网信行政执法档案管理规范化研究

■马慧彬 史 江

引言

随着互联网技术的迅速发展，部分互联网信息服务领域的内容供给和传播生态由于利益导向出现偏差，产生了各种违法违规信息，给网络空间生态治理带来了不少问题。为此，国家网信办出台了《互联网信息内容管理行政执法程序规定》《网络信息内容生态治理规定》等一系列规章制度，进而规范执法程序，加大执法力度，使网络生态的治理取得了一定成效。同时，网信部门在依法履行相应的行政执法职责时形成了大量有价值的、不同类型的行政执法档案，加强对这些行政执法档案规范化管理的研究可以维护全过程信息记录的真实性，使执法全过程可回溯，提高行政执法能力。

目前，对于行政执法档案的管理已有相应的指导意见和规范，如国务院办公厅印发的《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，各省市印发的如《广东省行政执法档案管理办法（试行）》《河南省行政执法案卷立卷规范》《青岛市行政许可档案管理规范》《青岛市行政处罚档案管理规范》等。国内学者的研究则多集中于探讨某一具体行业的行政执法档案管理，如卢青、周勋、陈蕾三位学者对海洋行政执法信息资料业务档案管理体系进行了研究，着重分析了行政执法信息资料综合业务档案管理分类框架和具体归档内容；战帅在法治视角下研究了如何完善公安民警执法档案的建设；陈雪峰针对旅游执法档案管理存在的问题提出了规范化管理的对策。虽然成果颇丰，但针对网信行政执法档案还没有相应的制度出台和研究对策。

一、网络信息内容执法档案

（一）内涵

网络信息内容行政执法档案是指网信部门在实施行政执法过程中直接形成的、反映执法活动情况、有保存价值的各种文字、图表、声像和电子载体等形式的历史记录。与其他文书档案相比，它的形成伴随着行政执法全过程，通常有着统一的图表形式，需按照办理程序的客观进程所形成文件材料时间的自然顺序，兼顾文件材料之间的内在联系进行排列，所以具有专业性、格式统一化、连续性等特点。

（二）包含事项

网信行政执法范围包括各类行政许可、行政处罚、行政检查及专项行动等工作。其中，行政许可档案包含申请人提交的行政许可申请材料，行政机关对申请人提交的申请材料进行审查形成的、以及行政机关收集的文书材料，行政许可年检形成的文书材料等；行政处罚档案包含立（受）案文书、调查（询问）笔录、登记保存物品清单、电子取证工作记录、案件处理意见报告、听证通知书、听证笔录、行政处罚意见告知书、行政处罚决定书、行政处罚结案报告及其他与案件有关的证据等；各类专项行动产生的方案、通知、报告、总结等资料；对属地内新闻信息服务单位日常检查和定期检查中形成的方案、整改通知、整改报告、总结等。

二、网信行政执法档案管理现状

（一）缺乏相应的归档制度

归档工作是档案工作的第一个环节，归档制度在归档工作的开展过程中，对归档的范围、时间及其要求等起到指导作用。经笔者调查访问，多数网信部门的行政执法档案没有制定统一的归档制度，而是以台账的形式存于业务处室，管理遵循“本人负责，自行整理”的基本原则。虽然有着相应的管理规范和工作要求，但仅针对的是“执法台账”而非“执法档案”。因为没有统一标准的归档制度，没有划定归档范围，对已办结案件的全过程记录经办人员分不清哪些应该归档，哪些应该剔除清理，只能将所有材料一窝蜂式的全部收集整理在一起，导致资料冗杂，直接影响了归档文件的质量。同时，因为没有标准的归档时间，部分已办结的、时间较久远的案卷还存在业务处室类，管理方式方法各异，存在着实体安全方面的隐患。

（二）收集不全面

网信部门应收集的行政执法档案形式主要有：一是纸质的执法文件材料；二是案件发生过程中形成的，以数字化形式存储、处理、传输的，能够证明案件事实的数据，包括但不限于网页、博客、微博客、即时通信工具、论坛、贴吧、网盘等方式承载的电子信息或文件；三是执法过程中形成的照片、视频、音频等。在执法档案收集过程中，一方面，存在着行政执法过程中材料收集不及时、不全面的问题。如一个案件涉及多个部门，各部门形成的执法材料没有被及时收集汇总。另一方面，普遍有着重纸质档案收集轻电子数据、音视频材料收集的现象。

（三）整理不规范

所谓档案整理，主要是将零散的和需要进一步条理化的文件材料，进行基本的分类、组合、排列、编目，组成有序的档案整体的工作过程。网信部门形成的行政执法档案种类多样，收集整理工作复杂。本文所讲的行政执法档案整理是指在行政执法档案归档前由承办部门进行的整理工作。主要内容是对归档文件材料进行鉴别分类、将文件材料按照“一案一件”整理再系统排列以及编目工作。在网信行政执法档案整理部分发现许多具体问题，如已办结案件的所有材料通常由执法人员本人整理，但这些执法人员没有一定的档案知识，并缺少整理标准，仅凭主观自行整理。同时，负责将全部执法档案汇总整理的人员很难在冗杂的材料中准确分辨出具体哪些有保管价值，所以不同执法活动的档案混乱整理在一起，杂乱无章、主次不分。

