“统—总—分”政策结构下政策试点的机制与功能分析

□杨志军

（中国海洋大学国际事务与公共管理学院，山东青岛 266100）

一、问题的提出

习近平总书记曾指出：“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。”[1]这里的“试点”，我们可以将其理解为政策试点，因为任何的改革试点或者创新试点，不管是由面到点还是以点带面，抑或是以面带点，凡是成功的或者得到中央重视的试点，都需要形成可复制可推广的经验，而这些经验最终都以政策文件的形式予以下发传达、自上而下地予以肯定从而开展执行。因此，政策试点起到连接顶层设计与基层探索的作用，是中央和地方互动的桥梁。一方面，政策试点较好地发挥了地方先行先试的能动性，激发了地方治理的积极性和主动性，也较好地尊重了人民群众的首创精神，在政策试点过程中提高了人民群众的幸福感和获得感；另一方面，在政令传导和政策执行过程中，中央通过政策试点的方式能探索吸收基层的治理经验并及时将其转化为国家治理策略，也能及时知晓地方治理创新的风险，在全局中找准国家治理脉搏，抓准药方。所以，政策试点是一个好东西，具有四个维度的功能，即有助于把控改革创新风险、降低改革创新成本、化解改革创新阻力和提高改革创新概率[2]。但是，政策试点功能的呈现会不会受到，又如何受到政策结构的影响和制约？又表现出何种行动逻辑？

有学者将政策试点明确地界定为一种试验机制，认为“政策试点是指为了实现特定的目的或解决特定的问题，依据一定的规划设计，由少数政府、部门或单位开展的实践尝试，以此为正式的、全面的政策制定提供方案和经验。它特指那些具有明确目标、自上而下展开的、由不同层级政府协调实施的政策试验”[3]。有学者详细比较了“政策试点”“政策试验”与“政策实验”三者之间的联系与区别，指出“‘政策试点’起源于中国共产党的战争经验与治理传统，特指中国独创的‘试行—推广’的政策运行方式，即‘由点到面’。‘政策实验’强调科学实验设计在政策实践中的植入与应用，然而，‘政策试点’的主动性与灵活性源于其跳过了政策分析与政策立法的前端步骤，因而在形式和逻辑上区别于以系统分析、科学控制与全面规划为核心的政策实验”[4]。这些研究表明，不论是着墨于解释、优化地方政府创新行为的试验机制，还是用于比较各类政策试点效果的政策实验，最终还是需要将政策试点置于与政策试验和政策实验相平行的地位，着重揭示其不同历史时期的作用和功能差异，这就需要回到政策结构、机制和功能的三维分析中来。所以，本文建立一个基于“政策结构—政策机制—政策功能”的三维分析框架，首先提出“统—总—分”政策结构，而后选择“营商环境创新试点”案例，解释在这一特定政策结构下政策试点的行动机制，并揭示其现实功能，从而立体、全面地看待政策试点。

二、“统—总—分”政策结构与政策试点分析

在治理和政策成为两大主题的现代化事业追求中，一国特定的政治体系决定了其独有的治理体系，独特的治理体系又会产生具体的政策结构。从内在逻辑而言，有学者认为所谓政策结构是指“政策系统要素之间相互关联与相互作用的组织方式，其作为影响政策运行的核心作用机制而主导着公共政策的制定过程”[5]。具体而言，政策结构是政策系统诸要素之间按一定的方式组织起来所形成的一种相对确定的构成关系和作用方式，反映了权力在不同的政策行为主体之间的分配关系。这种关于政策结构的专门研究，其实是从系统论的视角出发，分析影响政策结构运行的系统要素，同时将具有动态性的“过程”思路纳入政策结构的研究中。还有基于“政策体系—政府过程—政策过程”的城市邻避抗争分析[6]、基于“政策属性—政策结构”分析框架的产业政策研究[7]等。总体来看，国内学界对于政策结构的体系化研究尚不系统，政策结构与政策过程、政策结构与治理体系之间的关系等界定与分析亦存在很大的不足。

（一）“统—总—分”政策结构与特征

“统—总—分”政策结构作为政策研究传统中很重要的一环，不管是政策制定（公共决策）还是政策执行（实施或施行），抑或是政策评估（监督）、政策终结（终止）、政策变迁（变化），都无法脱离总体的和具体的政策结构。按照前述理解，政策结构作为一切政策制定和执行的主要约束条件和限制性背景，是一个关于政策环境、体系、价值、观念等因素的集合，它对政策制定具有相当强的约束性，对政策执行产生强制力，从而直接或间接地影响到政策效果。在政策（过程）变迁的周期性循环中，初始政策过程产生于政策结构，接续政策过程又反作用于政策结构，政策结构与政策过程是能动的作用和反作用关系。在现代公共政策学的起源和发展过程中，政策科学运动聚焦政策结构的问题情境，政策分析运动重视政策结构与政策过程的双向作用；政策过程学派则将政策结构制度化，将其与政策过程的影响因素相连，成为实证和后实证政策科学相结合的典范。在这种学术脉络下，我们将政策结构看作一个政策体系和政策层次并存的组合体系，因为政策结构是覆盖范围和作用领域不同的政策所构成的层次[8]。本文在此基础上建立一个基于政策体系和政策层次的“统—总—分”政策结构，从而探析政策试点（见图1）。

