耕地后备资源潜力评价研究——以恭城瑶族自治县为例

黄雪丹

（广西祥浩土地规划设计有限公司，广西南宁 530001）

粮食安全和耕地保护形势依然严峻，要坚持最严格的耕地保护制度，坚决遏制耕地“非农化”，严格管控耕地“非粮化”，从严控制耕地转为其他农用地。为摸清耕地后备资源潜力、支撑国土空间规划科学编制、统筹国土空间开发与耕地保护之间的关系，开展耕地后备资源潜力评价研究十分必要[1]。

1 恭城瑶族自治县概况

恭城瑶族自治县（以下简称恭城县）位于广西壮族自治区东北部，桂林市东南部，地处东经110°36′～111°10′、北纬 24°37′～25°17′之间，地形以山地、丘陵为主，河流沿岸有较为平坦的小冲积平地。全县东、西、北三面为中低山环抱，中间为一条南北走向的河谷走廊，其间河谷、平地、台地、丘陵相互交错。恭城瑶族自治县属中亚热带季风气候，夏湿冬干，夏长冬短，四季分明，光照多，热量足。县境内属于珠江水系的河流占全县总面积的98.3%，属长江水系的河流占全县总面积的1.7%。矿产资源主要有铁、锰、钒、钛等。县政府驻地恭城镇，距南宁市466 km，距桂林市108 km。境内有恭城文武庙、湖南会馆等旅游景点，曾获得“中国长寿之乡”“中国椪柑之乡”等荣誉称号。

全县总面积为2 149 km2，下辖6个镇、3个乡。2018年末，全县户籍常住人口304 847人，城镇人口76 426人，城镇化率为25.07%；实现地区生产总值78.58亿元，人均GDP为30 229元；工业生产总值为53.76亿元，农林牧渔业生产总值43.41亿元；城镇人均可支配收入32 415元，农村居民人均可支配收入 12 985 元[2]。

2 土地资源利用现状

2.1 土地利用现状

恭城县土地总面积2 149 km2，全县主要以林地为主，占全县总面积的70.36%；其次是种植园地，占全县总面积的18.24%（表1）。

表1 恭城县土地利用现状

受地质、地貌及水文条件的影响，恭城县土地利用类型多样，地域分布明显。东、西、北部以林地为主，主要种植杉木、松木、杂木和竹子；耕地主要分布在中部南北走向的河谷走廊两侧，土质肥沃、水利条件良好，主要种植油茶、柑橙、沙田柚、月柿、桃子、李子等经济作物；建设用地主要集中在县城和各乡镇政府所在地，农村居民点零星分布（图1）。

2.2 土地利用存在的问题

2.2.1 土地利用结构和布局不够合理。从土地利用的结构来看，农用地比重较大，占全县土地总面积的94.20%。从农用地内部结构来看，林地比重较大，占全县土地总面积的70.36%；园地比重较小，仅占全县土地总面积的18.24%。耕地中，旱地和水田占比相当，分别为2.59%和2.57%，且主要分布在恭城县河谷区的城镇周边，不利于实现耕地保护、保证粮食供给的目标。建设用地比重过小，仅占全县土地总面积的5.67%，基础设施明显跟不上恭城县社会经济发展的需要。从建设用地内部结构看，农村建设用地面积较大，占建设用地面积的33.26%，工业、交通用地面积偏小，不利于城镇化发展。

2.2.2 土地利用方式粗放。恭城县农业生产多以粗放型耕种为主，用地分散、零星闲置、地力下降。东西部山区耕地利用率不高，冬季普遍闲置，撂荒现象时有发生，当地丰富的光热、水资源未能充分利用，并且耕地分散、规模小，不利于机械化操作，生产成本较高，劳动生产率低。从全县目前的农业生产水平来看，单位土地面积产量较低，未能充分发挥土地的生产潜力，土地利用率仍有较大提升空间，粮食、经济等作物的种植技术仍有待提高[2]。