（四）档案意识的欠缺

档案意识的欠缺是网信执法档案规范化管理工作无法有序开展的主要原因。首先，执法人员并不了解和熟悉档案管理，缺乏档案思维，影响了日常行政执法全过程档案的收集整理工作和归档的积极性。其次，很多网信系统内部的档案室默认行政执法档案归承办处室管理，没有将其纳入日常档案指导监督工作中，使其脱离于整体档案管理体系，缺乏有效的监督。再次，档案意识的薄弱导致配套制度不完善，使得执法档案的管理逐渐边缘化，如缺乏归档制度、人员管理制度等。执法档案是重要的资源，记录了执法全过程，反映了事件的真相。由于缺乏档案意识，执法和管理人员只当是简单的工作记录，并没有清楚地认识到其重要性，因此网信执法档案在工作中也没有得到有效利用，丧失了其特有的价值。

三、网信执法管理路径研究

（一）加强网信执法全过程管理

“全过程管理”就是使网信行政执法的工作流程与执法档案管理同步实施，将其按照办案的程序以及文书材料的相对独立性和内部联系进行必要的组合排列，使之条理化、系统化、程序化，形成相互联系、相互作用、相互依赖的统一整体。这样做也可以帮助执法部门及时发现工作中出现的资料遗失、信息错误等问题，确保网信行政执法工作档案的齐全、完整、系统。

1.规范执法流程，梳理执法事项。将网信执法流程和网信执法事项“链接”起来进行全过程管理和全过程监督，对整体执法活动做到实时记录。对违反《网络信息内容生态治理规定》的违法行为进行行政处罚时，及时收集整理源头、过程、结果等关键环节形成的文件材料（图1）；对获得互联网新闻信息服务许可的互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、公众账号、即时通信工具、网络直播等平台依法管理，及时收集整理在申请、变更、续办、注销和年检等环节形成的文件材料（图2）；制定对互联网新闻信息服务单位依法监督检查的流程图，使网信系统内各单位标准统一规范；及时跟进专项行动的进程以及各环节中文件材料的收集。在以上四个部分形成业务流程清晰、数据链条完整、数据安全有保障的工作机制，掌握行政执法业务水平、分析执法存在的问题，有效管理执法中形成的各种文件，为后期的归档工作奠定基础。

图1 行政处罚

图2 行政许可

2.制定参照标准，加强工作职责。强化“全过程管理”工作应该制定全过程记录事项清单或指南，让网信执法人员有具体的参照标准。同时，应加强经办人员对执法工作和档案管理工作的职责，加强对每项工作流程质量的监督，确保做到责任优先，为全面实现“全过程管理”提供质量保障。

（二）统筹规划，完善管理机制

1.应建立网信执法档案的标准体系。一般来说，这些标准体系涵盖执法依据、流程、效果各环节的要求，包括执行实体法和程序法的质量、法律文书制作、履职纪律、办案效果等执法要求与记录细则规定。确认网信执法档案应具体包含哪些内容后将其纳入整体的网信档案管理工作当中，与形成的文书档案同步指导、同步检查、同步考核，使之逐步规范化、标准化。

2.应制定相应的归档制度，划定归档范围、归档时间，确保归档文件的质量。办结的行政执法案件，由经办人员负责收集、分类整理、立卷归档，并编制归档文件目录和移交清册。经办人员对归档材料的完整性、准确性和系统性情况负责，检查归档材料是否齐全、完整、准确。同时，还应完善对行政执法文书的电子文本、电子证据、视听资料，以及执法过程中同步数字化产生的纸质行政执法文书材料的电子版本等的管理制度，将它们与同一案件的纸质行政执法文书材料同步归档。

3.加强对执法人员的管理，建立执法档案责任制。加强对执法人员的管理就是要提高对执法人员的培训力度，除了注重执法能力的提升外，还应培训其相关的档案知识。同时，网信执法档案在进入档案室前，所有材料应由执法人员签字，以便日后对案件核验时能直接找到责任人，从而推行案件终身负责制和错案责任倒查问责制的落实。同时，还应将执法档案管理工作纳入网信系统的考核层级，这既是对档案工作的检查，也是对网信行政执法权力行使的检查和监督。

（三）加强对网信执法档案信息化建设

随着信息化时代的到来，档案信息化管理成为行政执法档案管理的重要途径和方法。加之网信行政执法本身针对的就是互联网相关的事物，形成的档案多为电子信息和文件，因此，网信行政执法部门应积极探索成本低、效果好、易保存、防删改的信息化档案储存方式，同时将执法程序启动、调查取证、审查决定、送达执行、归档管理等各环节的行政执法档案及时归集到行政执法档案信息化平台，逐步实现行政执法档案的实时记录以及存量数字化和增量电子化管理。