从图1来看，我国独特的治理体系包括中央及地方的党委和政府机构，有三大政策主体：党中央、中央政府、地方各级党委和政府。党中央“统揽全局、协调各方”，主要发挥“统”的作用；在党中央集中统一领导下，中央政府发挥“总”的作用，而地方各级党委和政府则发挥“分”的作用。三种政策主体对应的是三个政策层次：党中央“统”的是一种元政策，是中央政府及地方各级党委和政府制定、执行政策的指导原则和指导方针；在元政策之下，中央政府总体制定和颁布实施的是一种总政策；而在总政策之下，地方各级党委和政府“分”的就是子政策。党和国家领导人的指示、批示和重要讲话，《中华人民共和国宪法》《中国共产党章程》《中华人民共和国国务院组织法》、全国人大在党的领导下制定通过的法律、“两办”（中共中央办公厅和国务院办公厅）联合发文等都可视为一种元政策。总政策可分为三类，一是国务院、国务院办公厅制定出台并下发的政策，二是国务院组成部门和直属机构，及其与省、自治区、直辖市联合下发的政策，三是隶属于中共中央领导和管理的机构的政策。子政策则是省、自治区、直辖市、特别行政区及辖区内的市（区）、县（街道）、乡（镇）制定并加以实施的政策。从权力位阶来看，党中央的元政策处于最高阶权力位次，具有统领性；中央政府（国务院及其办公厅）及部委机构发布的总政策处于中阶权力位次，具有总体性；地方各级党委政府制定的子政策处于低阶权力位次，具有分散性。

图1 “统—总—分”政策结构与政策试点之间的逻辑关系

图1 所示，从政策主体到政策层次是“统—总—分”政策结构的核心解释，正是因为政策主体本身具有自上而下的层次性，所以才会产生相应的政策层次。这个对应关系具有包容性和灵活性相统一的特点，包容性表现在，不同位阶权力在相应的界面上开展治理行动首先来自于权力配置，而后由其权力配置所能决定的治理权限又对应到经济社会发展的需求上，也就是我们通常所说的“权力越大、责任越大”。所以，“高—中—低阶”权力配置及运行与经济社会发展需求之间具有的高度一致性，这就是包容性的内涵。灵活性则表现在来自自上而下的政策主体在将政策性治理行动落沉到地方乃至基层时，地方和基层在分散的区域范围内又可以因地制宜、因城施策。这一对包容和灵活之间的关系往往指向政策的一统和有效这个命题，而政策试点恰恰弥合了政策一统和有效之间的张力，是最强有力的中介变量，这在以往的研究中是很少论及的。

（二）“统—总—分”政策结构对政策试点开展的作用

基于政策主体和政策层次所建立的“统—总—分”政策结构对政策试点具有三个方面的作用。

第一，防范和纠正地方政策试点中权力行使的偏误。政策试点是地方和基层行为，在人口众多和幅员辽阔两大因素下，超大规模国家治理必然在某种程度上存在着集权与分权间的张力。作为一种政治经济分权的实验主义治理方式，中央在允许地方先行先试和基层勇于探索的情况之下，还要考虑到地方开展政策试点的风险可控问题。所以，“统—总—分”政策结构发挥作用的首要方面就是防范和纠正地方政策试点行为的权力“任性”和自由裁量权过度使用问题，针对试点过程中可能出现的偏差进行提前防范，对已经出现的及时纠正，从而有效规避风险。

第二，规定和约束地方政策试点的操作内容。“统—总—分”政策结构对地方政策试点行为具有绝对的统领性，因为元政策在上，总政策居中，子政策位下，从政策属性上看，元政策和总政策完全可以运用法治化和制度化两大方式规定和约束地方政策试点的范围边界。首先是起到规定性作用，地方政策试点何时开展、如何开展、开展到什么程度，元政策和总政策都会作出明确规定；其次是起到约束性作用，党中央和中央政府对地方各级党委和政府的政策试点行为都会通过法治化和制度化两个途径产生极强的约束性。

第三，提炼和升华地方政策试点的作用效果。地方政策试点所要遵循的有序和可控，是由权力运行和内容规定的要求出发所体现的，亦是由“统—总—分”政策结构自上而下的链条传导所形成。而在政策试点的方式改进上，“统—总—分”政策结构则带来的是自下而上的反馈。对成熟的地方政策试点及其所形成的操作性经验进行总结提炼，实质上是对子政策的一种集成，而这种集成是在对政策试点方式不断调整的过程中实现，然后才加以复制推广的。这种“由点到面”的政策试点经验再经由“由面到点”的双向反馈方式，有利于建立央地互动型国家治理新模式。

