞凤湖定向融资计划、好期瑞金21号私募基金等多只投向独山县的产品，以此融资到大量资金。这些资金到账部分大多用来支撑众多的项目，资金链断裂之后，工程停摆，许多资金不能按时兑付，投资人间接承担了这些债务和风险。在2019年《政府工作报告》中提到该县面临的集中偿债压力较大，没有处理好风险与发展的关系，债务总量大，还款时间集中，债务预期有“破窗”风险。

除了阻碍发展的债务大头，同时面对的还有，城区规划不合理、建筑风格差异大、内部消费能力低导致的供需不平衡等。在独山县随处可见老旧的农村住房、拆迁中的断壁残垣，在这其中却耸立着格格不入的高大建筑。在潘志立在任期间，还从海南省引进热带树种，据退休的林业局局长说：“路两旁的树，都是被人家淘汰下来的，我们还重金购入。而且为了多买树，两侧种很多树，间距很小，根系不够生长，绿化树大多都死了”。

实地考察下来，县中心建立的商业区，店面一层一层地空着，每月约1000 元左右的租金店面都无法出租。钱投资在项目上，项目变成烂尾楼。投资在城区改造上，拆了盖不起新楼或者拆到一半就没资金了。投资在城市容貌上，也是点状散花，质量层次不齐。

在潘志立作为县委书记期间内，不仅给独山造成了巨大的地方债务，还遗留了许多的问题项目。使得独山成为2019 年黔南12 个县级单位中地方债务最大的县。如何减小地方债务压力成为独山县这几年发展的一大问题。摆脱债务压力，才能减轻发展的包袱，跑起来才会有活力。

2 债务处理方案

2.1 招商引资，盘活资产

独山县有许多因资金链断裂而停工的建筑工程，比如百井楼、望月楼、八角亭古风博物馆钟楼、民国步行街等仿古建筑，还有现代化的独山大学城、香港科技城、大数据中心等。以水司楼为例，水司楼申报了三项吉尼斯世界纪录：世界最高琉璃陶建筑；世界最高水族、布依族、苗族民族元素建筑；世界最大牌楼。其中非常难得的是，它是全木质框架榫卯结构，也就是说如此高大宏伟的建筑是没有钢筋水泥，由全木质搭建的，并且纯靠木构件上的凹凸进行连接搭建。目前水司楼只能在外部进行参观。如此宏大的建筑项目，投资了2.5 亿元左右，到2018年6月左右因为资金链断裂停工。

目前政府为了解决该“烂尾楼”积极招商引资，与贵州净心谷旅游开发有限公司签约，利用开发商资金盘活烂尾楼。现在水司楼正改建为“净心谷大酒店”，但因为其木质结构消防不过关，所以会对其木质结构进行改造，但这也就意味着最大、最宏伟的全木质结构将不复存在。不过盘活资产，解决烂尾楼问题才是首要问题。根据实地观察及当地人说，水司楼由于是木质结构，再加上贵州阴雨天气多，且为酸雨，有腐蚀性。如果水司楼长期放着不动工，其外表的木质结构会遭到侵蚀，维修起来成本更高。所以招商引资，也对其遗留的工程项目进行完善。是目前独山县政府解决烂尾楼主要的手段。

不仅如此，还与淘宝网合作,在阿里资产处置平台设置独山专区,个性化拓宽资产处置渠道。整合优质资源资产,将良性资产分类评估,加快打包上市,充分盘活资源。招商引资，盘活资产也就将大部分的债务剥离出去了。由企业和开发商来解决项目工程款和后续开发问题，独山县政府的压力也就小了很多。

2.2 整合融资平台

当时还是贫困县的独山能融资到如此大量的融资，主要是投资人看准了当时潘志立以政府信誉担保，期待着地方政府和中央兜底。但根据国家财政部在2021年3月公布的《2020 年财政政策执行情况报告》，地方隐性债务，中央坚持不救助原则。建立市场化、法制化的债务违约处置机制，做到“谁家的孩子谁抱”。投资人来自全国各地，面对不能按时兑付的恐慌和顾虑，独山县采取的是先还付利息。

目前，独山县政府将旗下融资平台，都整合到三家公司，贵州神玺实业集团负责文旅开发、贵州鑫凤实业集团有限公司负责工业和开发区基建、贵州恒源国投集团负责交通。独山县政府可以将一些标的物给公司，公司将它们用于向银行申请贷款，将非标债务转成标准化债务。“收紧融资平台、整合债务”，对杂乱，数目多规模小的融资平台进行整合，收紧入口方便管理。对债务进行分类，分别制定出化债方案。

2.3 破产重组或清算

根据贵州省在2021 年印发《贵州省政府投资项目管理办法》，对严重资不抵债、失去清偿能力的国有及国有控股企业，要依法实施破产重组或者清算。通过债务偿还和沟通谈判积极“消化”债权人中的个人投资者。风险防范有力有序推进。严格落实“七严禁”和“1+9”债务管理制度,建立债务管理、专班负责、项目管理“三项机制”,实行“借、管、还”县级统筹管理。

加强政府债务动态监测,采取协商展期、股权置换、债务重组、以资抵债等方式偿还债务。依法打击侵占国有资产行为。政府态度明确，债务解决不能靠侵占违法侵占国有资产的方式。

