电力体制改革背景下我国电力法律体系完善思考

■ 三峡大学法学与公共管理学院 范姣艳 杨吉敏

《中华人民共和国电力法》（以下简称《电力法》）自1996年正式实施，其作为规范电力事业的基本法律，可谓是整个电力法律规范系统的“小宪法”[1]。在《电力法》实施后，国务院先后发布实施了31部行政法规，涉及电力领域的部门发布实施了1370个部门规章，形成了相对完善的电力法律体系，这也为我国电力事业的发展和规范发挥了巨大的作用。

但是随着市场经济的发展，我国现行有效的电力法律体系并不能适应电力行业发展的新情况和新要求，为了解决这些问题，我国先后进行了三次电力体制改革。2002年之前的电力体制改革致力于电力建设以及电力供需矛盾的解决等问题。2002—2015年之间电力体制改革要求电力行业“厂网分开、竞价上网”，使电力行业初步形成了多元化的市场主体竞争格局。2015年，国务院发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，这标志着我国电力行业进入了新一轮的改革。此轮电力体制改革以“管住中间，放开两头”为主要方向，要求进一步实现电力行业的市场化。在“2022全国能源工作会议”中，国家能源局指出，电力体制改革是新一轮能源革命的关键，要加快建设全国统一电力市场体系，积极推进电力市场化交易。

可以看出，新一轮电力体制改革要求还原电力的商品属性，在国家、企业、用户之间进行责、权、利的分配与再分配[2]，最终形成电力行业的市场化机制。但是《电力法》早在1985年就开始起草，鉴于当时我国电力紧缺的国情及集资办电的国策，《电力法》自1996年正式实施以来，带有明显的市场经济、政府管控特色，《电力法》因此被广大学者诟病为“电力行政管理法”，电力法律体系明显与新一轮电力体制改革要求的市场化机制改革相违背，随着市场经济的发展，绿色、循环、低碳发展理念的提出，电力法律体系与新一轮电力体制改革的矛盾逐渐突出。本论文在剖析我国现行电力法律体系存在问题的基础上，提出了优化建议，以期对我国电力法律制度建构有所裨益。

我国电力法律体系的问题剖析

尽管我国目前已经形成了层次较为分明、内容较为全面的电力法律体系，但与我国电力体制改革、电力行业市场化机制转型的要求还有一定的差距，我国现行电力法律体系主要存在以下问题：

制度建设滞后于市场化演进

《电力法》目前已实施20多年，这20多年里，我国市场经济飞速发展，低碳、循环、绿色发展理念深入人心，被广大学者诟病的电力法律体系已不能满足市场化的演进趋势，具体表现在两个方面：一方面体现在《电力法》的立法理念上，另一方面体现在电价的定价模式上。

《电力法》在颁布实施后的20多年里，进行了3次修正，但对于《电力法》的立法理念，几次修正都未发生变化。《电力法》第一条对立法目的进行了阐述，可以明显看出，其带有明显的集资办电时期的电力体制特色。在那个电力紧缺、供需矛盾突出的年代，《电力法》立足于电力事业的发展和安全运行，其立法目的在于保障居民“有电用”。但是，随着经济的发展，电力体制改革的深入，现行《电力法》的立法理念缺乏对售电侧市场化经营的考虑，在能源可持续发展背景下，其立法目的也未考虑对环境保护的规制责任。总的说来，在新一轮的电力体制改革中，电力法的立法理念不能再局限于“有电用”，而应过渡到“用好电”层面上来。

电力法律体系的制度建设滞后于市场化演进，还体现在电价上。《电力法》中规定电价实行“同网同质同价”。可是这样的“半市场、半行政”格局，会导致煤电不联动[3]，而且正因为这样，我国采用的“核定成本加合理利润”的电价定价模式就不能准确反映市场的供求关系，会导致电价失真。此外，我国目前在制定电价时，尚未将环境成本考虑进去，在可持续发展背景下，这将不利于电力行业绿色低碳的发展[4]。

对可再生能源开发的规定不完善

在新一轮的电力体制改革中，我们需要考虑环境保护问题，更需要追本溯源，重视可再生能源的规制问题，但是我国现行电力法律体系对可再生能源开发的规定并不完善，主要表现在两个方面：一是我国现行《电力法》中的部分条文内容与我国《可再生能源法》中的条文内容冲突；另一方面，随着我国“双碳”目标的提出，碳排放交易制度、环境保护税制度尚未纳入《电力法》中。

《电力法》第五章对“电价与电费”进行了专章规定，其中第三十七条规定，电价实行同网同质同价。在《可再生能源法》第五章中也对电价进行了专章规定，其中十九条规定，可再生能源电价可以高于常规电价，从法律条文中可以直观看出，两部法律关于电价的定价规则存在冲突。另外，2020年9月，我国在国家层面正式提出“双碳”目标，但我国现行电力法律体系并未将其中的相关制度融入条文中。在新一轮电力体制改革中，可以适时将碳排放权交易制度、用能权交易制度、绿色电力证书制度、环境保护税等制度等纳入《电力法》的规则体系中[5]。