（三）政策试点研究的现有维度

从政策试点的不同阶段出发，既有研究从政策前试点阶段、试点阶段和后试点阶段来分析中央政府运用不同的干预手段来推动政策扩散[9]。从政策试点的发生机制与内在逻辑来看，政策试点的产生与权力结构、政治适应和组织关系息息相关，这些因素又影响到政策前试点、试点和后试点三个阶段[10]。而基于一项地方政府开展智慧城市试点的研究指出，在试点起始阶段、局部推广阶段和全面推广阶段又具有不同的运行逻辑[11]。从央地关系角度来看，中央推动政策试点在产生机制上可以分为中央直接指定、中央指定与地方申报相结合、中央直接组织地方申报三种方式[12]；中央政府推动力度强弱的不等、地方政府竞争程度的不一，会共同对试点项目的启动产生影响，进而形成争取、指定、追认、自发四种类型的试点触发机制[13]。基于央地结构化视角分析发现，央地间官员流动形成的央地网络是影响政策试点选择的重要因素；基于央地网络形成的信息优势成为影响可持续发展试点选择的重要机制，并为地方政府参与可持续发展政策试点带来激励[14]。中国政治制度是政策试点的基本底色，为政策试点运行搭建了必不可少的制度平台。理解政策试验推动创新涌现的一个重要条件是将试验机制作为一个嵌套的系统或生态加以看待。多区域分级分类试点、双轨制对照学习以及项目化分级运作是嵌套试验系统的基本特征；在中央和地方之间，政策创新中的府际学习系通过问题建构、政策试验、经验采纳、权威推广四种机制进行运作的[15]。从政策试点的积极作用来看，事关经济社会发展的一些重要领域，例如，保障性住房政策、乡村振兴战略等，离不开合法有序的政策试点。

这些研究基本上都是从政策试点实践出发，对其机制作出的实证解释；这些解释着重从政策试点阶段和央地关系两个维度，来揭示政策试点的形成机理和作用效果。正如一项研究所指出的，“不论持肯定还是怀疑态度，不可否认的是理论界对于政策试验的研究刚刚起步，不仅这一政治现象有待系统梳理，隐藏在政策过程‘黑箱’背后的因果机制和理论意涵更是亟待发掘。”[16]对政策试点及其与政策创新和扩散的关联研究还是要以政策试点行动为主，唯此才能更好地揭开政策过程“暗箱”背后的因果机制和理论意涵。从已有研究来看，目前还未有明确基于中国治理体系的“统—总—分”这种独特政策结构下对政策试点机制进行的解释。

三、基于“统—总—分”政策结构的政策试点机制分析

在“统—总—分”政策结构下，政策试点的机制体现为结构性前提和机制化过程两个部分，前者是“传导—试点”环节，后者是“试点—推广”过程。首先，“统—总—分”政策结构在政策主体上形成三个政策层次，分别是元政策、总政策和子政策，这与党中央、中央政府、地方各级党委和政府又是紧密对应的。在元政策上，以党和国家领导人的讲话指示、全国人大颁行的法律为主；在总政策上，以中央政府制定、颁布和实施的法规为主；在子政策上，以地方各级党委和政府出台各式各类地方条例为主。在分析基于“统—总—分”政策结构的政策试点机制时，本文选取优化营商环境及其创新试点案例，按照“吸纳—试点—推广”的演进逻辑设立分析框架，从而展开对政策试点机制的详细解读（见图2）。

图2 “传导—试点—推广”政策试点机制

（一）“传导—试点”机制：由面到点的政策试点逻辑

元政策主要来自于党和国家领导人的讲话指示，以及基于这些讲话指示的由全国人大通过的高位阶法律。通过系统梳理，发现优化营商环境及创新试点的元政策主要基于三个方面的政策目标：一是为了扩大对外开放格局，吸引外资；二是建立健全社会主义市场经济体制，发挥市场在资源配置中的决定性作用；三是在区域协同发展战略中，吸引企业在东中西部之间自主转移。在扩大对外开放格局方面，2019 年通过的《中华人民共和国外商投资法》“总则”第1 条明确规定，是为了进一步扩大对外开放，积极促进外商投资，保护外商投资合法权益，规范外商投资管理，推动形成全面开放新格局，促进社会主义市场经济健康发展。2020 年面对新冠肺炎疫情带来的严重冲击，在全球跨国直接投资大幅下降背景下，我国全年实际使用外资逆势增长，实现了引资总量、增长幅度、全球占比“三提升”，实际使用外资9999.8 亿元人民币，同比增长6.2%①参见《外商投资法实施一年营商环境进一步优化》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202102/fc94a8074dc046c6 89333899291667b4.shtml，访问日期：2021年12月20日。。这显示，《中华人民共和国外商投资法》作为一项高位阶法律的元政策，对优化营商环境作用明显。

在总政策上，基于外商投资法这项元政策，国务院2019 年制定颁布了《中华人民共和国外商投资法实施条例》（以下简称《实施条例》），其目的也是鼓励和促进外商投资，保护外商投资合法权益，规范外商投资管理，持续优化外商投资环境，推进更高水平对外开放。国务院还制定颁布了《优化营商环境条例》（国务院令第722 号），其目的是持续优化营商环境，不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展。《实施条例》是直接对应于《中华人民共和国外商投资法》所作出的政策安排；《优化营商环境条例》则是对党和国家领导人讲话指示的落实。