2.2.3 耕地保护压力大。恭城县优质耕地一般集中分布在城镇及村庄周边，城镇建设用地向外扩张必然要占用大面积耕地，加上可开发利用的耕地后备资源有限，给保持耕地总量平衡带来很大的压力。全县可开发利用的宜耕后备土地资源一般分布在比较偏远的山区，交通不便，各方面条件相对较差，开发难度较大，需投入大量资金。

3 耕地后备资源潜力测算

以第三次全国国土调查成果为基础，提取调查对象，形成潜力调查指引图斑，对指引图斑采取内业预判与外业实地调查相结合的方法开展调查。此次研究主要采取不宜耕主导限制性区域排除法和限制因子排除法确定调查对象单元的宜耕性[3]。采用2000国家大地坐标系、1985国家高程基准，运用高斯-克吕格投影，按3°分带。研究路线如图2所示。

3.1 指引图斑提取

耕地后备资源包括宜耕农用地、宜耕未利用地、建设用地复垦、耕地提质改造等4种类型。

宜耕农用地：低效园地、残次林地、天然牧草地、人工牧草地、种植属性标注为“工程恢复”的园地和林地等农用地。

宜耕未利用地：裸土地、其他草地、滩涂、盐碱地等未利用地。

建设用地复垦：农村闲置建设用地、工矿废弃地和建设压占损毁土地。耕地提质改造：现状耕地中的旱地、水浇地以及纳入耕地保护范围的可调整园地、可调整林地，种植属性标注为“即可恢复”的园地和林地等农用地。

以第3次全国国土调查成果为基础，分别提取宜耕农用地潜力、宜耕未利用地潜力、建设用地复垦潜力、耕地提质改造潜力等4种类型指引图斑。潜力图斑统计及分布情况详见图3。

3.2 不宜耕主导限制性区域排除

不宜耕主导限制性区域主要考虑的是城镇开发边界、矿产资源规划范围、水源保护区、生态保护红线、林地保护规划、“资源环境承载能力及国土空间开发适应性评价”（简称“双评价”）限制区域（图4）。

3.3 限制因子排除

恭城县耕地后备资源潜力调查限制因子主要考虑的是坡度级别、灌溉条件、排水条件、图层厚度、土壤类型、交通状况等对耕地质量和种植条件有重要影响的6个因子。主要是利用最新年度的时点变更影像进行内业预判，综合分析指引图斑所处位置、周边灌溉和水源条件、地形地貌、居民点距离和道路状况等情况，详见图5。

4 耕地后备资源潜力最终评价结果

宜耕农用地整治潜力6 508.12 hm2，占总潜力的41.90%；宜耕未利用地潜力71.03 hm2，占总潜力的0.46%；耕地提质改造潜力8 866.88 hm2，占总潜力的57.09%；建设用地复垦潜力85.59 hm2，占总潜力的0.55%。由图6可知，潜力分布较多的乡镇分别是莲花镇、西岭镇、嘉会镇和平安镇。

5 建议

5.1 以补定占，科学编制国土空间规划

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据[4]。统筹国土空间开发和耕地保护之间的关系是国土空间规划编制的重点和难点。通过耕地后备资源等潜力调查，摸清区域耕地后备资源潜力情况，从而得出新增建设用地规模，并合理开发利用耕地后备资源。既有助于实现以补定占、占一补一、占水田补水田的耕地保护要求，也为合理控制国土空间规划建设用地规模、科学编制国土空间规划、确定耕地保护目标提供参考。

5.2 坚持国土空间规划引领，指导专项规划编制

强化国土空间规划对专项规划的指导约束作用，结合区域耕地后备资源潜力数量及空间分布情况，科学编制全域土地综合整治和生态修复规划，明确整治分区，合理安排整治项目，推进“山、水、林、田、湖、草”全域全要素整治修复，扎实开展国土整治项目整体立项和规划设计，为区域更好地完成耕地保护目标和实现耕地占补平衡提供基础支撑[5]。