电力法律体系比例配置不当

我国现行电力法律体系比例配置不当，法律规范滞后甚至缺失，且细读条文，发现上下位法律规范还有一些地方存在冲突。

关于电力法律体系，我国现行有效的行政法规共计31部，但近几年国务院发布实施的行政法规仅2019年颁布的《电力供应与使用条例》，余下30部行政法规均是在2011年之前发布实施的。我国现行有效的部门规章有1370部，其中2021年发布实施了32部，其他部门规章大多是2015年之前制定实施的。2015年对于电力事业具有里程意义，自此之后，我国开启了新一轮的电力体制改革，但是从这些法律规范发布的数量及时间可以直观看出，我国电力领域的法律规范严重滞后，没有随着电力体制改革的市场化方向发展而改进，电力法律体系比例配置不合理，主要集中在部门规章层面，法律效力低，针对性不强。而且，由于电力行业的法规大多集中在部门法规之下，在比例配置不平衡的情况下，电力法律体系中部门和地区之间就会存在因为同一法律问题发生争议的情况，并且由于协调机构的地位有限以及法律上存在空白，就可能会使得上述争议不能得到有效解决[6]。

我国电力法律体系的优化

培育电力行业竞争性市场

法律具有滞后性，在电力体制改革背景下，我国现行有效的电力法律体系的制度建设已远远滞后于市场化的演进，电力法律体系的立法理念也不符合当前市场化发展的需要，优化我国电力法律体系，首先需要重塑电力法律体系的立法理念，进而实现电价的市场化改革。

我国现行《电力法》第一条对立法理念进行了规定，从其规定可以看出，其立法理念与电力体制改革要求的《电力法》的功能定位出现了衔接不畅的情况，原立法理念还停留在电力行业传统自然垄断理念上，对电力行业发输配售端进行政府管控。在电力行业市场化经营改革要求下，未考虑到售电侧的利益，在绿色、低碳可持续发展背景下，未考虑到环境保护的规制责任，笔者建议在重塑电力法律体系时考虑上述因素，将推动能源转型，保护生态环境，实现电力行业市场化经营加入《电力法》的立法理念中。培育电力行业竞争性市场，还需要对现行电价的定价模式进行调整。在电力行业市场化改革要求下，电价的定价模式应区分生存型用电和发展型用电进行调整。对于大众日常生活、生产需要的生存型用电，应该依然由政府定价；对于工业企业盈利为目的的发展型用电，应该由市场来定价。因为对于普通大众来说，电力实则是一种公共服务，它关系个人的基本生活，更关系社会的安全秩序，只有政府定价，才能避免市场定价带来的波动，也符合政府承担公共责任这一社会定位。而对于发展型用电，采用市场定价，符合电力体制市场化改革的要求，在市场竞争环境下，也会促进工业企业的发展。

构建环保型电力法律体系

2017年12月，国家发改委印发的《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，就将电力作为碳减排的首期适用对象，电力法律体系的优化，需要构建环保型电力法律体系，不仅符合我国当前倡导的低碳循环的经济发展模式，更有助于我国双碳目标的实现[7]。如何构建环保型电力法律体系，这就要求我们一方面将电力法律体系中与《可再生能源法》的规定存在冲突的地方进行调整。在前文已经论述现行有效的电力法律体系与《可再生能源法》部分条文的规定存在冲突，构建环保型电力法律体系，有必要对两者存在冲突的地方进行协调，但协调的基础不是一方的取舍，应该在综合考虑当前电力体制改革背景、市场的供需问题以及环境保护的现实需求下进行协调。另一方面，为了构建环保型电力法律体系，前文提及在电力法律体系中要体现碳排放权交易制度、绿色电力证书制度、环境保护税等制度，笔者也建议可以在《电力法》中新设一章来专门规定清洁可再生能源的开发与使用。

完善电力体系法律规范

在电力行业市场化改革背景下，我国现行有效的电力法律体系暴露出了很多问题，因此在电力体制深入改革的过程中，需要进一步完善电力体系法律规范。须对现有法律法规之间没有有效联系甚至存在冲突的部分进行调整，必要的话，甚至可以结合电力体制改革现状进行立法工作，进而不断完善电力法律体系。在立法上，要协调各个层级法律发布的数量，加强高位阶立法工作的开展，以便在上下位法存在冲突时有法可依，也为电力法律体系中的行政法规、规章制度的制定提供参考。

诚然，我国现行电力法律体系对我国电力事业的运行发挥了重要作用，但随着电力体制市场化改革的深入，立足于计划经济时代颁布的《电力法》及其构成的电力法律体系暴露出了太多问题，不能适应电力行业发展的新情况和新要求。本论文对我国现行电力法律体系存在的问题进行分析，并有针对性地指出优化电力法律体系，需要培育电力行业竞争性市场，需要构建环保型电力法律体系，更需要完善电力体系法律规范。相信在电力法律体系不断完善的过程中，我国的电力事业一定会又好又快地发展。