在子政策上，随着《优化营商环境条例》的出台，2020 年地方层面纷纷跟进。省级层面亦配套制定优化营商环境的地方性政策文本，其中以条例为主，办法和方案为辅。副省级城市及地市级政府以工作方案或行动方案为主，有些也制定出台了条例，例如《深圳经济特区优化营商环境条例》《厦门经济特区优化营商环境条例》《苏州市优化营商环境条例》。需要注意的是，海南以整个自由贸易港的名义颁布施行《海南自由贸易港优化营商环境条例》，时间是 2021 年 11 月1 日，这比全国其他地方都要晚，却与《中华人民共和国外商投资法》第13 条紧密相关，即国家根据需要，设立特殊经济区域，或者在部分地区实行外商投资试验性政策措施，促进吸引外商投资，扩大对外开放。

各地子政策还有两个重要内容。一是“放管服”改革。这主要以商事制度中的商事登记制度改革为突破口，特别通过推进以“证照分离”为核心的商事制度改革来推动营商环境优化。起点源于2015 年12 月16 日，国务院常务会议审议通过《关于上海市开展证照分离改革试点总体方案》，决定在上海浦东新区率先开展“证照分离”改革试点。二是以“最多跑一次”“一网通办”等为代表的“互联网+政务服务”改革。2018 年 3 月 5 日，李克强总理在向十三届全国人大一次会议作政府工作报告时指出，深入推进“互联网+政务服务”，使更多事项在网上办理，必须到现场办的也要力争做到“只进一扇门”“最多跑一次”①参见《深化“放管服”改革力争做到“只进一扇门”“最多跑一次”》，https：//www.chinanews.com.cn/gn/2018/03-05/8460137.shtml，访问日期：2022年4月6日。。“互联网+政务服务”作为深化“放管服”改革的关键环节，对优化营商环境起到了直接的推动作用。推进“放管服”改革是优化营商环境的主要手段，其集成式内容环环相扣、层层叠加，为达成优化营商环境目标提供了支撑。在深入推进“放管服”改革、持续优化营商环境过程中，政策试点是重要抓手，政策试点机制则是这个抓手的具体内容。李克强总理在2022年政府工作报告中提出要推广一批地方改革经验，开展营商环境创新试点②参见《在第十三届全国人民代表大会第五次会议上作的政府工作报告》，http：//www.gov.cn/zhuanti/2022qglh/2022zfgzbgdzs/2022zfgzbgdzs.html，访问日期：2022年4月6日。。可见当党中央在元政策上发挥“统”的作用、中央政府发挥“总”的作用时，政令就能够得到有效传导，从而推动地方政策创新。浙江“最多跑一次”、上海“一网通办”改革从试点转向全面推进，商事制度改革下上海浦东新区的“证照分离”试点，以及营商环境创新试点工作的部署，完全符合“统—总—分”政策结构下“由面到点”的政策试点逻辑，其实质是从政策传导到政策试点。

（二）“试点—推广”机制：以点带面的政策试点路径

顶层设计和渐进改革是试点推广机制发挥作用的核心要素，政策示范效应是政策创新扩散的关键动力[17]。在“统—总—分”政策结构下，政策试点的第一步是从政策传导到政策试点，遵循由面到点逻辑。但是，当政策试点正式铺开，就意味着政策行动开始以点带面，建立健全政策试点机制，促使试点的子政策更加成熟完善，这利于上行和平行总结经验，为政策复制推广打基础。首先，优化营商环境只有进行时，没有完成时。如前所述，其成效一是通过深入推进“放管服”改革，使各地营商环境得到改善，吸引外国资本投资更加有力，这一点体现在我国全球营商环境排名的上升上。二是营商环境持续改善主要得益于部分地方主动对标国际先进，率先加大营商环境改革力度，发挥示范带动作用。

这是“统—总—分”政策结构下政策由传导到试点经验呈现的过程，换言之，地方在优化营商环境方面的政策试点举措，为下一步更好的政策扩散打下了基础，而这些举措也可以被视为政策试点机制发挥作用。从政策试点再到政策推广，其实质是为了鼓励有条件的地方进一步瞄准最高标准、最高水平开展先行先试，加快构建与国际通行规则相衔接的营商环境制度体系，持续优化市场化、法治化、国际化营商环境。2021 年底中央在开展新一轮营商环境创新试点中，综合考虑经济体量、市场主体数量、改革基础条件等，选择了部分城市开展营商环境创新试点工作。通过颁布《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔2021〕24 号）确定了首批试点为北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市。这个方案最后也指向了政策推广，即强化创新试点同全国优化营商环境工作的联动，具备条件的创新试点举措经主管部门和单位同意后在全国范围推开（内容见表1）。从表1可知，从试点到推广的“以点带面”政策试点路径具有以下特征：