3 近几年独山县发展成果

3.1 脱贫攻坚取得重要胜利

到2020年3月，独山县脱离贫困县序列。“十三五”以来，独山县深入学习习近平总书记精准扶贫战略，落实“4541”部署、州“七个一”机制，聚焦“三精准”,推进“三落实”,实现“三保障”,贫困地区生产生活条件显著改善,农村公共服务能力显著提高,贫困群众获得感显著增强。74个贫困村全部出列,贫困乡镇全部减贫摘帽,全县建档立卡，贫困人口全部达到“一达标两不愁三保障”现行标准。全县累计减少贫困人口93058人,完成易地扶贫搬迁19951人,危房改造8450户。

3.2 经济发展质与量并存

如图1 为2015 年与十三五规划实际值对比。“十三五”期间，独山县增比进位由2015 年全省非经济强县第12位提升到县域二方阵第7位。并且民营经济增加值占GDP的比重达69.8%,比2015年末的53%提高了16.8%,成为独山县社会经济发展中比重最高、活力最强、贡献最大的经济增长体。

之前潘志立试图把独山打造成为用旅游拉动经济增长的特色农村文旅县，试图将一个贫困县跨过第二产业的发展过程，直接从第一产业跳转到第三产业。但是独山自身基础薄弱，道路交通、城市规划还有自身所能提供的服务并不能使独山县承受如此大量和高质量的文旅项目投资。从目前贵州全省“欠开发、欠发达”的基本省情来看，贵州发展农村特色产业，还只能立足本地自然资源和人文资源，先走低端农村特色产业发展的路子，逐步实现由低端农村特色产业向高端农村特色产业的转型。所以目前独山县并没有像潘志立所预想的那样，独山现在是坚持以工业为主导，坚持一产调结构、二产扩总量、三产强基础，三产比例变化对比如图1所示。

图1 2015年与2020年三产比例变化对比

农业结构调整向纵深推进。形成“2+6”农业产业发展体系。列入全省级生猪产业聚集突破区。建成七个省级现代农业示范园区,主推“龙头企业+合作社+农户”发展模式,全县农产品生产加工龙头企业达到93 家。农业总产值达到37.3亿元。

工业转型发展成效显著。初步形成了基础材料、电子信息制造、装备制造、新型建材、新能源、生态特色食品六大产业。完成铁合金企业集团化重组,传统行业企业不断加大投入实施技改升级,进一步增强了产业竞争力。

3.3 值得关注的工业发展

“微马达”撬动“大就业”，贵州省标准电机有限公司2020 年实现产值2.7 亿元，2021 年实现产值4 亿元，出口总额达1000 万美元以上。生产多种类标准电机达30 万只，广泛应用在复印机、数码相机、智能扫地机、无人飞行器、汽车、机器人等产品上，综合实力为同类企业世界前三强。该公司总经理李亮称：“工人大部分都是本地群众，在独山每年的工人流失率仅为10%，用工特别稳定”。还有贵州丰达轴承有限公司，一个专业生产精密微型不锈钢轴承的高新技术企业，深受美的、飞利浦、苏泊尔等知名企业的青睐。在独山县还藏着一个年产值3 个亿的冶金企业——贵州融晟环保科技有限公司。其主要是从钢厂铁合金厂烟灰、含铜废料、含锑废物等废杂料等废物废渣中冶炼回收有价金属。2021 年，独山经济开发区规模工业总产值82.87 亿元，规模工业增加值20.13 亿元，规模工业企业51个带动就业人数35000人。

4 未来发展和定位

独山县以高质量发展为目标，建设西部陆海新通道重要节点城市，打造黔桂合作示范区，实施“两城三区”战略，建设贵州开放门户城市、黔边休闲宜居城市，创建贵州南部物流中心和加工贸易区、贵州工业转型升级示范区、贵州南部特色文旅康养区。利用其贵州“南大门”的优势，打造向南开放的“桥头堡”。

独山县有一街道八个镇，其中将麻尾镇打造成工业新城，依托自身优越的交通区位，重点发展基础材料，不断完善镇区基础设施建设，全力打造功能完善、环境优美，集商贸物流、保税仓储、旅游、工业协调发展的工业新城。特别注意的是，虽然强调了工业的发展，但并不是弱化其他农村特色产业，反而加强了农林牧产业的加工业，延伸第一产业。比如烤烟、油菜等特色传统产业，从油菜、辣椒、马铃薯、茶叶等到其加工完成后从产供销分离到产供销一体化的转变。或者是“种+养+产+加+销”农牧业纵横一体化经营模式，基地涵盖牧草种植、奶牛饲养繁育、乳制品生产、加工与销售等各环节的全产业链发展模式。像位于独山县环东路边上的贵州李记食品有限公司，就是在独山县建立了集基地种植、原料收购、生产加工、产品销售于一体的完整产业链。

其余乡镇根据自身特色发展为文旅康养小镇。探索旅游康养发展新模式。以净心谷、天洞、天湖、紫林山国家森林公园景区为重点，倡导“大美独山，康养福地”。推进产城融合建设，加大招商引资力度，盘活资产。独山拥有独特的民族风情和旅游资源，应提高市场影响力和整合力度，乡村旅游市场化程度，提供配套的旅游服务。

目前独山实施城市更新行动，实施棚户区改造、老旧小区改造、背街小巷整治，提高市容市貌，按照“加大消化存量、稳妥推进增量”的原则，建成棚户区改造1020 套。3 个老旧片区改造共389 户。使得“高大上”的建筑旁不再是“小破房”。不仅要打造宏伟的建筑项目，也要满足民众对住房环境的需求。不能只把靓丽的衣服穿在外面。力争到“十四五”末，以商贸物流经济为主要支撑，旅游、康养齐头并进的服务消费经济得到增长。