第一，六个试点城市市场主体数量庞大，基础雄厚。相关数据显示，截至2021 年6 月底，北京拥有市场主体数量217 万户；截至2020 年底，上海共有市场主体 292.9 万户；截至 2021 年 6 月 30 日，重庆全市市场主体总量达308.24万户；截至2020年8月底，杭州市共有市场主体135.7 万户；截至2021年6 月底，广州实有市场主体288.92 万户；截至2020 年底，深圳商事主体总量达358.6 万家，继续保持全国大中城市首位①参见《国家首批六个创新试点城市，他们如何创新营商环境？》，http：//www.rongxiangipo.com/news/detail785.html，访问日期：2022年4月6日。。每个地区在优化营商环境上都具有雄厚的基础。

第二，政策试点在“组织领导”“法治保障”上予以规范。按照“各试点城市人民政府要制定本地区试点实施方案，坚持稳步实施，在风险总体可控前提下，科学把握改革的时序、节奏和步骤，推动创新试点工作走深走实”要求，各地对加强组织领导都作了明确说明；建立市主要领导挂帅，市级有关单位和区、县（市）参加的全市协调推进机制；建立由市政府分管负责同志分领域牵头，各区各部门全程参与的营商环境创新试点工作协调推进机制，下设商事制度改革、建设项目审批、政务服务、监管执法、司法保障、融资信贷、市政设施接入、不动产登记等专项小组；成立由分管市领导牵头，市发展改革委、市政务服务数据管理局、市市场监管局、市司法局等职能部门紧密协同的营商环境创新试点专责小组，统筹推进创新试点工作等。在法治保障上，都突出了事项监管和风险可控，如重庆市则明确要求市司法局统筹做好营商环境创新试点法治保障工作。

第三，政策试点的内容设置对应于“主要目标”和“重点任务”。各地的内容设置与总体试点文件保持一致，只有个别有略微增减。在主要目标上，北京市为形成一批可复制可推广的“北京经验”，推动本市营商环境改革继续走在全国前列；上海市提出要成为全国服务政府的表率、效能政府的表率、法治政府的表率，亲清政商关系迈上新台阶，为全国营商环境建设作出重要示范；广州确立了建成全球资源要素配置中心，以及全球企业投资自选地和最佳发展地的时间为2025 年底前。在重点任务上，北京市将“破除区域分割和地方保护”转换为“破除妨碍市场资源配置”；上海市使用的是“十个着力”；重庆则增加了七个方面的工作举措。

第四，政策试点在“滚动试点和评估推广”上加强方式改进。围绕“做好滚动试点和评估推广”这项保障措施，北京市要求各部门及时对营商环境改革中出现的新情况、新问题进行研究，对改革中出现的问题和风险要及时向市政府汇报请示，确保本市创新试点工作平稳有序推进；上海市明确建立常态化“局处长走流程”工作机制，推动政策落地和系统优化；重庆市着重建立日常调度机制，市优化营商环境工作领导小组办公室对工作推进情况实行“月调度”，及时掌握各改革事项工作动态，协调解决推进过程中的具体问题；杭州市则围绕“健全全链条全流程事前事中事后监管机制”下功夫；广州市提出建立一个改革事项对应一个工作方案、一套操作规范、一批应用场景、一套评估体系的“四个一”工作机制，提出支持广州开发区充分发挥“中小企业能办大事”创新示范区引领作用，为全国营商环境改革探路先行。

第五，深圳作为特例揭示出“以点带面”的独特政策试点路径。第一条路径是精准定位，率先加大营商环境改革力度。围绕中共中央、国务院对深圳所作出的“率先加大营商环境改革力度”重要指示，深圳率先加大营商环境改革力度，坚决用好改革开放关键一招，努力营造市场化法治化国际化的一流营商环境。深圳多年的“以点带面”实践在国发〔2021〕24 号颁布前已展现出极佳的效果，2018 年营商环境位居全国第一；每千人注册市场主体、新增市场主体数，均为全国第一②参见《2018 年营商环境评价 深圳居全国第一》，https：//www.cnr.cn/gd/gdkx/20181204/t20181204_524438853.shtml，访问日期：2022年4月6日。。多年来，深圳市把营商环境改革作为“一号改革工程”，对标最高最好最优，围绕企业全生命周期深化“放管服”改革，入选全国首批营商环境创新试点城市，商事主体总量、创业密度居全国第一，国际国内各类市场主体纷纷看好深圳、选择深圳[18]。

第二条路径是主动响应国家要求，对接战略定位，不断优化政策体系。《深圳市关于加大营商环境改革力度的若干措施》印发时间是2018 年1月17 日，要早于国务院开展优化营商环境创新试点。从表1 可以看出，其后的国务院及五地的政策试点内容与深圳市“六个营造”方面的重点任务和建立强力推进机制的保障措施等具体内容极其相似，这也体现了“试点—推广”机制的运行过程。为对接国家战略定位，深圳紧接着制定《深圳市2019 年优化营商环境改革工作要点和责任分工》《深圳市2020 年优化营商环境改革重点任务清单》《深圳市2021 年优化营商环境改革重点任务清单》，以及召开“深圳营商环境：一号改革工程任务清单”新闻发布会，由此在自上而下的“统—总—分”政策结构下建立了营商环境的比较优势，脱颖而出，反映出“传导—试点”机制的政策试点逻辑。进一步，深圳市发展和改革委员会2022 年推出“关于深圳市强化改革系统集成加快构筑营商环境新优势研究课题”的公开招标，研究课题包括：总结深圳营商环境改革的基础条件与短板弱项；研判深圳营商环境改革的新形势和新要求；分析深圳强化营商环境改革系统集成的总体思路；提出深圳构筑营商环境新优势的创新政策。在此轮政策试点中，优化深圳口岸营商环境也是重要举措①参见《深圳市人民政府办公厅关于印发2022 年进一步优化深圳口岸营商环境若干措施的通知》，http：//www.sz.gov.cn/zwgk/zfxxgk/zfwj/szfbgth/content/post_9634930.html，访问日期：2022年4月6日。。

表1 营商环境创新试点的内容比较

续表

综上，新一轮的优化营商环境政策试点意在积累更加丰富、更加成熟的政策创新经验，为下一轮复制和推广做准备。这些内容也体现出优化营商环境自此正式进入“试点—推广”阶段：在滚动试点方面，首轮创新试点之后大概率还会进行第二轮城市试点；在评估推广上，通过大胆探索、先行先试，将会及时总结集成式的创新试点经验，在上行和横向维度开展政策扩散。

四、基于“统—总—分”政策结构的政策试点功能分析

“统—总—分”政策结构对政策试点活动具有直接的规定性和约束性，前者是由于自上而下权力体系的权威使然，后者是出于政策试点活动的风险可控和路径引导要求；除此之外，“统—总—分”政策结构还有促进和激发的功能。在政策试点机制的具体分析中，从由面到点的“传导—试点”到以点带面的“试点—推广”，都在说明政策试点机制的运行机理，这个机理一方面印证了“统—总—分”政策结构的存在合理性，另一方面也体现出地方党委和政府在“分”的方面大有可为。那么，在上与下的纵向和内与外的横向关系中，实际上折射出的是国家治理中央地关系和政（市）社关系两个重要维度，这两个维度具体指向现实功能的凝练和深化。

（一）现实功能

政策试点机制从由面到点的“传导—试点”到以点带面的“试点—推广”，受到独特的“统—总—分”政策结构的规定与制约，其产生的功能和发挥的作用又体现出政策结构的独特性，从而进一步展现国家治理制度优势。在“政策结构—政策机制—政策功能”分析框架下，“统—总—分”政策结构的现实功能亦是从微观的机制分析到中观的过程解析再到宏观的效果考察，主要集中表现在以下四个方面。

第一，符合政策创新与扩散的一般规律。政策试点是政策创新的重要手段，只有行之有效的政策试点才能成功转化为政策创新经验，从而在全国范围内进行政策扩散。有学者总结了中国公共政策扩散的四种基本模式：自上而下的层级扩散模式，自下而上的政策采纳和推广模式，区域和部门之间的扩散模式，政策先进地区向政策跟进地区的扩散模式[19]。基于“传导—试点—推广”的政策试点机制推动着政策创新与扩散成功。在优化营商环境案例分析中，“统—总—分”政策结构在政策层次上所对应的元政策、总政策和子政策的传导逻辑是清晰的。由于有了党和国家最高领导人的指示和高位阶法律的保障，元政策得以充分涌现，中央政府进而开始制定出台总政策，再到地方各级党委和政府出台子政策，这样一种从高位阶权力自上而下传导直至政策试点出现，成为地方政府开展政策创新的源动力。在进入以点带面的“试点—推广”环节前，地方政策试点已形成了可观的成熟经验，取得了积极的地方治理成效。正是由于由面到点的先期政策试点稳步推进，才有可能形成可在全国范围内复制推广的经验模式。所以，在这两个环节的政策试点过程中，政策创新来源于政策试点，政策扩散则重在对政策试点机制的成熟成型。

第二，体现央地互动型国家治理新模式。微观上，基于“传导—试点—推广”的政策试点机制体现出地方治理精细化过程；中观上，政策试点机制则是通过不同试点地区的横向对比和考察，来发现其异同，进而揭示政策试点机制的运行规律；宏观上，政策试点机制在“统—总—分”政策结构中表现为政令传导、机制运行和经验孵化，起始于由面到点，进而发展为以点带面。政策试点机制从微观到中观体现出政策制定过程的央地互动特点，再到宏观上呈现为央地互动型国家治理新模式。中国政策制定具有“高层驱动、行政主导、央地互动”的特征，但是央地互动的模式是多样的，既有中央主导下的寻优模式，也有央地协商下的妥协模式，还有地方实践注入中央政策的学习模式[20]。从“管理即决策”角度来看，政策制定过程作为国家治理的重要且关键环节，与“高层驱动、行政主导、央地互动”的政策制定特征高度吻合。还有学者总结了中国政府在创新扩散过程中存在四种不同的政策变迁模式：顶层设计下的试点创新、适应性调整以及中央授权下的参与式创新、因地式探索[21]。这种政策变迁模式实则为央地互动型国家治理的外在表现，因为很多政策试点项目的启动和推进，通常系在中央政府的“推动力”和地方政府“竞争力”这两个基本因素的交互作用下展开的。

第三，有利于促进顶层设计与问计于民相统一。辩证看待和正确处理顶层设计与摸着石头过河，以及顶层设计与基层探索的关系，都需要坚持问计于民。在顶层设计与摸着石头过河相结合方面，政策试点在先行先试，及示范区和试验区的创建等方面探索具有较强的摸着石头过河的特征，而这个摸着石头过河并不等同于“盲人摸象”，也不是对深水无人区的探索，而是在国家顶层设计的指导下进行，经验可察，风险可控。在顶层设计与基层探索的关系方面，顶层设计主要是明确改革开放的方向性、原则性等重大问题，而后给基层探索留下足够的空间，目的在于充分发挥基层和群众的主观能动性和首创精神。政策试点作为基层探索的一种治理实践，能够在改革的顶层设计和整体谋划中，把践行以人民为中心的发展思想与解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题相结合，从而为顶层设计注入更多的改革活力。所以，政策试点作为摸着石头过河和基层探索的有效机制，既是在为顶层设计积累经验，又是在增强动力。政策试点在机制过程上需要问计于民，因为试点活动都是在区域范围内进行，有问计于民的主观动机和便利条件；在结果考察上也需要问计于民，政策试点活动几乎都需要考核评估，这项工作与人民群众的获得感、幸福感和安全感息息相关。

第四，有利于增强决策科学化、民主化和法治化。党的十八大强调，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序。“在决策制度设计与具体决策中，科学化、民主化、法治化不能互相替代。如果科学的价值取代民主的价值，就会因为忽视社会民主参与而产生分歧；如果过度强调民主，会降低科学论证的价值、专家的作用和决策的效率；如果忽视决策的法治约束，则科学决策和民主决策都将失去法律保障，无从确立”①参见马建川：《提高行政决策科学化民主化法治化水平》，宣讲家网，http：//www.71.cn/2013/0822/729407.shtml，访问日期：2021年12月10日。。政策试点机制在增强决策科学化、民主化和法治化上有三个方面的作用。一是通过顶层设计增强决策科学化。在优化营商环境的“传导—试点”机制中，区域化地方性的政策创新经验被中央给予肯定，并被吸纳进入政治决策，这是一个科学决策的过程。二是通过公示制度增强民主化。从中央到地方，优化营商环境的每一步政策设计和决策部署，都有明确的公示制度，甚至有些还需要经过问计于民的环节，即使在地方再决策过程，例如在地方条例和行动方案的制定实施中，也需要进行社会公示。三是通过措施保障增强法治化。在为优化营商环境而建立的权力规范和方式改进两个机制运行中，都有明确的法治化要求，这是从试点创新到经验推广阶段的必要跟进措施，这些保障措施坚持并运用了法治化精神和手段。

（二）进一步拓展政策功能的方向与路径

以优化营商环境的“传导—试点—推广”政策试点机制为研究对象，以权力规范、内容设置和方式改进机制为研究内容，揭示“统—总—分”政策结构下政策试点机制的运行与功能，能够解释中国治理情境下的政策试点活动。围绕“政策结构—政策机制—政策功能”分析框架，拓展政策试点的政策功能，可以从以下五个方面入手。

一是比较各类政策试点的结构特征、运行机理及现实功能。深化“放管服”改革、优化营商环境只是十八大以来自上而下得以推行的国家治理实践，虽然在重要性上还无法达到经济特区、国家综合配套改革试验区和自由贸易试验区三大政策试验相同的高度，但是从推行面和长期性来看，极有可能在未来成为国家治理格局中新的重大形式。若将其置于中观层面，同期开展的还有诸如政策性住房探索、国家教育体制改革试点、农业创新试验区、创新型城市试点等各类政策试点。如果说自然科学的意义在于“实验”，社会科学则在“比较”，比较各类政策试点的结构特征、运行机理及现实功能，揭示出政策试点在当下治理体系、政策结构和政策系统中的独特作用，对国家治理效能提升产生新的能动性。

二是挖掘各类政策试点对增强国家治理效能的作用向度。通过比较各类政策试点活动，透视其结构特征、运行机理及现实功能的主要目的，是要探究其对国家治理效能的作用向度。从“统—总—分”政策结构来看，各类政策试点必然遵循独特的治理体系，基于独特治理体系所形成的政策结构可对各类政策试点起到强烈的规制作用，是政策试点活动开展的限制性背景；与此同时，各类政策试点又对这种特定的政策结构及其背后的治理体系起到能动的反作用，这种反作用可以理解为增强国家治理效能的作用向度。“传导—试点—推广”政策试点机制重在形成一系列可复制可推广的制度创新成果，从而为全国营商环境建设作出重要示范，这些制度创新成果和重要示范带动作用就是一种具体的、增强国家治理效能的作用向度。

三是在实质和形式上提炼政策试点积极能动的理论观点。从经典扎根理论来看，基于优化营商环境及同类（中微观）政策试点的考察属于实质理论范畴；而从这些同类政策试点活动出发，再与宏观的基于历时性过程所开展的大规模、大范围、影响深远的政策试验进行比较，所得出的则是有关政策试点的形式理论。换言之，政策试点既适合于建立介于宏大理论和微观操作性假设之间的实质理论（即适用于特定时空的理论），也不排除对具有普适性的形式理论的建构。但是，形式理论必须建立在实质理论的基础之上，只有在资料的基础上建立起实质理论以后，形式理论才可能在各类相关实质理论之上建立起来。政策试点知识是一个不断地从事实到实质理论，然后到形式理论演进的过程。从具体的个别的政策试点案例出发，再通过宏观政策试点实践，提炼出政策试点积极能动的实质理论和形式理论观点，是一条可行的研究路径。

四是探究央地互动型国家治理新模式及其强化的路径。改革开放以来进行的宏大的全国性历时性政策试验，先后经历了经济特区、国家综合配套改革试验区、自由贸易试验区三大阶段，具有鲜明的时代性，在增强改革的系统性、整体性、协同性上具有独特的价值。这些重要政策试验同样服膺于“统—总—分”政策结构，也在不同程度上具有“传导—试点—推广”政策试点机制运行特点，但从更重要的意义看，不管是在微观、中观还是在宏观层面，中国国家治理中的政策试点活动及其行为已经表现为一种央地互动的国家治理新模式，并且这种基于央地互动的国家治理新模式还在不断得到强化。改革的时代需要迈开改革的步伐，前进的事业必然被前进的力量所驱动，在新时代国家现代化建设的阶段性战略目标推进过程中，需要重视央地互动型国家治理新模式，探索政策试点的体制机制、复制推广路径。

五是提升“政策创新与扩散”在国家治理中的显示度。政策为治理服务，政策不仅体现出治理绩效，而且还反映治理的正当性。以中国特色政策试点为驱动力的政策创新与扩散经验模式，我们可以完整地将其表述为：在党中央坚强有力领导下，在中央政府科学施政的指引下，各地方政府围绕深化“放管服”改革、优化营商环境，积极推进“互联网+政务服务”工作，把中央决策转化为地方行动，把人民愿望吸收进治理体系，走出了一条将政策试点与创新相结合、政策创新与吸纳相结合、政策吸纳与扩散相结合的中央决策与地方执行有机统一的新型政府治理之路，从而成就蔚为大观的中国之治。由此构成中国独特的国家治理体系和制度优势内容，可以充实进世界治理体系而产生普适性，可以与未来国家治理相连接而具有延续性，成为治理工具箱中的新工具，在累积和扩充中具有广阔的空间和强劲的活力[22]。

五、结论与启示

中国国家治理体系是一个有关法律、制度和政策的内容集合体，是一个在上下、内外关系上的维度集合体，独特的国家制度和国家治理体系决定了政策运行（决策、执行和监督）的方向和过程。从“结构依然有效”[23]的视角来看，人的本质是一切社会关系的总和，个体是整体的有机组成部分，社会中的结构和活动由它的单元的特性决定。在独具特色的政策试点机制和功能考察中，无法回避政策结构以及规定和约束这个具体结构的制度和治理体系，不管是“由面到点”的“传导—试点”逻辑，还是“以点带面”的“试点—推广”路径，政策试点机制连接着二者。基于独特的国家制度和治理体系所建立的“统—总—分”政策结构，不仅对政策试点机制和功能运行产生规定性和约束力，也对其他政策行动具有同样的解释力。例如，在“房子是用来住的、不是用来炒的”总原则指导下，如何保持住房政策的稳定连续和活力充沛，是国计民生的大问题。政策试点机制在其中可以发挥如下作用：（1）房地产宏观调控政策试点，就是在不断的调适过程中，先期积累经验，而后复制推广，本文所运用的政策试点机制同样也适用于房地产税的政策试点过程。（2）住房政策演变过程是非常清晰的，其政策变迁过程必然受到特定治理结构的制约，而这个治理结构在主体范围上包括政府、市场和社会，在使用工具和手段上属于政策性的调控，所以作为一种政策性的治理行动，其政策过程完全服膺于“统—总—分”政策结构。（3）新时期住房政策一方面需要坚持总体思想和原则，满足人民群众过上好日子的生活目标，另一方面房地产及上下游行业也需要继续从产业链条上推动国民经济发展，这里面就需要立足高质量发展的新阶段，在新发展理念的指引下，通过新的政策试点优化产业格局，在统筹谋划中迭代升级。所以，特定政策结构在国家治理体系中具有鲜明的中国特色，这个特色不是空泛的，而是具体的，能够在一系列政策性治理行动中发挥重要作用。

如果将“统—总—分”政策结构延展开来，又可寓于国家制度和治理体系之中，进而优化治理体系，提升国家治理效能。可以说，一种中国式的政策生成与运作机制呈现出了中国治国理政技艺的主要程式，撑持了一种中国式的崛起与发展。综上而言，政策试点在新时代国家治理现代化进程中具有相当重要的作用，关注和探究这个议题不可或缺。